Kể từ năm 2002, các bên liên quan khác nhau ở Kenya, Uganda và Liên minh cộng hòa Tanzania bao
gồm các nhà hoạch định chính sách, các nhà nghiên cứu từ các trường đại học và các tổ chức xã hội
dân sự đã bắt đầu quan tâm đến khái niệm về xây dựng tổ chức chuyển giao kiến thức trong lĩnh vực y tế. Ba quốc gia này có chung một gánh nặng: tỷ lệ bệnh tật có thể phịng ngừa cao nhất trên thế giới. Gánh nặng bệnh tật này có thể giảm đáng kể bằng việc ứng dụng những kiến thức hiện có.
Để đạt được mục tiêu này, ba quốc gia đã thành lập tổ chức Sáng kiến chính sách sức khỏe cộng đồng
khu vực Đơng Phi (REACH), nó hoạt động như một tổ chức chuyển giao kiến thức, thu hẹp khoảng cách
giữa nghiên cứu y tế với hoạch định chính sách và ra quyết định. REACH được nằm trong Ủy ban nghiên cứu sức khỏe cộng đồng Đông Phi ở Arusha và hỗ trợ các quốc gia thành viên.
REACH hướng tới cung cấp các bằng chứng sao cho dễ tiếp cận, đúng thời điểm, đáng tin cậy và được tin tưởng, đồng thời được thể hiện dưới hình thức thân thiện, phù hợp với bối cảnh từng quốc gia. Làm
được như vậy sẽ xây dựng được năng lực liên kết hiệu quả hơn giữa nhà nghiên cứu và nhà hoạch định
chính sách. Năm 2007, trong năm đầu tiên hoạt động, REACH đã xây dựng được các bản thơng tin
khuyến nghị chính sách nhằm giúp các nhà hoạch định chính sách hiểu và xem xét ý nghĩa về mặt chính
sách của nghiên cứu gần đây về vai trò của việc cắt bao quy đầu ở nam giới trong ngăn ngừa lây truyền HIV/AIDS; và cũng làm việc với các nhà hoạch định chính sách để xác định các ưu tiên chính sách ngắn hạn và trung hạn và các bằng chứng cần thiết để xây dựng những chính sách này. Liên minh hiện đang hỗ trợ những hoạt động tiếp theo của REACH.
Một thực tế cho thấy ở những quốc gia đang phát triển có rất ít các tổ chức chuyển giao kiến thức, đây là một lĩnh vực quan trọng nhưng cần đầu tư thận trọng. Vai trị chuyển giao kiến thức có thể được giao cho Bộ Y tế, các trường đại học, hoặc hoạt động như một tổ chức độc lập. Cần phân tích cẩn thận để giúp xác định hoạt
động chuyển giao kiến thức tốt nhất nên đặt ở đâu (xem chương 7). Nhưng dù đặt ở đâu, tăng cường năng lực chắc chắn là cần thiết để xây dựng quy trình hoạt động phù hợp của tổ chức, 114
cơ chế quản lý, nhân viên và tiếp cận bằng chứng nghiên cứu cần thiết cũng như sáng lập các mạng lưới cần thiết với tổ chức chuyển giao kiến thức làm trung gian giữa nhà nghiên cứu và nhà hoạch định chính sách. Như đã đề cập ở
trên cần phải đánh giá một cách cẩn thận tổ chức chuyển giao kiến thức và hoạt động của nó nhằm kết hợp hài hịa giữa khái niệm và thực tiễn ở các quốc gia phát triển sang bối cảnh khác biệt của các quốc gia đang phát triển.
Kết luận và khuyến nghị
Trong khi cụm từ “chọn lọc và phổ biến” là một cụm từ ít được biết đến, nó mơ tả một loạt các hoạt động, mà ở trong bối cảnh tình hình xã hội phức tạp, là chìa khóa để các nhà hoạch định chính sách lắng nghe và phản ứng với bằng chứng nghiên cứu. Vai trò của tổ chức xã hội dân sự và các nhóm truyền thơng đại chúng trong việc chọn lọc nghiên cứu và phổ biến các kết quả cụ thể đang bị sao nhãng nghiêm trọng. Dưới sức ép gia tăng về đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa cũng như khả năng tiếp cận dễ dàng các loại thông tin và bằng chứng trên internet, thì vai trị của chọn lọc và phổ biến bằng chứng thậm chí ngày càng quan trọng hơn. Một mặt, đây là q trình đang diễn ra và khơng phải các nhà nghiên cứu hệ thống y tế hoặc các nhà hoạch định chính sách có thể làm gì nhiều để ảnh hưởng đến q trình này. Mặt khác, quá trình cũng tạo ra tiềm năng đáng kể trong việc mở rộng việc tiếp cận của quá trình ra quyết định với bằng chứng. “Một số lợi ích từ sáng kiến cố gắng giới thiệu nhiều hơn sự hợp lý mang tính phương pháp đối với q trình hoạch định chính sách nhưng thậm chí có một cáchcịn thu được nhiều hơn đó là cơng khai các q trình hoạch định chính sách: cho phép sự tham gia của các bên liên quan và người dân trên diện rộng” Nutley (2003).
Do sự không chú ý mang tính lịch sử của chức năng này hoặc có lẽ thực tế đó là một chức năng mới hiện đang phát triển tương đối nhanh, nên năng lực của các tổ chức xã hội dân sự để đưa ra bằng chứng nghiên cứu và làm thế nào để phát triển tốt nhất năng lực để đánh giá và ứng dụng bằng chứng rất ít được biết đến. Hiểu biết những vấn đề này thậm chí cịn phức tạp hơn bởi sự khác biệt lớn giữa các tổ chức xã hội dân sự – về mặt nhiệm vụ, quy mô cũng như năng lực. Do vậy, cần phân tích để tìm hiểu sâu hơn về vai trò của các tổ chức xã hội dân sự đối với chọn lọc và phổ biến bằng chứng trong mảng chính sách y tế và năng lực của họ có thể được tăng cường như thế nào, đặc biệt đối với chọn lọc và phổ biến bằng chứng nghiên cứu. Nghiên cứu hệ thống và chính sách y tế có thể góp phần tạo
môi trường/điều kiện để các tổ chức xã hội dân sự sử dụng nghiên cứu và tham gia vào quá trình chính sách.
Để các tổ chức xã hội dân sự tham gia một cách hiệu quả vào mơi trường chính trị phức tạp thì một điều quan trọng là họ phải hiểu và phân tích được tình hình chính trị. Hầu hết, các sáng kiến vận động NC CS-HTYT diễn ra trong bối cảnh mà tính pháp lý của các tổ chức xã hội dân sự chưa rõ ràng hoặc còn gây tranh cãi cũng như bản chất và chất lượng của nghiên cứu còn nhiều tranh cãi. Sự phức tạp đó cho thấy điều quan trọng là cần hiểu biết sâu sắc về tình hình chính trị để vận động NC CS-HTYT thành công. Một điều cũng khá quan trọng với các nhà hoạch định chính sách y tế và các nhà nghiên cứu chính sách và hệ thống y tế, đó là cần hiểu được vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong việc vận dụng và phổ biến bằng chứng (bao gồm cả nghiên cứu) và cơ sở để họ thực hiện hoạt động này. Sự hiểu biết đó có thể giúp các nhà hoạch định chính sách xác định cách phổ biến khác nhau và thông điệp nào trong vô số thông điệp là quan trọng nhất để họ lắng nghe và giúp cho các nhà nghiên cứu xác định các tổ chức xã hội dân sự nào tốt nhất để họ có thể hợp tác.
Cuối cùng, mặc dù có một mối quan tâm lớn trong việc phát triển hơn nữa vai trò của các kiểu chuyển giao kiến thức nghiên cứu trên cơ sở khoa học. Nhưng đến nay thực thi những sáng kiến như vậy còn nhiều hạn chế ở những quốc gia đang phát triển. Trong khi chúng ta đang tìm kiếm thì một vài những sáng kiến như vậy xuất hiện, như REACH ở Đơng Phi và Mạng lưới chính sách dựa trên bằng chứng (EVIPNet) ở một vài khu vực, việc thực thi những sáng kiến đó cần phải được tăng cường và kết hợp với việc đánh giá để có được những bài học kinh nghiệm từ các quốc gia khác nhau.
Chương 7 tiếp theo sẽ thảo luận chức năng cuối cùng và quan trọng nhất trong q trình này, đó là tăng cường năng lực sử dụng bằng chứng NC CS-HTYT trong hoạch định chính sách.
Chương VII
NÂNG CAO NĂNG LỰC SỬ DỤNG
BẰNG CHỨNG NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH VÀ HỆ THỐNG Y TẾ TRONG Q TRÌNH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH
116
Thơng điệp chủ đạo
Điều ngạc nhiên là có rất ít các dữ liệu liên quan đến những hạn chế thực sự về năng lực sử dụng bằng chứng trong chính sách. Năng lực hiểu và sử dụng nghiên cứu của nhà hoạch định chính sách chưa được nghiên cứu và cũng chưa được đầu tư để thúc đẩy xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng.
Bằng chứng nghiên cứu đóng vai trị khác nhau ở những giai đoạn khác nhau trong chu trình xây dựng chính sách. Bằng chứng có thể đến từ nhiều nguồn khác nhau với các hình thức và chất lượng khác nhau, do đó phải có năng lực cần thiết để có thể tìm ra bằng chứng thích hợp cho hoạch định chính sách.
Có nhiều nhân tố bối cảnh, ngồi sự kiểm sốt trực tiếp của nhà hoạch định chính sách, tác động đến việc bằng chứng được sử dụng như thế nào trong chính sách. Bên cạnh đó, bản thân chính phủ cũng đóng một vai trị trong việc ảnh hưởng đến bối cảnh chung và khuyến khích sử dụng bằng chứng.
Nhà hoạch định chính sách và cố vấn của họ cần có các kỹ năng để có thể sử dụng nghiên cứu trong quá trình ra quyết định. Cụ thể, họ cần có khả năng:
- Xác định những tình huống mà ở đó nghiên cứu có thể là sẽ hữu ích;
- Gắn câu hỏi nghiên cứu với chủ đề của nghiên cứu liên quan đến chính sách;
- Tiếp cận và đánh giá các kết quả nghiên cứu, kết hợp chặt chẽ chúng trong quá trình ra quyết định.
Hiệu quả của các can thiệp riêng lẻ, rời rạc có thể phần nào bị hạn chế nếu khơng có sự cải cách tồn diện về cơ cấu nhằm thay đổi văn hóa dịch vụ dân sự (civil service culture), và những cải cách này được các tổ chức xã hội dân sự ủng hộ do họ đòi hỏi tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong quá trình chính sách.
117
Giới thiệu
Chương này sẽ đề cập đến chức năng cuối cùng nhưng quan trọng nhất trong quá trình hoạch định chính sách. Ba chức năng trước dù được thực hiện tốt đến đâu cũng chỉ đi đến mục đích cuối cùng - cải tiến mức độ xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng. Tuy nhiên, trong các chương trước ít đề cập đến việc chính sách được xây dựng như thế nào trong thực tế và các yếu tố tác động lên nó. Có rất nhiều ví dụ về các chính sách thất bại trong việc sử dụng các bằng chứng sẵn có mà nguyên nhân thất bại đều quen thuộc. Vì sao lại xảy ra điều đó? Liệu có phải do thiếu hiểu biết trong việc quyết định chính sách, hay
không hiểu rõ về năng lực cần thiết của nhà hoạch định chính sách và cơ quan của họ? Các chương trước đã đề cập các chức năng và sự tác động qua lại giữa chúng: xác định ưu tiên; tạo ra tri thức; chọn lọc và phổ biến bằng chứng nghiên cứu. Nhưng tất cả những bước này rốt cuộc cũng để đi đến hoạch định chính sách. Trên cơ sở của chương 2, trước hết chúng tơi phác họa q trình và các giai đoạn điển hình trong hoạch định chính sách, các nhân tố ảnh hưởng đến việc sử dụng bằng chứng nghiên cứu của nhà hoạch định chính sách quốc gia. Sau đó, chúng tơi xem xét các tổ chức chính tham gia vào q trình hoạch định chính sách quốc gia, nhu cầu năng lực của họ và các chiến lược để nâng cao năng
lực sử dụng bằngchứngdựa trên nghiêncứu của những nhân vật đóng vai trị chủ đạo. Cuối cùng, vì chính phủ ln có vai trị trong việc giám sát tất cả các bước của q trình hoạch định chính sách nên chúng tơi kết thúc bằng việc tóm tắt, suy ngẫm về những chương trước và ý nghĩa của nó đối với nhà hoạch định chính sách.
Q trình chính sách và việc sử dụng bằng chứng của các nhà hoạch định chính sách quốc gia
Quá trình chính sách
Chương 2 đã mơ tả hoạch định chính sách
118
làmộtqtrìnhphứctạpvàkhálộnxộn,chứ khơng phải là một đường thẳng. Có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến q trình hoạch định chính sách, bao gồm bối cảnh (ví dụ: chu kỳ bầu cử, tình trạng tài chính của chính phủ, cấu trúc quản lý và hệ thống y tế, sự quảng cáo của phương tiện thông tin đại chúng, các cuộc khủng hoảng chính trị…), hệ tư tưởng và năng lực của bản thân các nhà hoạch định chính sách (Trossle và cộng sự -1999; Black 2001; Bowen & Zwi 2005).
Mặc dù mô hình “ứng dụng khoa học” (kết hợp chặt chẽ tri thức trong q trình chính sách) đã cho thấy sự tiến bộ rõ ràng, từ việc nhận biết vấn đề, xác định mục tiêu, đến việc cân nhắc lựa chọn chính sách để đạt được mục đích lớn nhất, nhưng trong thực tế phương pháp này hiếm khi được áp dụng. Các bước trong q trình chính sách tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia, vào cơ chế và hệ thống chính sách cụ thể. Tuy nhiên, như đã nói ở chương 2, q trình chính sách thường có các giai đoạn điển hình sau:
Thiết lập chương trình nghị sự – thu hút sự chú ý vào sự việc và vấn đề cụ thể.
Hình thành chính sách – tham gia phát
triển các chiến lược và xây dựng chính sách.
Thực thi – tạo thuận lợi cho việc thi
hành các chính sách đã được thống nhất.
Đánh giá – cung cấp phản hồi về việc
thực thi chính sách cũng như các ảnh hưởng của chính sách.
Bằng chứng có thể được sử dụng ở bất cứ giai đoạn nào của q trình. Từ đó dẫn đến chính sách được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, từ các mục tiêu/mục đích của nội bộ các Bộ-ban-ngành đến các quy định chính thức hoặc những chỉ thị. Hộp 7.1 chỉ ra những hình thức thể hiện khác nhau của chính sách y tế từ Ghana.