Yếu tố so sánh Phƣơng án qua Vƣờn
(phƣơng án cầu cạn) Phƣơng án tránh
Rừng nguyên sinh Khơng có Khơng có
Rừng thức sinh Đang tồn tại Đang tồn tại
Hệ động vật nói chung Phong phú Phong phú
Động vật quý hiếm Không phát hiện đƣợc Không phát hiện đƣợc
Ngăn cản di chuyển, giao lƣu của động vật
Hồn tồn khơng Ảnh hƣởng đến động vật nuôi
Đã chịu tác động của con ngƣời Mạnh Mạnh
Khả năng tiếp cận của con ngƣời đến vƣờn
Ít Dễ dàng
Khả năng giảm thiểu tác động của con ngƣời đến vƣờn
Quyết định cuối cùng đã đƣợc đƣa ra (lựa chọn phƣơng án đia qua Cúc Phƣơng) với lý do: phƣơng án chọn có nhiều ƣu điểm hơn; các vấn đề về đa dạng sinh học sẽ đƣợc giải quyết bằng việc thay thế phƣơng án đắp đƣờng bằng phƣơng án làm cầu cạn để giảm thiểu các tác động đến hệ sinh thái.
Nhận xét:
Vấn đề lƣợng giá về giá trị của hệ sinh thái đã đực nêu ra. Tuy nhiên, phƣơng pháp và cách thức lƣợng giá (chỉ manh tính định tính) thực sự chƣa có tính thuyết phục cao (bảng 2.5 trang 26 của báo cáo ĐTM).
Các giá trị sinh thái chƣa đƣợc lƣợng giá một cách rõ ràng; Các giá trị về: bảo tồn phát triển đa dạng sinh học, các giá trị về lịch sử văn hóa, các dịch vụ của rừng (điều tiết nƣớc, lũ lụt, khí hậu..) chƣa đƣợc tính đến.
3.2. Q trình ra quyết định
3.2.1. Quy trình ra quyết định
a. Quy trình dự án quan trọng quốc gia
Trình tự thực hiện một dự án (do Quốc hội thông qua chủ chƣơng đầu tƣ) theo quy trình của các quy định có liên quan đƣợc thực hiện nhƣ hình 3.1 sau đây:
Hình 3.1. Sơ đồ quy trình ra quyết định của dự án quan trọng theo quy định Lập quy hoạch Lập quy hoạch
Lập dự án nghiên cứu tiền khả thi
Quốc hội thông qua chủ trƣơng (đối với dự án thuộc dối tƣợng phải đƣợc Quốc hội thông qua
Lập dự án nghiên cứu khả thi Bộ KHĐT thẩm định
Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt Chính phủ giao
nhiệm vụ
Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội)
b. Dự án đƣờng Hồ Chí Minh (Giai đoạn 1)
Sau khi nghiên cứu các tài liệu dự án, tác giả đã phỏng vấn một số ngƣời liên quan (đại diện cơ quan quản lý: cấp Bộ, Ban QLDA đƣờng HCM; đại diện các cơ quan tham gia lập và thẩm định: báo cáo dự án đầu tƣ, báo cáo ĐTM) và sơ bộ xác định quá trình ra quyết định nhƣ sau:
Dự án đƣợc bắt đầu khởi lập năm 1997 và đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt năm 2000 tại Quyết định số 18/2000/QĐ-TTg ngày 03/02/2000; đƣợc Quốc hội thông qua chủ trƣơng đầu tƣ tại Nghị quyết số 38/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004. Tổng quan quy trình nhƣ hình 3.2. dƣới đây:
Hình 3.2. Sơ đồ quá trình ra quyết định của dự án đƣờng Hồ Chí Minh Lập dự án NCTKT Lập dự án NCTKT
Thủ tƣớng phê duyệt
Quốc hội phê duyệt chủ trƣơng
Lập quy hoạch tổng thể
Lập dự án đầu tƣ (Báo cáo NCKT)
Phê duyệt các dự án thành phần
Chính phủ giao Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến
Quốc hội họp qua các phiên và bỏ phiếu thơng qua
Chính phủ giao Bộ GTVT lập quy hoạch tổng thể
Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến
Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội,
Bộ, ngành liên quan, Cơ quan Bộ GTVT)
Việc lồng ghép bảo vệ môi trƣờng trong q trình ra quyết định dự án cịn hạn chế, các cơ quan lập dự án đầu tƣ và cơ quan lập báo cáo ĐTM chủ yếu làm việc một cách độc lập, thông tin hai chiều giữa hai cơ quan này rất hạn chế và thông tin trao đổi thiếu tính cập nhật. Sơ đồ lồng ghép mơi trƣờng của dự án đƣợc thể hiện tại hình 3.3 dƣới đây:
Hình 3.3. Sơ đồ lồng ghép bảo vệ mơi trƣờng trong q trình ra quyết định của dự án đƣờng Hồ Chí Minh
Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trƣờng (1993) công tác lập báo cáo ĐTM cho dự án đƣợc tiến hành hai bƣớc (1) lập báo cáo ĐTM sơ bộ và (2) lập báo cáo ĐTM chi tiết. Tuy nhiên, ở bƣớc lập báo cáo sơ bộ lại chƣa quy định rõ ràng về
Lập dự án NCTKT
Thủ tƣớng phê duyệt
Quốc hội phê duyệt chủ trƣơng
Lập quy hoạch tổng thể
Lập báo cáo NCKT
Phê duyệt báo cáo NCKT
Lập báo cáo ĐTM sơ bộ theo quy định của Luật BVMT 1993 (Cục Môi trƣờng Bộ KHCN&MT
có ý kiến tại Văn bản số 63/MTg ngày 20/1/1998)
Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội,
Bộ, ngành liên quan, Cơ quan Bộ GTVT)
Lập báo cáo ĐTM chi tiết (dự án đƣờng HCM đoạn Hòa Lạc-
Bình Phƣớc, bao gồm cả đoạn qua Cúc Phƣơng) Khơng thẩm định
chất lƣợng báo cáo phải đạt đƣợc và cũng không xác định đƣợc cơ quan thẩm quyền nào sẽ thẩm định chất lƣợng của báo cáo đó.
Quy trình lồng ghép ĐTM trong quá trình thực hiện dự án theo Luật Bảo vệ môi trƣờng đƣợc quy định nhƣ sơ đồ 3.4. sau đây:
Hình 3.4 Sơ đồ lồng ghép bảo vệ mơi trƣờng trong q trình ra quyết định của dự án theo quy định của Luật Bảo vệ môi trƣờng 1993
c. Đoạn qua Cúc Phƣơng
Đoạn tuyến qua Vƣờn Quốc gia Cúc Phƣơng thuộc dự án đƣờng Hồ Chí
Minh (giai đoạn 1) đoạn Hịa Lạc- Bình Phƣớc và đƣợc thực hiện theo quy trình nhƣ hình 3.2 nêu trên.
Điểm khác biệt là báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng các đoạn tuyến qua VQG Cúc Phƣơng cùng với Khu bảo tồn Phong Nha-Kẻ Bàng và Khu bảo tồn Ngọc Linh đƣợc tách ra thành các báo cáo độc lập để thẩm định và làm cơ sở để phê duyệt dự án (giai đoạn 1) toàn tuyến. Tuy nhiên, các đoạn tuyến này không đƣợc tách ra thành dự án độc lập, vì vậy khi dự án đƣợc quyết định phê duyệt đã bao gồm cả đoạn tuyến qua VQG Cúc Phƣơng (là đối tƣợng nghiên cứu của luận văn này).
Lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, và báo cáo NCKT
Phê duyệt dự án đầu tƣ
Lập dự án đầu tƣ (báo cáo thiết kế kỹ thuật)
Thực hiện dự án đầu tƣ
Lập báo cáo ĐTM sơ bộ
Lập báo cáo ĐTM chi tiết Thẩm định
Một số nhận xét:
Quá trình ra quyết định phê duyệt dự án đƣờng HCM là một quá trình lâu dài và đầy khó khăn. Từ khi Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đƣợc bắt đầu thực hiện (1997) cho đến khi dự án đƣợc Quốc hội thông qua chủ trƣơng (2004). Để thông qua đƣợc dự án Quốc hội đã phải tổ chức một số cuộc hội thảo “do Ủy ban KHCN&MT chủ trì tổ chức”, qua các ý kiến phản biện và cân nhắc các lợi ích mơi trƣờng,-kinh tế-xã hội và quan trọng là báo cáo ĐTM của dự án đã đƣợc thông qua trƣớc khi Quốc hội thông qua chủ trƣơng đầu tƣ.
Trên cơ sở tài liệu nghiên cứu, sau khi tham vấn một số ngƣời liên quan (xin khơng đƣợc nêu tên). Do tính chất đặc biệt của dự án và một số yếu tố khách quan khác nhƣ: vấn đê môi trƣờng, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học, sự thiếu các hƣớng dẫn cụ thể của pháp luật mà quy trình ra quyết định của dự án có phần khập khiễng và chƣa đảm bảo đúng quy trình đó là quy hoạch tổng thể của dự án đƣợc lập sau lập dự án đầu tƣ và (xem hình 3.1 và hình 3.2).
Vấn đề môi trƣờng sinh thái chƣa đƣợc xem xét cân nhắc kỹ ngay từ khâu lập dự án nghiên cứu tiền khả thi (báo cáo ĐTM sơ bộ không đƣợc xem xét thẩm định kỹ); báo cáo NCTKT chƣa đề cập đƣợc các kịch bản lựa chọn, báo cáo ĐTM giai đoạn này còn chung chung chƣa đánh giá (lƣợng giá) đƣợc các giá trị sinh thái cho từng khu vực bảo vệ đa dạng sinh học, và thiếu sự tham gia của các bên liên
quan.
Tuy nhiên, việc lồng ghép các vấn đề môi trƣờng về mặt quy trình của dự án nói chung và của đoạn qua VQG Cúc Phƣơng về cơ bản đƣợc thực hiện phù hợp (xem hình 3.4). Điểm đặc biệt là báo cáo ĐTM chi tiết của dự án (bao gồm cả báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phƣơng) đã đƣợc cân nhắc, thẩm định trƣớc khi Quốc hội thơng qua dự án đầu tƣ và trong q trình thực hiện thiết kế chi tiết các vấn đề môi trƣờng cũng đƣợc thực hiện (ví dụ xây dựng các cầu cạn thay vì làm đƣờng thơng thƣờng đối với đoạn tuyến qua Cúc Phƣơng).
3.2.2. Các khâu trong quá trình ra quyết định
Các khâu trong quá trình ra quyết định thực hiện dự đƣờng Hồ Chí Minh (giai đoạn 1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phƣớc (bao gồm đoạn qua Cúc Phƣơng) đƣợc thực hiện nhƣ hình 3.5 sau đây:
Hình 3.5. Sơ đồ các khâu lập dự án đầu tƣ
Nhƣ vậy dự án có hai hệ thống báo cáo đƣợc lập độc lập và song song với
nhau trong suốt quá trình ra quyết định (1) báo cáo dự án đầu tƣ bao gồm: Báo cáo
nghiên cứu tiền khả thi; Báo cáo nghiên cứu khả thi, (2) báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng gồm: Báo cáo ĐTM sơ bộ; báo cáo ĐTM chi tiết. Hai hệ thống các báo cáo này cũng đƣợc thẩm định, phê duyệt bởi các cơ quan thẩm quyền khác nhau, dƣới đây là một số nhận định về các khâu trong quá trình ra quyết định nêu trên.
a. Khâu lập dự án đầu tƣ (báo cáo NCTKT, NCKT)
Các cơ quan thực hiện lập dự án đầu tƣ chủ yếu là các cơ quan nhà nƣớc đƣợc chỉ định thuộc ngành giao thông vận tải là Tổng Công ty tƣ vấn thiết kế giao thông vận tải (TEDI), cơ quan này có những chun gia có trình độ và kinh nghiệm trong việc lập dự án đầu tƣ cơng trình giao thơng. Tuy nhiên tại thời điểm đó, TEDI lại khơng có các chuyên gia về môi trƣờng cùng tham gia, lý do là khi đó nguồn nhân lực về chun gia mơi trƣờng rất thiếu và yếu, vì vậy việc xem xét các vấn đề
Lập báo cáo NCKT
Thẩm định phê duyệt
Lập báo cáo ĐTM chi tiết
về mơi trƣờng và bảo tồn cịn ở mức rất khiêm tốn (điều này đƣợc thể hiện trong báo cáo tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án), mặt khác những ngƣời tham gia tại thời điểm đó cho rằng vấn đề mơi trƣờng đƣợc xem xét riêng, độc lập nên họ ít quan tâm đến vấn đề này.
b. Khâu lập báo cáo ĐTM
Việc xem xét các vấn đề về môi trƣờng: theo quy định của Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 1993 báo cáo ĐTM đƣợc tiến hành tại các khâu giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi (lập báo cáo ĐTM sơ bộ), giai đoạn nghiên cứu khả thi (lập báo cáo ĐTM chi tiết). Các báo cáo ĐTM này đều đƣợc Bộ KHCN&MT (thông qua Cục Môi trƣờng) xem xét và thẩm Định.
Sau khi nghiên cứu các báo cáo có liên quan tác giả có một số nhận xét:
- Vấn đề môi trƣờng chƣa đƣợc đề cập trong quá trình lập và thẩm định quy
hoạch;
- Các khâu lập dự án đầu tƣ đều có quan tâm đến vấn đề môi trƣờng và bảo
vệ đa dạng sinh học ở các mức độ khác nhau và chƣa thực sự đƣợc quan tâm đúng mức ở các khâu đầu tiên (nghiên cứu tiền khả thi).
- Nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức về tầm quan trọng về bảo vệ môi trƣờng và bảo tồn đa dạng sinh học của các bên liên quan (trừ cơ quan về bảo vệ mơi trƣờng) cịn hạn chế, quy định về luật pháp còn thiếu và yếu gây khó khăn cho việc triển khai, thiếu cán bộ có chun mơn về mơi trƣờng sinh thái.
- Vấn đề hạn hẹp về kinh phí thực hiện lập các báo cáo ĐTM cũng là nguyên
nhân dẫn đến sự hạn chế về chất lƣợng của báo cáo. Theo các cơ quan tham gia thực hiện lập báo cáo ĐTM cho biết tổng kinh phí đƣợc chi ra khoảng 3,6 tỷ đồng là quá thấp đối với dự án khổng lồ và có rất nhiều vấn đề mơi trƣờng cần quan tâm, thậm chí cho đến nay 2010 họ vẫn chƣa nhận đủ kinh phí và chƣa quyết tốn đƣợc chi phí này.
c. Khâu thẩm định dự án đàu tƣ (báo cáo NCKT)
Khâu thẩm định dự án đã đƣợc thực hiện đúng theo quy trình và tuân thủ các quy định về thẩm định dự án đầu tƣ (đƣợc quy định tại Luật Xây dựng, Luật đầu tƣ
và các văn bản liên quan khác. Hoạt động này đƣợc thực hiện ở tất cả các cấp Quốc hội, Chính phủ, Bộ GTVT, về cơ bản quá trình thẩm định diễn ra minh bạch và công khai.
Sau khi nghiên cứu một số kết quả thẩm định và phỏng vấn, trao đổi với một số đối tƣợng có liên quan (Cán bộ Vụ KHĐT Bộ GTVT, cán bộ ban QLDA đƣờng HCM) tác giả có một số nhận định nhƣ sau:
- Thành phần tham gia thẩm định cấp Chính phủ thƣờng là những ngƣời giữ
chức vụ lãnh đạo tại các Bộ, Ngành và kết quả thẩm định có thể bị ảnh hƣởng bởi yếu tố chủ quan, mang tính cá nhân. Mặt khác, tác giả cho rằng trong quá trình thẩm định rất có thể sẽ có những thỏa thuận, chao đổi với nhau và do vậy các quyết định có thể bị ảnh hƣởng bởi yếu tố chính trị chứ khơng phải yếu tố trình độ nhận thức.
- Một điều dễ nhận thấy cho đến tận thời điểm hiện nay là các tƣ vấn thẩm tra dự án giao thông khơng có sự tham gia của chun gia mơi trƣờng và xã hội kể cả chỉ là cán bộ kiêm nhiệm.
- Cơ quan thẩm định cấp bộ (Bộ Giao thơng vận tải) tuy đã có cán bộ kiêm
nhiệm về môi trƣờng đƣợc đặt tại Vụ KHCN nhƣng các cán bộ này cũng khơng có chun ngành mơi trƣờng, sinh thái.
d. Khâu thẩm định báo cáo ĐTM
Bộ KHCN&MT là cơ quan thẩm quyền thẩm định, phê duyệt các báo cáo ĐTM. Báo cáo ĐTM của dự án đƣờng Hồ Chí Minh đã phải trải qua ba kỳ thẩm định.
Lần thứ nhất thẩm định báo cáo ĐTM ngày 29/9/2000; Hội đồng đã đề nghị xem xét kỹ một số văn đề nhƣ: Đánh giá tác động đến đa dạng sinh thái, các giải pháp kết cấu cơng trình và đặc biệt Hội đồng đã thống nhất đề nghị tách các đoạn tuyến qua các khu vực bảo tồn nhƣ: Cúc Phƣơng, Phong nha Kẻ bang và Ngọc Linh thành các báo cáo ĐTM riêng để xem xét.
Lần thứ hai họp ngày 1/6/2001; Hội đồng tiếp tục đề nghị bổ sung và làm rõ một số vấn đề trong đó đã nhấn mạnh đến vấn đề về bảo tồn đa dạng sinh học.
Lần thẩm định thứ 3 họp ngày 16/10/2001 Hội đồng thẩm định đã thống
nhất “cần phải tổ chức hội đồng giám sát độc lập do Bộ KHCN&MT chủ trì để giám sát thi công đoạn qua Vƣờn quốc gia Cúc Phƣơng.
Một số nhận xét:
Khâu thẩm định báo cáo ĐTM là quá trình dài, căng thẳng và thu hút đƣợc nhiều sự chú ý của dƣ luận và các tổ chức bảo vệ môi trƣờng.
Khác với khâu thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, khâu thẩm định báo cáo ĐTM có sự tham gia của một số chuyên gia độc lập và có sự tham gia của đại diện cho các tổ chức xã hội dân sự (ví dụ nhƣ: Liên hiệp hội khoa kỹ thuật Việt
Nam).
Theo từng giai đoạn của dự án vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học ngày càng đƣợc quan tâm và là đề tài đƣợc trao đổi, tham luận nhiều nhất trong suốt quá trình thực hiện.
3.2.3 . Thể chế luật pháp
a. Nghị quyết của Quốc hội:
Tại thời điểm khởi lập dự án đƣờng Hồ Chí Minh (bắt đầu từ 1994) Nghị quyết Số: 05/1997/QH10 ngày 29/11/1997 quy định về tiêu chuẩn các cơng trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trƣơng đầu tƣ nhƣ sau:
Điều 2: Cơng trình có một trong các tiêu chuẩn sau đây là cơng trình quan
trọng quốc gia:
- Cơng trình có quy mơ vốn đầu tƣ từ 10.000 tỷ đồng Việt Nam trở lên (theo
thời giá năm 1997).
- Cơng trình có ảnh hưởng lớn đến mơi trường hay có tiềm ẩn ảnh hưởng nghiêm trọng đến mơi trường.
- Cơng trình phải di dân tái định cƣ từ 50.000 ngƣời trở lên ở vùng đông dân