.2.2.1. Khái niệm nghèo khổ 1
Theo Ngô Thắng Lợi (2012), nghèo vẫn là vấn đề quan tâm hàng đầu đối với
các nƣớc đang phát triển. Nghiên cứu và giải quyết vấn đề nghèo không những là
việc của các nƣớc đang phát triển, mà cịn là nhiệm vụ chung của tồn cầu, của các
nƣớc phát triển, có thu nhập cao với tƣ cách là lực lƣợng đẩy tích cực, nhằm khắc
phục những hạn chế về nguồn lực cho XĐGN cho các nƣớc đang phát triển.
Để có đƣợc chính sách tồn diện cho cơng cuộc XĐGN, cần phải hiểu phạm
trù nghèo khổ theo những khía cạnh khác nhau: a) Nghèo khổ vật
Theo Ngơ Thắng Lợi (2012), tại hội nghị chống đói nghèo khu vực Châu Á
Thái Bình Dƣơng, tổ chức tại Băng cốc – Thái Lan vào tháng 9/1993, khái niệm về
nghèo khổ thu nhập một cách có hệ thống đã đƣợc ESCAP đƣa ra, đó là “Tình
trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của đất nước”.
Có thể thấy rằng, nghèo là tình trạng thiếu thốn ở nhiều mặt, đó là thu nhập
hạn chế, hoặc khơng có nhiều cơ hổi để tạo ra thu nhập, thiếu tài sản để đảm bảo
đƣợc mức tiêu dùng tối thiểu, đặc biệt là những lúc khó khăn, dễ bị tổn thƣơng
trƣớc những đột biến bất lợi, thiếu cơ hội truyền đạt nhu cầu và những khó khăn tới
những ngƣời có khả năng giải quyết, không thƣờng xuyên đƣợc tham gia vào q
trình ra quyết định, hay có cảm giác bị sỉ nhục, khơng đƣợc ngƣời khác tôn trọng.
Để đo lƣờng nghèo khổ vật chất, việc xác định chính xác mức chuẩn nghèo
(ngƣỡng nghèo) là điều quan trọng nhất. “Chuẩn nghèo là ngưỡng chi
tiêu tối thiểu
cần thiết cho việc tham gia các hoạt động trong đời sống kinh tế”. Những ngƣời
có
mức thu nhập dành cho chi tiêu vật chất dƣới ngƣỡng này đƣợc coi là những ngƣời
nghèo. Nói cách khác, chuẩn nghèo chính là mức chi phí tối thiểu theo mặt bằng
chung của quốc tế, quốc gia. Trong đó, chuẩn nghèo quốc tế đƣợc dùng để đo lƣờng
tình trạng nghèo đói ở phạm vi quốc tế, chuẩn nghèo quốc gia là thƣớc đo (hay tiêu
chí) để xác định tình trạng nghèo của cả nƣớc. Dựa trên mức chuẩn nghèo quốc gia
đƣợc ban hành, cơ quan quản lý Nhà nƣớc xem đó nhƣ “mức sàn” để xác định
chuẩn nghèo cho phù hợp với mỗi địa phƣơng khác nhau.
Chuẩn nghèo là một thƣớc đo tƣơng đối, và bởi các điều kiện phát triển kinh
tế, xã hội và tập quán tiêu dùng dân cƣ thay đổi theo thời gian, nên chuẩn nghèo
quốc gia cũng sẽ phải thay đổi theo để phù hợp, bên cạnh đó, chuẩn nghèo cịn khác
nhau theo vùng (thành thị, nơng thơn, miền núi) và có khuynh hƣớng tƣơng quan
thuận với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Để đo lƣờng nghèo khổ vật chất, các tiêu chí thƣờng đƣợc sử dụng gồm:
Mức nghèo khổ (HC) đƣợc xác định bằng cách đếm số lƣợng
những ngƣời
sống dƣới ngƣỡng nghèo, tức là những cá nhân hoặc hộ gia đình có mức thu nhập
dƣới mức chi tiêu tối thiểu cần có.
Tỷ lệ nghèo khổ (HCR) Tỷ lệ nghèo khổ cho thấy quy mô, phạm
vi nghèo
khổ trong sự so sánh với tổng dân số của quốc gia hay địa phƣơng. Tuy nhiên, trên
thực tế thì tình trạng nghèo khổ lại vơ cùng đa dạng. Với một số lƣợng ngƣời sống
dƣới ngƣỡng nghèo, thì một số ngƣời có mức thu nhập nằm ngay sát chuẩn nghèo,
trong khi đó lại có một số ngƣời sống với mức thu nhập dƣới chuẩn nghèo rất xa, hay
tỷ lệ ngƣời sống tại các mức thu nhập dƣới ngƣỡng nghèo cũng khơng giống nhau.
Do đó, để có thể đƣa ra những chính sách thích hợp hơn đối với từng nhóm
ngƣời với các mức độ nghèo khổ vật chất khác nhau cần bổ sung thêm công cụ đo
lƣờng khác đầy đủ hơn đó là: Tỷ số khoảng cách nghèo và tỷ số khoảng cách thu nhập.
Tỷ số khoảng cách nghèo (PGR) là tỷ lệ giữa thu nhập trung bình cần
thiết để
tất cả ngƣời nghèo đạt chuẩn nghèo chia cho thu nhập trung bình tồn xã hội.
Tỷ lệ khoảng cách thu nhập (IGR) là tỷ lệ giữa khoảng cách thu nhập của
ngƣời nghèo đến chuẩn nghèo chia cho tổng thu nhập cần thiết để cho tất cả mọi
ngƣời đạt tới chuẩn nghèo.
Tỷ lệ khoảng cách thu nhập đo lƣờng thu nhập cần thiết để xóa bỏ đói nghèo
nên nhìn chung chỉ tiêu này phản ánh mức độ gay gắt của nghèo đói.
b) Nghèo khổ đa chiều
Theo Ngơ Thắng Lợi (2012), nghèo khổ đa chiều là dạng mở rộng của khái
niệm nghèo đói vật chất khi nhìn nhận thêm các yếu tố nhƣ nguồn lực ngƣời nghèo,
mối quan hệ xã hội, khả năng tham gia đời sống chính trị, xã hội và khả năng bảo
vệ, chống đỡ các rủi ro nhƣ một phần nội dung của khái niệm nghèo đói.
Các chỉ số đo lƣờng nghèo khổ đa chiều:
(i) Chỉ số nghèo khổ con ngƣời (HPI – Human Poverty Index). Chỉ số này
phản ánh sự nghèo khổ về ba khía cạnh thiết yếu của cuộc sống con ngƣời: Tuổi thọ
(tỷ lệ dân số không kỳ vọng sống quá 40 tuổi), giáo dục (tỷ lệ ngƣời lớn không biết
chữ) và chất lƣợng cuộc sống (tỷ lệ suy dinh dƣỡng, tỷ lệ không đƣợc tiếp cận với
(ii) Chỉ số nghèo khổ tổng hợp (MPI - Multidimensional Poverty Index) Về cơ bản, MPI vẫn phản ánh mức độ thiếu hụt của mỗi cá nhân theo 3
phƣơng diện: Sức khỏe, giáo dục và chất lƣợng cuộc sống. Tuy nhiên, chỉ số này có
hồn thiện hơn về nội dung và cách tính tốn. Cụ thể, về phƣơng diện sức khỏe có 2
thành phần: tình trạng suy dinh dƣỡng và chết yểu; về phƣơng diện giáo dục có 2
thành phần: tình trạng khơng học hết lớp 5 và trẻ em không đƣợc đến trƣờng;
phƣơng diện chất lƣợng cuộc sống gồm 6 thành phần: tình trạng khơng đƣợc sử
dụng điện, nƣớc sạch, nhà vệ sinh, nhà cửa tồi tàn, sử dụng nguyên liệu đun nấu bẩn
và khơng có phƣơng tiện đi lại tối thiểu.
1.2.2.2. Những nguyên nhân gây ra nghèo khổ.
Có 5 ngun nhân chính gây ra nghèo khổ (Ngơ Thắng lợi, 2012):
(1) Hiện tượng bế quan tỏa cảng: Là hiện tƣợng đóng cửa nền kinh
tế và xã
hội với thế giới bên ngồi, an phận sống trong “vịng luẩn quẩn của sự nghèo đói”,
đây là điểm mấu chốt của sự nghèo đói ở các nƣớc nghèo, vùng nghèo và cả ngƣời
nghèo, thậm chí nó chi phối cả đến những ngun nhân sau. Lý do của hiện tƣợng
này khá đa chiều: có thể do điều kiện chia cắt về địa lý, hạn chế trong điều kiện giao
thông nhƣ đƣờng sá, phƣơng tiện đi lại. Vùng châu Phi, sa mạc Sahara hay các nƣớc
khu vực Nam Á chính là hình mẫu nghèo đói do sự hạn chế về vị trí địa lý. Cũng có
thể do sự bất đồng về ngơn ngữ; yếu kém về trình độ, nhận thức xã hội; thiếu thốn
các phƣơng tiện thông tin liên lạc. Những hiện tƣợng trên đã làm cho các nƣớc
nghèo, vùng nghèo, ngƣời nghèo thƣờng gặp khó khăn trong giao tiếp, trao đổi với
bên ngồi, ln có tƣ tƣởng tự ty, mặc cảm, thiếu sự cởi mở trong giao tiếp, giao
lƣu mở cửa, hội nhập nền kinh tế và xã hội với thế giới bên ngồi. Các chính sách
của Chính phủ hay chính quyền địa phƣơng khơng cởi mở, hay duy trì một nền kinh
tế đóng cũng nằm trong nội hàm của nguyên nhân “bế quan tỏa cảng”. Kết quả là
khả năng tăng trƣởng kinh tế bị hạn chế, không tranh thủ đƣợc sự hỗ trợ từ bên
ngoài, hạn chế trao đổi mua bán thƣơng mại khoa học công nghệ. Cuộc sống của họ
trở nên vất vả hơn, khả năng thốt nghèo khó khăn hơn.
(2) Độ rủi ro trong cuộc sống rất cao. Ngƣời nghèo thƣờng có cuộc
sống bất
ổn và rất dễ bị tổn thƣơng. Sự rủi ro trong cuộc sống của ngƣời nghèo có thể đó là
do thiên tai lũ lụt, dịch bệnh, tai nạn, ốm đau, mùa màng thất bát, kể cả hiện tƣợng
sinh đẻ nhiều, tốc độ tăng dân số quá nhanh so với khả năng duy trì cuộc sống. Tất
cả đều làm cho họ đã nghèo lại càng nghèo hơn, hoặc dẫn đến sự tái nghèo trong
thời gian rất ngắn. Nhiều khi sự rủi ro đấy lại do chính họ gây nên do ý thức, phong
tục, lối sống và kiểu làm ăn thiếu bền vững, gây ra hiện tƣợng phá rừng, sói lở đất,
sự diệt chủng của luồng cá v.v...
(3) Người nghèo vẫn thiếu những điều kiện cần thiết để thoát nghèo. Theo thống kê của UNDP, tỷ lệ ngƣời nghèo tập trung phần lớn ở khu vực nông thôn, gắn
liền với sản xuất nông nghiệp, chăn nuôi gia súc. Chúng ta cũng khơng ngạc nhiên
khi phát hiện họ lại chính là những ngƣời khơng có đất, hoặc có rất ít đất sản xuất
nơng nghiệp, một số lại chỉ đƣợc canh tác trên những khu vực đất kém màu mỡ,
chất lƣợng thấp kém. Thiếu đất đai nói riêng, mở rộng ra là thiếu tài sản, bao gồm
ngoài đất là thiếu vốn cho sản xuất kinh doanh, thiếu điều kiện cơ sở hạ tầng cần
thiết cho sự phát triển kinh tế và mở rộng thị trƣờng là nguyên nhân trực tiếp nhất
của sự nghèo đói. Bên cạnh sự thiếu thốn về tài sản, thì việc thiếu nguồn nhân lực
có trình độ, thiếu kiến thức, thông tin, và những hƣớng dẫn tối thiểu cho sự tiếp cận
khoa học công nghệ mới, thiếu cán bộ có trình độ và năng lực quản lý cũng là
những hạn chế dẫn đến sự nghèo đói của dân cƣ.
(4) Sự hỗ trợ của Nhà nước và các tổ chức quốc tế hạn chế và cịn nhiều bất cập. Thực tế, Chính phủ các nƣớc thơng qua khả năng tài chính của
mình, kết hợp
với nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA) đã cung cấp một nguồn hỗ trợ cho
ngƣời nghèo dƣới các dạng thức linh hoạt nhƣ: quỹ hỗ trợ phát triển, ngân hàng
ngƣời nghèo, Chƣơng trình XĐGN, hay các Dự án tài chính vi mơ cho XĐGN. Tuy
vậy, (i) Các nguồn vốn đầu tƣ cho các Chƣơng trình XĐGN của Nhà nƣớc vẫn cịn
q hạn hẹp, vì vậy số ngƣời đƣợc tiếp cận dịch vụ không nhiều và lƣợng tiền đƣợc
vay cho mỗi đơn vị ngƣời nghèo không đủ để bảo đảm thay đổi cuộc sống của họ.
(ii) Sự hạn chế của thị trƣờng tín dụng đối với ngƣời nghèo. Một mặt, vì ngƣời
nghèo thiếu các khoản thế chấp cho các khoản vay, sự bất lực của ngƣời nghèo khi
khơng có vật thế chấp đã đẩy họ ra khỏi thị trƣờng tín dụng chính thức; mặt khác,
nhiều hộ nghèo chƣa đƣợc tiếp cận với hệ thống tín dụng Nhà nƣớc do các điều kiện
vay quá khắt khe mà ngƣời nghèo không thể đáp ứng đƣợc, ví dụ nhƣ, muốn vay
tiền phải chứng minh phƣơng án kinh doanh, vì vậy, hầu hết các hộ đói khơng đƣợc
tiếp cận đến nguồn vay này.
(5) Sự tham gia không đầy đủ của người nghèo đến hoạt động hoạch định phát triển, kể cả hoạch định những vẫn đề liên quan đến chính người nghèo. Sự tham gia không đầy đủ này: một mặt, có thể do chính ngƣời nghèo, xuất phát từ sự
mặc cảm, tự ty hoặc cũng có thể do trình độ, năng lực thấp đã tự mình đứng ngồi
sự tham gia vào các chƣơng trình hoạch định có liên quan đến ngƣời nghèo. Mặc
khác, còn do cơ chế dân chủ, cơ chế bảo đảm thu hút sự tham gia của ngƣời dân nói
chung và ngƣời nghèo nói riêng trong hoạch định chƣơng trình phát triển cịn hạn
chế hoặc mang tính hình thức. Điều đó dẫn đến các chính sách của Chính phủ đặt ra
có thể khơng phù hợp với ngƣời nghèo, khơng có tác dụng tích cực cho XĐGN.
1.2.2.3. Phân loại các chương trình trợ giúp người nghèo
Có thể phân loại các chƣơng trình trợ giúp ngƣời nghèo (hay gọi tắt là
Chƣơng trình trợ cấp) theo nhiều tiêu thức khác nhau. Tuy nhiên, có 02 cách phân
loại chính nhƣ sau:
a) Phân loại theo hình thức trợ cấp
Dựa vào hình thức trợ cấp, ngƣời ta chia các Chƣơng trình trợ cấp làm hai loại:
Loại thứ nhất là trợ cấp bằng tiền mặt, là hình thức Chính phủ trực tiếp
chuyển giao tiền mặt cho ngƣời nhận và để ngƣời nhận toàn quyền sử dụng phần
thu nhập gia tăng đó theo ý họ muốn. Thuộc loại này là các Chƣơng trình nhƣ trợ
cấp thu nhập cho ngƣời già cô đơn, ngƣời thất nghiệp, ngƣời tàn tật v.v..
Loại thứ hai là trợ cấp bằng hiện vật. Đây là loại trợ cấp dƣới các hình thức
khơng phải trả tiền mặt trực tiếp, nhằm tăng lƣợng hàng hóa và dịch vụ mà các đối
tƣợng thụ hƣởng tiêu dùng. Trong một số trƣờng hợp, Chính phủ trực tiếp đứng ra
cung cấp các hàng hóa và dịch vụ miễn phí cho ngƣời nhận (nhƣ phân phối các căn
hộ chung cƣ cho ngƣời nhận, phát miễn phí chế độ ăn cho trẻ suy dinh dƣỡng, phát
không các dụng cụ tránh thai cho đồng bào vùng sâu vùng xa...). còn phần lớn các
trƣờng hợp khác thì các cá nhân mua hàng hóa và dịch vụ của khu vực tƣ nhân,
nhƣng sẽ đƣợc Chính phủ thanh tốn một phần hoặc tồn bộ chi phí mua sắm đó
(nhƣ trợ cấp y tế, trợ giá tiền thuê nhà, trợ giá các mặt hàng thiết yếu nhƣ dầu hỏa,
muối cho đồng bào vùng cao...). b) Phân loại theo đối
tƣợng
Để đảm bảo các Chƣơng trình trợ cấp thực sự hỗ trợ cho ngƣời nghèo, tất cả
các Chính phủ đều có những quy định nhất định về đối tƣợng đƣợc hƣởng trợ cấp.
Quy định đầu tiên là về thu nhập và của cải. Chỉ có những ngƣời có thu nhập và của
cải nằm dƣới một mức nhất định thì mới đƣợc xét nhận trợ cấp. Những Chƣơng trình trợ cấp chỉ dựa vào tiêu chuẩn mức sống mà không dựa
vào bất kể một tiêu chuẩn xét duyệt nào khác (nhƣ tuổi tác, số con nhỏ phải ni,
tình trạng thƣơng tật...) đƣợc gọi là Chương trình trợ cấp đồng loạt. Trái
lại, nhiều
chƣơng trình khác lại chỉ dành cho những ngƣời nghèo thuộc một diện cụ thể nào
đó. Tức là, những ngƣời muốn đƣợc nhận trợ cấp của các chƣơng trình này khơng
những phải có mức sống thấp dƣới một mức độ nhất định, mà còn phải thỏa mãn cả
một số tiêu chuẩn khác về tình trạng gia đình hoặc cá nhân nữa. Các chƣơng trình đó
gọi là trợ cấp phân loại. Một lợi thế của trợ cấp phân loại là, trong những hồn cảnh
nhất định, nó đảm bảo việc trợ cấp đúng đối tƣợng hơn, và vì thế, tác dụng của việc
phân phối lại có hiệu quả hơn. Hơn nữa, những đối tƣợng thụ hƣởng trợ cấp phân loại
thƣờng là những ngƣời gặp hồn cảnh đặc biệt khó khăn, khơng tham gia lực lƣợng
lao động xã hội đƣợc. Do đó, trợ cấp phân loại ít làm tổn hại đến động cơ làm việc
của các cá nhân. Tuy nhiên, trợ cấp phân loại địi hỏi chi phí hành chính để vận hành
các Chƣơng trình trợ cấp rất lớn và dễ tạo ra những lỗ hổng gây thất thoát nguồn lực.
1.2.2.4. Tác động của Chương trình XĐGN đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
Nghiên cứu về vai trị của chính sách xóa đói, giảm nghèo đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội nƣớc ta hiện nay, tác giả Nguyễn Thị Thúy Cƣờng (2016) đã
phát hiện ra Chƣơng trình XĐGN có 3 tác động lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội
của địa phƣơng:
Thứ nhất, góp phần thúc đẩy lực lƣợng sản xuất của địa
phƣơng phát triển.
Về phương diện tư liệu sản xuất: Chƣơng trình XĐGN thúc đẩy cải
tiến máy
móc, kỹ thuật, trang thiết bị sản xuất cho ngƣời nghèo, thúc đẩy ứng dụng, phát
triển khoa học công nghệ nhanh chóng gắn với bảo vệ mơi trƣờng ở những nơi mà
trình độ dân cƣ cịn thấp, cịn nghèo. Qua đó, năng suất lao động cao hơn, giảm giá
thành sản phẩm. Để làm đƣợc điều đó, chính sách tín dụng ƣu đãi đối với hộ nghèo,
ngƣời nghèo đóng vai trị rất quan trọng để họ có vốn mua sắm các trang thiết bị,
máy móc, bên cạnh đó là sự tuyên truyền, giáo dục, đào tạo nghề cho họ, giúp họ có