1.5. THỰC TRẠNG HỢP TÁC NHÀ NƯỚ C TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC
1.5.1. Khung pháp lý:
Ở Việt Nam, thuật ngữ Ộhợp tác nhà nước - tư nhânỢ hay PPP chưa ựược sử
ựược ựề cập trong các văn bản của Chắnh phủ mặc dù chưa nêu rõ khái niệm về
PPP (vắ dụ: Quyết ựịnh số 35/2009/Qđ-TTg ngày 03/03/2009 về chiến lược phát triển ngành Giao thông vận tải ựến năm 2020).
Cho ựến nay, PPP trong lĩnh vực hạ tầng ở Việt Nam ựược biết ựến như là
các chủ trương, chắnh sách của Chắnh phủ về khuyến khắch các nguồn vốn ngoài ngân sách từ các nhà ựầu tư là cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (cịn gọi là xã hội hóa đầu tư) tham gia ựầu tư hạ tầng.
Nghị ựịnh số 78/2007/Nđ-CP ngày 19/11/2007 là văn bản pháp lý cụ thể
nhất về PPP ở Việt Nam từ trước ựến nay, áp dụng chung cho cả ựầu tư trong
nước và nước ngoài trên cơ sở Luật đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005: - Trước ựây, ựầu tư nước ngoài theo hệ thống văn bản Luật riêng (Luật đầu tư
nước ngoài ban hành lần ựầu ngày 29/12/1987; Nghị ựịnh 87/1993/Nđ-CP
ngày 23/11/1993 về BOT ựối với ựầu tư nước ngoài; Nghị ựịnh 62/1998/Nđ- CP ngày 15/8/1998 về BOT, BTO, BT ựối với ựầu tư nước ngồi). Cịn ựối với ựầu tư trong nước, khơng có quy ựịnh hạn chế tỉ lệ phần vốn góp của
Ngân sách nhà nước và của DNNN vào dự án (Luật Khuyến khắch đầu tư
trong nước ban hành lần ựầu ngày 22/6/1994; Nghị ựịnh 77/1997/Nđ-CP
ngày 18/6/1997 về BOT ựối với ựầu tư trong nước..
- Theo quy ựịnh hiện nay, DNNN chỉ ựược tham gia ựến 49% vốn chủ sở hữu của nhà ựầu tư.
Các hình thức PPP gồm có:
- Hợp ựồng BOT: Nhà ựầu tư xây dựng, kinh doanh cơng trình kết cấu hạ
tầng trong một thời hạn nhất ựịnh, chuyển giao khơng bồi hồn cơng trình đó cho Nhà nước Việt Nam sau khi hết thời hạn hợp ựồng.
- Hợp ựồng BTO: Nhà ựầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Sau ựó
chuyển giao khơng bồi hồn cơng trình đó cho Nhà nước Việt Nam. Chắnh phủ dành cho nhà ựầu tư quyền kinh doanh cơng trình ựó trong một thời hạn nhất ựịnh ựể thu hồi vốn ựầu tư và lợi nhuận.
chuyển giao cơng trình đó cho Nhà nước Việt Nam. Chắnh phủ tạo ựiều kiện cho nhà ựầu tư thực hiện dự án khác ựể thu hồi vốn ựầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà ựầu tư theo thỏa thuận trong Hợp ựồng. Hình thức này
cịn ựược gọi là hình thức Ộựổi ựất lấy hạ tầngỢ.
- Hợp ựồng BOO: Nhà ựầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng, Nhà nước
cam kết mua hàng hóa sản xuất từ cơng trình hạ tầng trong một khoảng thời gian nhất ựịnh với giá cả thỏa thuận. Nhà ựầu tư vận hành cơng trình với tư
cách chủ sở hữu, không phải chuyển giao cho nhà nước. Các lĩnh vực áp dụng gồm có:
Ớ đường bộ, cầu, hầm và các cơng trình, tiện ắch có liên quan;
Ớ đường sắt, ựường xe ựiện;
Ớ Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông, bến phà;
Ớ Nhà máy cung cấp nước, hệ thống thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; Ớ Nhà máy ựiện, ựường dây tải ựiện;
Ớ Các cơng trình kết cấu hạ tầng khác theo quyết ựịnh của Chắnh phủ.
Nhận xét: các lĩnh vực áp dụng PPP ở Việt Nam chủ yếu là kết cấu hạ tầng kỹ thuật, không ựề cập ựến hạ tầng xã hội.
Mức ựộ trách nhiệm và tắnh sở hữu cơng trình chuyển giao từ KVNN sang
KVTN theo các hình thức trên như sau:
Khu vực Nhà nước Khu vực tư nhân
BT BTO BOT BOO
Các nguồn tiếp cận dự án gồm:
- đề xuất dự án của Nhà nước: theo Danh mục dự án kêu gọi ựầu tư do Chắnh
phủ, các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh công bố trong từng thời kỳ; - đề xuất tự nguyện của nhà ựầu tư.
1.5.2. Thực trạng PPP ở Việt Nam:
Việt Nam bắt ựầu thực hiện các hình thức BOT từ năm 1997. Theo số liệu
80 dự án hạ tầng theo các hình thức BOT, BTO, BT, BOO với tổng vốn ựầu tư khoảng 90.000 tỷ ựồng (tương ựương 5,6 tỷ USD). Các lĩnh vực chủ yếu là hạ
tầng giao thơng ựường bộ (chưa có ựường cao tốc), ựiện và nước, chưa có cảng biển, cảng hàng khơng, ựường sắt, ựường xe ựiện.
Phụ lục số 01 là danh sách một số dự án qua tìm hiểu của tác giả. Thực trạng cụ thể như sau:
1.5.2.1. Các dự án về giao thông chiếm tỷ lệ lớn nhất, chủ yếu theo hình thức BOT. Các dự án cung cấp ựiện và nước sạch chủ yếu theo hình thức BOT và BOO. Hình thức BTO hầu như khơng áp dụng (một số dự án ban ựầu là BTO sau ựó chuyển thành BOT). Hình thức BT
chủ yếu về giao thơng (trong năm 2008 mới có dự án hạ tầng xã hội là dự án xây dựng Bảo tàng Hà Nội với tổng vốn ựầu tư dự kiến
2.300 tỉ ựồng do Tổng Công ty cổ phần Vinaconex làm chủ ựầu tư); 1.5.2.2. Phần lớn các dự án ựược thực hiện theo chỉ ựịnh của Chắnh Phủ (Bộ, ngành), Chắnh quyền ựịa phương, hoặc ựề xuất tự nguyện của
DNNN. Do ựó, hầu hết chủ ựầu tư là DNNN hoặc các công ty cổ
phần có tỉ lệ vốn góp của DNNN chiếm trên 50% vốn ựiều lệ. Vắ dụ: dự án BOT Cầu Rạch Miễu, BOT Cầu đồng Nai, BOT Quốc lộ 1A An Sương - An Lạc, các dự án nhà máy ựiện có cơng suất trên
100MW, Ầ
(Ghi chú: Theo Quyết ựịnh số 38/2007/Qđ-TTg ngày 20/3/2007,
Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn ựiều lệ khi cổ phần hóa DNNN sản xuất ựiện có cơng suất từ 100 MW trở lên) ;
1.5.2.3. Chỉ có một số ắt dự án do doanh nghiệp tư nhân làm chủ ựầu tư,
hoặc một số dự án do DNNN làm chủ ựầu tư ban ựầu, sau đó chuyển
ựổi thành công ty cổ phần với phần vốn nhà nước dưới 50% vốn ựiều lệ. Vắ dụ: dự án BOT Cầu Cỏ May; BOT cầu Phú Cường, BOT
Cầu Phú Mỹ, BOO nhà máy nước Thủ đức, BOO Nước Kênh đơng, các nhà máy điện công suất dưới 100MW (BOO và BOT) Ầ
Thực tế nêu trên, nếu xét về mục tiêu của PPP thì chưa ựạt ựược ở
giai ựoạn ban ựầu. Tuy nhiên, về mặt tắch cực thì sau khi hồn thành cơng trình, ựưa vào khai thác, DNNN có thể thốt vốn bằng hình
thức chuyển nhượng hợp ựồng dự án cho KVTN;
1.5.2.4. Có rất ắt doanh nghiệp FDI tham gia ựầu tư, cho ựến nay chỉ có 2 dự án ựiện do doanh nghiệp FDI ựầu tư (dự án BOT Nhà máy ựiện Phú Mỹ 2-2 và dự án BOT Nhà máy ựiện Phú Mỹ 3).
đến năm 2007- 2008 mới có thêm một số dự án FDI theo hình thức
BT nhưng hiện ựều ựang trở ngại về tiến ựộ do vướng mắc về mặt
bằng (vắ dụ: dự án phát triển hạ tầng quanh hồ ựiều hòa ựể tránh lụt
lội ở Thái Nguyên của Tập đồn Intra Nhật Bản; dự án xây dựng
tuyến ựường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - vành ựai ngoài của Tập ựoàn Xây dựng và Kỹ thuật GS E&C, Hàn Quốc);
1.5.2.5. Phần lớn các dự án ựều gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc phát
sinh trong quá trình thực hiện. Một số vấn ựề chủ yếu như sau: (a) Nguồn vốn ựầu tư: đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu
khiến một số dự án phải kéo dài thời gian thi công, làm phát sinh tăng chi phắ do năng lực tài chắnh của một số chủ ựầu tư không thực sự ựủ mạnh, chủ yếu dựa vào vốn tắn dụng. Trên thực tế, rất khó tìm
ựược nguồn tắn dụng dài hạn trên 10 năm, ựồng thời, ựiều kiện về
vốn ựối ứng, tài sản ựảm bảo nợ vay khá là nghiêm ngặt.. Một số
chủ ựầu tư, mặc dù là các Tổng công ty lớn ựược ựánh giá cao về
tiềm lực vốn, nhưng do ựầu tư dàn trải vào nhiều dự án nên gặp khó khăn trong cân ựối dòng tiền. Mặc khác, việc thẩm tra ựể xác thực
khả năng vốn ựối ứng tham gia vào dự án khơng được quy ựịnh chặt chẽ nên có một số chủ ựầu tư không ựáp ứng ựủ;
(b) Vướng mắc về bồi thường giải phóng mặt bằng: xảy ra rất phổ biến
ở các dự án. Theo quy ựịnh thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký
trách nhiệm hoàn thành các thủ tục giao ựất hoặc cho thuê ựất. Trên thực tế, sự thiếu phố hợp của cơ quan chức năng cũng như tình trạng không ựược sự ựồng thuận của các tổ chức và cá nhân thuộc diện
phải di dời do không nhất trắ về chắnh sách bồi thường, tạm cư, hoặc tái ựịnh cư nên việc giải phóng mặt bằng bị đình trệ, dẫn ựến kéo dài thời gian, tăng vốn ựầu tư của dự án (do phát sinh tăng chi phắ bồi thường, chi phắ lãi vay, chi phắ hoạt ựộng, ...);
(c) Quy hoạch mạng lưới giao thơng tồn quốc thiếu ựồng bộ, quá trình lập dự án thiếu gắn kết với quy hoạch vùng, khu vực, dẫn ựến làm giảm ý nghĩa của cơng trình. Theo quy ựịnh thì khoảng cách tối
thiểu giữa các trạm thu phắ là 70km (Thông tư 90/2004/TT-BTC của Bộ Tài chắnh), tuy nhiên, thực tế là có nhiều trạm thu phắ giao thơng trong vịng bán kắnh ngắn hoặc trên cùng một tuyến ựường. điều
này gây tốn kém và bức xúc cho người sử dụng. Vắ dụ: Từ TP. HCM ựến Buôn Mê Thuột dài 350km có ựến 7 trạm thu phắ giao
thơng (trung bình 50km/trạm);
1.5.2.6. Việc phối hợp trong cùng một dự án thiếu ựồng bộ dẫn ựến tình
trạng cơng trình chắnh đã hồn thành nhưng chưa ựưa vào sử dung được. Vắ dụ: ựường dẫn lên cầu, ựường giao thông nội bộ nối với ựường chắnh, ...;
1.5.2.7. Theo quy ựịnh, doanh nghiệp dự án ựược tự quyết ựịnh việc lựa
chọn nhà thầu tư vấn, xây lắp, mua sắm, xây lắp và các hợp ựồng khác ựể thực hiện dự án. điều này ựã dẫn ựến tình trạng các chủ ựầu tư chọn hình thức chỉ ựịnh thầu, giao việc cho các công ty thành
viên hoặc công ty liên kết. điều này ựã bỏ qua ý nghĩa quan trọng
của việc ựấu thầu là làm giảm chi phắ đầu tư một cách tối ưu cũng
như mở rộng cửa cho KVTN tham gia;
1.5.2.8. Thẩm quyền quyết ựịnh các vấn ựề về chi ngân sách và mức thu phắ dịch vụ công của Chắnh quyền ựịa phương chưa thực sự chủ ựộng.
Vắ dụ: mặc dù Hợp đồng BOT có thỏa thuận khung giá thu phắ, tuy nhiên, nếu Hội ựồng Nhân dân khơng chấp thuận thì UBND tỉnh
không thể thông qua phương án thu phắ (dự án Liên tỉnh lộ 15); 1.5.2.9. Thời gian chuyển giao cơng trình trong hợp đồng BOT khơng ựược
xác ựịnh rõ ràng dẫn ựến thiếu tắnh minh bạch trong chia sẻ rủi ro
giữa Chắnh phủ và nhà ựầu tư, ựồng thời cũng cho thấy công tác
chuẩn bị dự án thiếu chu ựáo, chỉ ưu tiên chú trọng vào nhu cầu
trước mắt là ựầu tư hạ tầng hơn là xem xét một cách toàn diện về
hiệu quả dự án.
1.5.3. Giới thiệu một số dự án PPP ựiển hình ở Việt Nam:
1.5.3.1. Dự án BOT Nhà máy ựiện Phú Mỹ 2-2 (Bà Rịa Ờ Vũng Tàu):
Nhà máy ựiện Phú Mỹ 2-2 là nhà máy ựiện ựầu tiên ở Việt Nam ựược ựầu tư theo hình thức BOT (20 năm) bằng nguồn vốn ựầu tư nước ngồi, cơng
suất 715MW (cơng nghệ tuabin khắ chu trình hỗn hợp) với tổng vốn ựầu tư 407,1 triệu USD. Nhà ựầu tư là tổ hợp quốc tế gồm Công ty điện lực quốc tế Pháp (EDFI), tập đồn Sumitomo (Nhật Bản) và Công ty điện lực Tokyo
Nhật Bản (TEPCO) ựược lựa chọn thơng qua ựấu thầu quốc tế.
Tiến trình của dự án: dự án ựược phê duyệt vào năm 1996, chọn xong nhà thầu và ký kết hợp ựồng BOT vào năm 2001, khởi cơng vào năm 2003, hồn thành ựúng thời hạn, ựưa vào vận hành thương mại vào tháng 12/2004, bán
ựiện cho Tập đồn điện lực Việt Nam theo hợp ựồng mua bán ựiện 20 năm.
Từ khi ựưa vào hoạt ựộng ựến nay, Nhà máy ựiện Phú Mỹ 2-2 vận hành tốt và đóng góp quan trọng vào việc cung cấp nguồn ựiện hiện ựang thiếu hụt và là nhu cầu rất lớn cho ựầu tư phát triển của Việt Nam.
Nguồn: Báo cáo Tổng kết Cơng trình Khắ - điện - đạm, 2007 [9]
1.5.3.2. Dự án BOT Cầu Phú Mỹ (TP. HCM):
Dự án ựầu tư xây dựng Cầu Phú Mỹ do Công ty cổ phần BOT Cầu Phú Mỹ là chủ ựầu tư, Hợp ựồng BOT ký với UBND TP. HCM trong 26 năm.
2.077 tỷ ựồng (do ựiều chỉnh thiết kế). Nguồn vốn thực hiện dự án gồm có: - Vay nước ngồi (Ngân hàng Societé Genarale và Ngân hàng Calyon của
Pháp): 93 triệu USD trong thời gian 13 năm (gồm 3 năm ân hạn). Khoản vay được Chắnh phủ bảo lãnh thơng qua hình thức Quỹ đầu tư Phát triển
ựơ thị TP. HCM (gọi tắt là HIFU) ựứng ra vay nợ và cho Công ty vay lại.
- Vay trong nước: 140 tỷ ựồng.
- Vốn tự có của chủ ựầu tư: 490 tỷ ựồng.
Cầu Phú Mỹ ựược xây dựng theo công nghệ dây văng của Châu Âu, tổng chiều dài 2.400m, chiều rộng 27,5m. Sau khi hoàn thành, cầu này sẽ góp phần rất lớn trong việc giải quyết nhu cầu giao thông qua sơng Sài Gịn, nối quận 7 với quận 2, liên thông các quận 4, 7, 2, 9, huyện Nhà Bè và huyện Bình Chánh.
Cơng trình ựã hồn thành vào ựầu tháng 9/2009, trước thời hạn gần 4
tháng. Tuy nhiên, 4 dự án thi cơng đường dẫn kết nối với chiếc cầu này lại
không theo kịp tiến ựộ do bị vướng về giải phóng mặt bằng.
Tiến trình của dự án: dự án ựược phê duyệt vào năm 2002, chọn xong nhà thầu vào năm 2003, ký kết hợp ựồng BOT vào năm 2005, khởi công vào năm 2007. Hoàn thành vào tháng 9/2009. Dự án Cầu Phú Mỹ ựược ựánh giá là dự án PPP có nhiều thuận lợi (về năng lực quản lý dự án của chủ ựầu tư, lợi thế về khoản vay ựược bảo lãnh của Chắnh phủ).
Nguồn: HIFU
Ngoài ra, tác giả sẽ giới thiệu dự án BOO Nhà máy nước Thủ đức và dự án BOO Nhà máy nước Kênh đông ở Chương 2.
1.6. NHẬN XÉT CHUNG VỀ PPP Ở VIỆT NAM:
Thực trạng các dự án theo các hình thức BOT, BTO, BT, BOO các năm vừa qua cho thấy Chắnh phủ chưa thực sự quyết tâm thực hiện PPP. điều này cũng là lý do dẫn ựến sự tham gia còn rất hạn chế của KVTN vào ựầu tư kết cấu hạ tầng.
Các dự án kết cấu hạ tầng có vốn ựầu tư lớn, thời gian hoàn vốn dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro trong quá trình đầu tư (rủi ro về giá, tỉ giá, nhân công, kỹ thuật thi
cơng) và q trình vận hành khai thác, bảo dưỡng (rủi ro giảm doanh thu do giảm số lượng người sử dụng, lãi suất, rủi ro quản trị ...). Tuy nhiên, các chắnh sách khuyến khắch tư nhân tham gia còn thiếu rõ ràng và chưa thực sự có sức thu hút, nhất là các chắnh sách hỗ trợ ựầu tư và chia sẻ rủi ro ựối với nhà ựầu tư (vắ dụ: vấn ựề bảo lãnh hoặc ựảm bảo doanh thu tối thiểu).
Thiếu một cơ quan quản lý chung (cấp trung ương hoặc ựịa phương) có thẩm
quyền làm nhiệm vụ phát triển dự án ựể qua ựó tạo mơi trường pháp lý thuận lợi ựể các nhà ựầu tư tiếp cận dự án, cũng như giảm bớt sự phức tạp khi một dự án liên quan ựến quá nhiều cơ quan chức năng.
Các lĩnh vực ựầu tư chỉ mới tập trung vào hạ tầng kỹ thuật cịn hạ tầng xã hội thì hầu như chưa ựược quan tâm;
Bên cạnh đó, một số vấn ựề về pháp lý còn tồn tại như sau:
a- Trên thế giới, BOO cũng ựược xem là một hình thức PPP, tuy nhiên các văn