7. Kết cấu của đề tài
2.3.2. Đánh giá tính tuân thủ [11]
Đánh giá tuân thủ là nội dung quan trọng đối với việc kiểm toán các dự án ĐTXD CTGT. Việc đánh giá tuân thủ đƣợc thực hiện khá đầy đủ, xuyên suốt quá trình đầu tƣ. Về cơ bản, các dự án ĐTXD CTGT trong phạm vi nghiên cứu đƣợc quản lý bởi các BQLDA chuyên nghiệp của Bộ GTVT nên trình tự, thủ tục và thẩm quyền tuân thủ khá tốt Luật xây dựng, Luật đấu thầu,
các quy định về quản lý đầu tƣ, quản lý tài chính,...Tuy nhiên, kết quả kiểm tốn phát hiện những sai sót, tờn tại:
2.3.2.1. Cơng tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ, điều chỉnh Tổng mức đầu tƣ.
Việc lập dự án khơng đảm bảo tính đờng nhất, cơng trình xây dựng xong khơng khai thác hết hiệu quả sử dụng (đƣờng không khai thác hết hiệu quả do hệ thống cầu trên đƣờng chƣa đƣợc nâng cấp tại Dự án Giao thông nông thôn 3).
Chất lƣợng công tác quy hoạch chƣa cao, chƣa phù hợp thực tế dẫn đến phải điều chỉnh nhiều lần ảnh hƣởng đến triển khai các dự án (Dƣ ̣án C ải tạo, nâng cấp Quốc lộ 3 đoạn Bờ Đậu - Cửa khẩu Tà Lùng (Km82+100 – Km344+436), Dự án Đầu tƣ mở rộng và hoàn thiện đƣờng Láng – Hoà Lạc – Bộ GTVT)
Hầu hết các dự án đƣợc kiểm toán đều phải điều chỉnh Tổng mức đầu tƣ, có dự án phải điều chỉnh nhiều lần với giá trị sau điều chỉnh tăng cao so với quyết định ban đầu điển hình nhƣ: Dự án tín dụng ngành GTVT để cải tạo mạng lƣới đƣờng quốc gia (giai đoạn 1) điều chỉnh 2 lần, giá trị TMĐT tăng 3 lần so với quyết định ban đầu; Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn 1) điều chỉnh 2 lần, giá trị TMĐT tăng 3 lần so với quyết định ban đầu,…
Công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cƣ còn chậm ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện dự án tại hầu hết các dự án đƣợc kiểm tốn;
2.3.2.2. Cơng tác lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán.
Tiên lƣợng dự tốn khơng chính xác, chƣa trừ khối lƣợng cơng trình chiếm chỗ tại hầu hết các dự án đƣợc kiểm tốn.
Hờ sơ nghiệm thu khảo sát không đầy đủ thiếu cơ sở cho cơng tác nghiệm thu thanh tốn: khơng có hoặc khơng đầy đủ biên bản lấy mẫu, biên
bản giao mẫu thí nghiệm; thiếu tổng hợp khối lƣợng khảo sát tại hầu hết các dự án.
Thiết kế lựa chọn giải pháp xử lý mặt đƣờng trên mặt đƣờng BTXM cũ không hợp lý; lựa chọn tuyến chƣa phù hợp với hạ tầng kỹ thuật hiện có (Dự án cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 3 đoạn Bờ Đậu - Thủy Khẩu (km82+100 - km339+00); Dự án Giao thông nông thôn 3; ...)
Thiết kế chƣa phù hợp với tiêu chuẩn thiết kế và chỉ dẫn kỹ thuật, chƣa phù hợp với thực tế và điều kiện địa chất, địa hình; khơng tính tốn tính tốn lựa chọn khẩu độ các cơng trình cầu; chƣa tiến hành xác định modul đàn hời của cấp phối đá dăm trong q trình tính tốn kết cấu áo đƣờng (Dự án Cải tạo nâng cấp Quốc lộ 6, đoạn Sơn La – Tuần Giáo; Dự án xây dựng cầu Cần Thơ; Dự án Đầu tƣ mở rộng và hoàn thiện đƣờng Láng – Hoà Lạc – Bộ GTVT; Dự án xây dựng tuyến đƣờng bộ mới Phủ Lý- Mỹ Lộc).
Áp dụng định mức không phù hợp, áp dụng đơn giá vật liệu, cự ly vận chuyển không phù hợp với thông báo giá vật liệu của địa phƣơng, với số liệu khảo sát (Dự án Đƣờng Vành đai 2, Dự án Tuyến đƣờng sắt Yên Viên – Phả Lại – Hạ Long – Cái Lân, Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I), Dự án Đƣờng hành lang ven biển phía Nam trên địa phận Việt Nam từ cửa khẩu Xà Xía (Biên giới Việt Nam – Campuchia) thuộc tỉnh Kiên Giang đến điểm giao QL1 (Km 2252+220) thành phố Cà Mau thuộc tỉnh Cà Mau,…). Điển hình nhƣ, áp dụng định mức hạng mục “Giếng cát đƣờng kính D400mm” khơng đúng quy định của Bộ Xây dựng về hƣớng dẫn lập và quản lý chi phí dự án đầu tƣ xây dựng cơng trình tại Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I) đã làm cho tổng giá trị dự tốn của các gói thầu đƣợc kiểm tốn bị tăng lên là 305,6 tỷ đờng; ...
Do phê duyệt dự tốn sai, giá gói thầu sai dẫn tới căn cứ để chấm xét thầu, lựa chọn nhà thầu có giá cao hơn giá dự tốn nếu tính đúng, làm tăng chi
phí đầu tƣ, gây thất thốt vốn đầu tƣ (Dự án Nâng cấp cải tạo Quốc lộ 3, Dự án Tuyến đƣờng sắt Yên Viên – Phả Lại – Hạ Long – Cái Lân, Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I), Dự án xây dựng tuyến đƣờng bộ mới Phủ Lý- Mỹ Lộc,…).
2.3.2.3. Công tác đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đờng.
Áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu đối với một số gói thầu khơng đúng quy định của Nhà nƣớc về các trƣờng hợp đƣợc chỉ định thầu tại hầu hết các dự án;
Lựa chọn nhà thầu không đủ năng lực thi công, dẫn đến không đảm bảo chất lƣợng, tiến độ, phải thay thế nhà thầu, làm chậm tiến độ, tăng chi phí đầu tƣ cho dự án (Dự án Nâng cấp, cải tạo mạng lƣới đƣờng bộ; Dự án xây dựng Cầu Cần Thơ; Dự án cải tạo, nâng cấp mạng lƣới giao thông khu vực miền Trung (ADB5),… )
Không điều chỉnh sai lệch do mâu thuẫn đề xuất tài chính với đề xuất kỹ thuật, khơng xem xét đơn giá chi tiết một số hạng mục bắt buộc theo quy định của hồ sơ mời thầu (Dự án Cải tạo nâng cấp Quốc lộ 6, đoạn Sơn La – Tuần Giáo; Các dự án xây dựng, cải tạo, nâng cấp đƣờng vành đai biên giới quốc lộ 4A – 4G; Dự án Nâng cấp, cải tạo mạng lƣới đƣờng bộ; Dự án Đầu tƣ mở rộng và hoàn thiện đƣờng Láng - Hồ Lạc - Bộ GTVT,…);
Khơng quy định điều khoản về thƣởng, phạt khi vi phạm hợp đồng làm căn cứ xử lý khi xảy ra vi phạm (Dự án Nâng cấp, cải tạo mạng lƣới đƣờng bộ, Dự án Cải tạo nâng cấp Quốc lộ 6, đoạn Sơn La – Tuần Giáo; Các dự án xây dựng, cải tạo, nâng cấp đƣờng vành đai biên giới quốc lộ 4A - 4G (Bộ Giao thông Vận tải); Dự án Giao thông nông thôn 3,...).
Nhiều hạng mục cơng trình, đơn vị đã triển khai thi cơng trƣớc khi ký hợp đờng kinh tế và có dự tốn đƣợc phê duyệt; cơng tác dị tìm bom mìn vật nổ đƣợc thực hiện trƣớc khi phƣơng án và dự toán đƣợc cấp có thẩm quyền
phê duyệt (Dự án Giao thơng nơng thơn 3; Các dự án xây dựng, cải tạo, nâng cấp đƣờng vành đai biên giới quốc lộ 4A – 4G; …).
2.3.2.4. Công tác quản chất lƣơng ̣, tiến độ
Không thực hiện đầy đủ các quy định về quản lý chất lƣợng cơng trình xây dựng theo Nghị định 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ nhƣ: Thiếu biên bản nghiệm thu vật liệu đƣa vào thi công, các biên bản lấy mẫu vật liệu, bê tơng; khơng có biên bản nghiệm thu khối lƣợng che khuất,… tại hầu hết các dự án;
Thi công kém chất lƣợng, chƣa hết thời gian bảo hành đã phải phá bỏ làm lại (Dự án Nâng cấp, cải tạo mạng lƣới đƣờng bộ; Dự án xây dựng cầu Cần Thơ, Dự án Pháp Vân - Cầu Giẽ, Dự án Giao thông nông thôn 3 (ADB3), …).
Qua kiểm tra hiện trƣờng chất lƣợng thi công một số hạng mục của một số cơng trình chƣa đảm bảo nhƣ hờ sơ thiết kế đƣợc phê duyệt (Dự án Giao thông nông thôn 3, Dự án Nâng cấp cải tạo Quốc lộ 3, Dự án Đầu tƣ mở rộng và hoàn thiện đƣờng Láng – Hoà Lạc, Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I),…).
Qua kết quả kiểm định chất lƣợng cơng trình tại hiện trƣờng Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I) cho thấy: Cơng tác quản lý chất lƣợng cơng trình tại hiện trƣờng cịn nhiều thiếu sót, hờ sơ quản lý chất lƣợng của các gói thầu khơng phù hợp so với thực tế thi công tại hiện trƣờng.
Tất cả các dự án thi công kéo dài quá thời gian quy định, điển hình nhƣ Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I) chậm hơn 4 năm, Dự án Tuyến đƣờng sắt Yên Viên - Phả Lại - Hạ Long - Cái Lân (Cục Đƣờng sắt) tính đến nay chậm hơn 6 năm và chƣa khẳng định thời gian
hoàn thành; Các dự án xây dựng, cải tạo, nâng cấp đƣờng vành đai biên giới quốc lộ 4A - 4G (Bộ Giao thông Vận tải) chậm 7 năm và đến nay phải tạm ngừng thi cơng vì thiếu vốn, ...nhƣng chủ đầu tƣ khơng có biện pháp thích hợp để đơn đốc, đẩy nhanh tiến độ thi cơng hoặc có biện pháp nhƣng khơng hiệu quả, hầu hết không thực hiện xử phạt vi phạm theo điều khoản của hợp đồng xây lắp đã ký kết. Việc chậm tiến độ đã làm tăng chi phí đầu tƣ của dự án do phát sinh chi phí trƣợt giá (vật liệu, nhân cơng, máy thi cơng), chi phí quản lý dự án,...
2.3.2.5. Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực
Trong những năm qua, các cuộc kiểm tốn dự án ĐTXD CTGT đã có nhiều cố gắng thực hiện việc đánh giá tính kinh tế hiệu qủa, hiệu lực của dự án. Một số nội dung đánh giá nhƣ:
Hầu hết các dự án đều điều chỉnh Tổng mức đầu tƣ không hợp lệ, không tuân thủ theo quy định của Luật Xây dựng.
Một số dự án khảo sát địa hình, địa chất khơng sát thực tế dẫn tới trong q trình thực hiện khơng chính xác về khối lƣợng và địa chất, phải tăng chi phí xử lý nền đất yếu, tăng khối lƣợng phát sinh do thay đổi địa hình, địa chất nhƣ tại Dự án Pháp Vân - Cầu Giẽ, Các dự án xây dựng, cải tạo, nâng cấp đƣờng vành đai biên giới quốc lộ 4A - 4G (Bộ Giao thông Vận tải), ...
Hầu hết các dự án đều có sai sót trong khâu chấm, xét thầu nên khi thanh tốn theo hình thức hợp đờng theo đơn giá cố định đều làm tăng chi phí của dự án.
Hầu hết các dự án đều có sai sót trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt dự tốn gói thầu. Cá biệt có những dự án sai sót trong khâu dự tốn làm cho giá hợp đồng tăng lên, vƣợt giá dự tốn tính đúng (giá gói thầu), làm thất thốt, lãng phí vốn nhà nƣớc nhƣ tại Dự án Tuyến đƣờng sắt Yên Viên - Phả Lại - Hạ Long - Cái Lân (Cục Đƣờng sắt), Dự án xây dựng đƣờng cao tốc Cầu
Giẽ - Ninh Bình (giai đoạn I), Dự án xây dựng tuyến đƣờng bộ mới Phủ Lý- Mỹ Lộc,...
Tất cả các dự án đƣợc kiểm tốn đều có sai sót trong khâu nghiệm thu, thanh toán, qua kết quả kiểm tốn phải xử lý tài chính, trong đó có những dự án thu hời, giảm thanh toán với giá trị lớn.
Tất cả các dự án đƣợc kiểm tốn đều khơng hoàn thành đúng theo tiến độ dự kiến ban đầu. Điều này làm tăng chi phí đầu tƣ cho cơng tác tƣ vấn, quản lý dự án, chi phí trƣợt giá và ảnh hƣởng tới cuộc sống của ngƣời dân.
Những tồn tại trên làm ảnh hƣởng đến tính kinh tế, tính hiệu lực và làm giảm tính hiệu quả của các dự án.
2.4. Nhƣƣ̃ng tồn taị, hạn chê của hoạt động kiểm toán nhà nƣớc trong việc chống thất thốt, lãng phí vốn các dự án đầu tƣ xây dựng Cơng trình giao thơng.
2.4.1. Về tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nƣớc
Thứ nhất, hiện nay, địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN đã đƣợc quy định trong Hiến pháp nhƣng các quy định tại Luật KTNN và các luật liên quan nhƣ Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật NSNN, Luật Cán bộ, cơng chức,… chƣa có sự thống nhất, đờng bộ. Điều này gây khó khăn cho cơng tác kiện tồn tổ chức, sử dụng các ng̀n lực tài chính để phát triển.
Thứ hai, theo xu hƣớng phát triển của Kiểm toán nhà nƣớc trên thế giới và phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế, kiểm toán hoạt động ngày càng đƣợc tăng cƣờng và trở thành nội dung chủ yếu nhƣng KTNN lại chƣa đƣợc phép thành lập một đơn vị độc lập mà chỉ thực hiện lồng ghép, kết hợp cùng với các chuyên ngành, khu vực khác để thực hiện kiểm toán hoạt động.
Thứ ba, việc điều tra phải yêu cầu có những kỹ năng nhất định nhƣng với cơ cấu tổ chức, nhân sự hiện nay không cho phép KTNN thực hiện đƣợc một số quyền điều tra nhất định nếu đƣợc yêu cầu.
2.4.2. Về hệ thống quy trinh̀ , mâũ biểu , chuẩn mực kiểm toán và phƣơng pháp kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc.
Hê ̣thống quy trinh̀ , mâũ biểu , chuẩn mực kiểm toán vàphƣơng pháp kiểm toán c ủa KTNNchƣa hồn chinhh̉ , đờng bơ ̣, đăc ̣ biêṭlàđối với kiểm toán hoạt động .
2.4.2.1. Hê ̣thống quy trinh̀, mâũ biểu kiểm toán.
Trong thời gian qua, các cơ quan quản lý Nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản mới liên quan tới dự án đầu tƣ làm ảnh hƣởng đến việc thực hiện một số bƣớc Quy trình kiểm tốn dự án đầu tƣ nhƣ Nghị định về quản lý chất lƣợng, Nghị định về hợp đồng trong hoạt động xây dựng, các quy định về quản lý dự án, quản lý chi phí,... nhằm sửa đổi, thay thế các quy định cũ. Đặc biệt, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã thơng qua Chiến lƣợc phát triển Kiểm tốn Nhà nƣớc đến năm 2020 và dựa trên căn cứ đó, KTNN cũng đã ban hành nhiều chƣơng trình hành động thực hiện chiến lƣợc phát triển Ngành, trong đó có định hƣớng tăng cƣờng cơng tác kiểm tốn hoạt động, nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm toán. Hiện nay, chƣa thiết lập đƣợc các tiêu chí kiểm tốn hoạt động cũng nhƣ chƣa ban hành đƣợc Quy trình kiểm tốn các dự án ĐTXD CTGT.
Các biểu mẫu kiểm toán mặc dù đã đƣợc sửa đổi nhƣng cịn mang tính chung chung, chƣa chi tiết đối với từng lĩnh vực, các hƣớng dẫn còn chƣa rõ ràng dẫn tới việc tổng hợp cịn khó khăn. Ngồi ra, cùng với việc sửa đổi, bổ sung quy trình kiểm tốn, các mẫu biểu kiểm toán cũng phải đƣợc chỉnh sửa, bổ sung để đảm bảo tính đờng bộ của cơng tác kiểm tốn.
2.4.2.2. Hê ̣thống chuẩn mực kiểm toán
Về nội dung và cách trình bày các chuẩn mực của KTNN mới dừng ở cấp độ 3 tƣơng tự nhƣ hệ thống chuẩn mực kiểm tốn của INTOSAI, tức là các nội dung chính của chuẩn mực, khơng bao gờm phần hƣớng dẫn thực hiện.
Phần lớn các chuẩn mực của KTNN hiện nay chƣa đầy đủ, đờng bộ và tồn diện nhƣ các hệ thống chuẩn mực của IFAC, tổ chức kiểm toán độc lập Việt Nam, nhƣ thiếu chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp kiểm toán viên, thiếu các chuẩn mực về kiểm toán hoạt động, các hƣớng dẫn thực hiện các chuẩn mực kiểm toán.
2.4.2.3. Phƣơng pháp kiểm toán
Hiện nay, đối với kiểm toán các dự án ĐTXD CTGT chủ yếu áp dụng các phƣơng pháp cơ bản (so sánh, đối chiếu,...), kết hợp thêm việc kiểm tra hiện trƣờng nhƣng nội dung kiểm tra còn đơn giản nhƣ việc quan sát bằng mắt thƣờng, đào kiểm tra kích thƣớc kết cấu, đo đạc một số kích thƣớc,...Các phƣơng pháp này với đặc thù của các CTGT là khối lƣợng chìm khuất nhiều, khối lƣợng lớn đã tỏ ra chƣa hiệu quả. Cùng với việc tăng cƣờng kiểm toán hoạt động và yêu cầu ngày càng cao của hoạt động kiểm toán, cần thiết phải xây dựng những tiêu chí kiểm tốn rõ ràng, cùng với đó là các phƣơng pháp kiểm tốn mới, các phƣơng pháp kiểm toán đặc thù riêng đối với hoạt động kiểm toán các CTGT nhƣ phƣơng pháp kiểm định chất lƣợng cơng trình của bên thứ 3, phƣơng pháp kiểm tra hiện trƣờng nhƣng với phƣơng tiện máy móc hiện đại nhƣ máy bắn bêtơng, máy kiểm tra thép, ...
2.4.3. Về hoạt động kiểm toán chuyên đề của Kiểm toán Nhà nƣớc Hoạt động kiểm toán chuyên đề của KTNN chƣa đƣợc chú trọng đúng mức, kết quả kiểm tốn cịn đánh giá chƣa kỹ, chƣa sâu nhiều nội dung