Tr−ớc thực tiễn về tình hình quản lý chi NSNN ta trong thời gian qua, cùng những yêu cầu đổi mới về phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ hội nhập, Nhμ n−ớc ta đã đ−a ra những ph−ơng h−ớng để thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý, điều hμnh ngân sách phục vụ công cuộc đổi mới vμ h−ớng đến những mục tiêu nhất định, đó lμ Việt Nam cần thốt khỏi tình trạng kém phát triển vμo tr−ớc năm 2010, tạo đμ phát triển để đến năm 2020 cơ bản trở thμnh một n−ớc cơng nghiệp. Để thực hiện đ−ợc mục tiêu nμy thì một trong những nhiệm vụ quan trọng lμ Việt Nam cần phải xây dựng đ−ợc một nền tμi chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng tr−ởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội.
Cụ thể về chính sách tμi khoá, tập trung cải cách cơ chế xây dựng dự tốn NSNN, trong đó chú trọng đến kế hoạch ngân sách trung vμ ngắn hạn mang tính khả thi gắn với việc quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, nhằm phục vụ tốt cho việc thực hiện các chiến l−ợc phát triển kinh tế - xã hội trong quá trình hội nhập. Đồng thời, tiến hμnh rμ sốt tổng thể các cơ chế, chính sách hiện hμnh để bảo đảm tuân thủ các nguyên tắc của WTO vμ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, bao gồm cơ chế chính sách tμi chính liên quan trợ cấp từ NSNN. Đối với các hình thức trợ cấp từ ngân sách cho nền kinh tế, cần chuyển h−ớng từ chính sách hỗ trợ theo kiểu cấp phát trực tiếp sang hỗ trợ gián tiếp
Nâng cao vai trò định h−ớng phân bổ vμ sử dụng nguồn lực tμi chính của Nhμ n−ớc trong đầu t− phát triển kinh tế - xã hội, trong đó vốn đầu t− của NSNN tập trung chủ yếu cho xây dựng, nâng cấp kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, vμ bảo đảm vốn cho các cơng trình trọng điểm quốc gia vμ các mục tiêu, nhiệm vụ −u tiên của chiến l−ợc nh− đầu t− phát triển con ng−ời nhằm tạo nguồn nhân lực có chất l−ợng cao, điều chỉnh
cơ cấu đầu t− để đẩy nhanh quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thực hiện chính sách tμi chính cho tăng tr−ởng bền vững, xố đói, giảm nghèo.
Tiếp tục hoμn thiện cơ chế phân cấp, vừa bảo đảm tập trung thống nhất, vai trò chủ đạo vμ điều phối của ngân sách trung −ơng, vừa phân cấp mạnh đi đôi với tăng c−ờng trách nhiệm vμ tính chủ động trong quản lý ngân sách của các bộ, ngμnh địa ph−ơng vμ đơn vị thụ h−ởng kinh phí ngân sách.
Đồng thời, thực hiện cải cách hμnh chính trong lĩnh vực tμi chính, đồng bộ hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật vμ cải cách thủ tục hμnh chính về tμi chính; hoμn thiện chức năng, nhiệm vụ, củng cố vμ kiện toμn tổ chức bộ máy quản lý tμi chính - ngân sách; tiêu chuẩn hố cán bộ tμi chính, xây dựng đội ngũ cơng chức tμi chính đủ về số l−ợng, có cơ cấu hợp lý vμ có trình độ chun mơn nghiệp vụ cao. Hiện đại hố quản lý tμi chính - ngân sách, áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật để nâng cao năng lực vμ hiệu quả quản lý tr−ớc hết lμ lĩnh vực thuế, hải quan, kho bạc; tiến tới thực hiện thống nhất các quy trình nghiệp vụ quản lý, điều hμnh cơng tác tμi chính theo tiêu chuẩn quản lý chất l−ợng quốc tế.
3.2. Những giải pháp về quản lý chi ngân sách nhμ n−ớc thời kỳ hội nhập 3.2.1. Hoμn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến ngân sách nhμ n−ớc vμ phát huy quyền hạn vμ nhiệm vụ của Quốc hội đối với ngân sách nhμ n−ớc
Một trong những thách thức lớn nhất khi gia nhập WTO lμ sự thử thách về chất l−ợng pháp luật vμ năng lực thể chế. Việc hoμn thiện về hệ thống pháp luật cũng nh− cải cách về hμnh chính lμ điều kiện thiết yếu để chúng ta tối đa hố các lợi ích của q trình hội nhập vμ cũng lμ công cụ để thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội, các mục tiêu phát triển của n−ớc ta.
Do NSNN có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, việc hoμn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến NSNN có thể nói lμ t−ơng đối đồ sộ. Đó khơng chỉ trực tiếp lμ Luật Ngân sách Nhμ n−ớc vμ các văn bản d−ới luật trực tiếp liên quan, mμ đó cịn lμ yêu cầu hoμn thiện về khung pháp lý đối với các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác.
Tr−ớc hết lμ việc nỗ lực hoμn thiện mơi tr−ờng pháp lý tμi chính, mμ quan trọng nhất lμ hoμn thiện chính sách thuế vì thuế ảnh h−ởng trực tiếp đến việc tạo lập nguồn lực cho NSNN; vμ vì để điều hμnh NSNN hiệu quả, minh bạch địi hỏi khơng chỉ riêng lĩnh vực chi mμ còn cả lĩnh vực thu. Hiện nay, ph−ơng thức quản lý thuế vẫn cịn mang nặng tính khép kín, hệ thống văn bản pháp quy đ−ợc sửa đổi, bổ sung th−ờng xuyên nh−ng vẫn ch−a hoμn toμn phù hợp với thực tiễn, khâu h−ớng dẫn cũng ch−a đ−ợc thực hiện đầy đủ tạo nên sự không đồng bộ, nhất quán trong thực hiện Đây lμ những vấn đề cần khắc phục trong việc hoμn thiện thể chế về kinh tế, phù hợp với những yêu cầu đổi mới. Cụ thể:
- Ban hμnh mới hoặc nâng cấp từ pháp lệnh để hoμn chỉnh các luật thuế chống bán phá giá, thuế chống trợ cấp, thuế chống phân biệt đối xử, thuế bảo vệ môi tr−ờng, thuế tμi sản, thuế sử dụng đất, thuế tμi nguyên.
- Sửa đổi, bổ sung các sắc thuế hiện hμnh theo h−ớng tăng dần tỷ trọng các nguồn thu trong n−ớc, mở rộng diện thuế trực thu vμ tăng tỷ trọng thuế trực thu trong tổng số thu về thuế. Ví dụ nh− hoμn thiện chính sách thuế Thu nhập Cá nhân, thuế Thu nhập Doanh nghiệp,…
- Rμ sốt, bãi bỏ hoặc sửa đổi các loại phí, lệ phí khơng hợp lý, gây phiền hμ cho sản xuất vμ đời sống. Các loại phí thu do cung cấp dịch vụ công sẽ chuyển dần sang giá dịch vụ, các loại phí mang tính chất thuế chuyển thμnh thuế.
Về lĩnh vực Ngân sách, cần hoμn thiện cơ chế quản lý Ngân sách vμ hoμn thiện hệ thống các định mức chi. Cụ thể:
- Về cơ chế quản lý Ngân sách: NSNN cần đ−ợc quản lý cơng khai hơn
nữa trong q trình lập, chấp hμnh vμ quyết toán ngân sách. Cần tập trung nhanh, đầy đủ vμ kịp thời hơn nữa các khoản thu NSNN, h−ớng tới thu tập trung qua Kho bạc Nhμ n−ớc.
- Về hoμn thiện Hệ thống định mức chi: tr−ớc hết Hệ thống định mức chi
cần h−ớng tới sự phù hợp với mục tiêu quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Đồng thời, hệ thống các định mức nμy cần đảm bảo tính phù hợp với thực tiễn. Vμ chú trọng bổ sung những điểm còn tồn tại hiện nay để lμm căn cứ rõ rμng cho việc thực hiện, ví dụ nh− cần xây dựng định mức chi tiêu tại các cơ quan hμnh chính Nhμ
n−ớc (các Bộ, UBND các tỉnh, thμnh phố) đối với các lĩnh vực trang bị ph−ơng tiện, đồ đạc dụng cụ; xây mới, thuê m−ớn trụ sở…
Phát huy hơn nữa quyền hạn vμ nhiệm vụ của Quốc hội đối với NSNN:
Đối với nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, việc thảo luận, thơng qua dự tốn vμ phân bổ NSNN cịn hình thức. Quốc hội vẫn ch−a sử dụng đầy đủ quyền hạn của mình trong vấn đề nμy. Đến ngμy 24/04/2007, ủy ban Kinh tế vμ Ngân sách của Quốc hội mới bắt đầu phiên họp toμn thể để thẩm tra báo cáo của Chính phủ về quyết tốn NSNN năm 2005, chuẩn bị trình Quốc hội khóa XII, tại kỳ họp thứ nhất. NSNN lμ một vấn đề hết sức quan trọng đối với một quốc gia. Nh− vậy, vấn đề nμy cần đ−ợc rút kinh nghiệm sâu sắc để trao lại nhiệm vụ cho Quốc hội khoá mới. Vμ tin t−ởng lμ Quốc hội khoá XII, qua kinh nghiệm của Quốc hội các khoá tr−ớc sẽ tổ chức thực hiện nhiệm vụ nμy kỹ l−ỡng hơn, chu đáo hơn, chặt chẽ hơn. Từ đó, có thể phát huy đ−ợc nhiệm vụ vμ quyền hạn đ−ợc quy định tại Điều 84 của Hiến pháp.
3.2.2. Đổi mới cơng tác kế hoạch hóa kết hợp với phát huy hiệu quả quản lý chi NSNN thơng qua kết hợp lập dự tốn NSNN giữa ph−ơng pháp lập ngân sách chi NSNN thơng qua kết hợp lập dự tốn NSNN giữa ph−ơng pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo ch−ơng trình vμ theo kết quả đầu ra.
Có thể nói, kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị tr−ờng lμ một trong những nội dung vô cùng quan trọng, đóng vai trị lμ “kịch bản” phát triển đất n−ớc. Kế hoạch hóa lμ tổng hợp những mục tiêu, ph−ơng h−ớng, biện pháp phát triển mang tính chất chiến l−ợc, các cách đi tối −u h−ớng tới cơng cuộc xóa đói giảm nghèo vμ tăng tr−ởng kinh tế đất n−ớc. Nhμ n−ớc quản lý nền kinh tế thị tr−ờng định h−ớng XHCN theo nguyên tắc kết hợp kế hoạch với thị tr−ờng.
Thực tế đã cho thấy, trong sự phát triển của kinh tế thị tr−ờng ở n−ớc ta, cơng tác kế hoạch hóa ch−a trở thμnh cơng cụ hiệu quả để góp phần quản lý vμ phát triển kinh tế - xã hội. Công tác nμy đã tỏ ra thiếu tính hệ thống vμ khó bao qt đ−ợc hầu hết tất cả các yêu cầu đa dạng vμ luôn biến động của nền kinh tế; sự điều chỉnh của kế hoạch ch−a đ−ợc nhanh nhạy, đôi khi ch−a theo kịp những thay đổi của thị tr−ờng.
Hiện nay, n−ớc ta đang sử dụng kết hợp ph−ơng thức lập ngân sách theo ch−ơng trình (nh− lập ngân sách theo các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia), trong đó ph−ơng
thức đầu tiên lμ ph−ơng thức cơ bản. Mục lục NSNN luôn đ−ợc bổ sung, sửa đổi th−ờng xuyên để đáp ứng yêu cầu quản lý tμi chính vμ quản lý NSNN.
Điểm mạnh của ph−ơng thức nμy lμ đơn giản vμ có thể kiểm sốt chi tiêu dễ dμng bằng cách so sánh với các yếu tố đầu vμo của các năm tr−ớc. Tuy vậy, ph−ơng thức soạn lập NSNN theo khoản mục bộc lộ nhiều nh−ợc điểm: chỉ nhấn mạnh đến khâu lập dự toán NSNN với các khoản chi tiêu có tính tn thủ; khơng trả lời đ−ợc câu hỏi tại sao phải chi tiêu? tại sao khơng chi nhều/ít hơn? Hơn nữa, NSNN chỉ đ−ợc lập trong ngắn hạn - th−ờng lμ một năm; khơng chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực vμ hiệu quả trong cung ứng hμng hóa cơng; việc phân bổ NSNN cho các mục tiêu cịn nhiều yếu tố định tính. Ví dụ nh−, bố trí “đủ vốn” cho các cơng trình, dự án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc gia; “−u tiên vốn” thực hiện các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia; “đảm bảo kinh phí” đối với quốc phịng, an ninh; “đẩy mạnh
xã hội hoá” các lĩnh vực giáo dục - đμo tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... Điều đó
lμm cho tính kỷ luật trong việc chấp hμnh NSNN thiếu chặt chẽ, vì thiếu các chỉ tiêu định l−ợng để kiểm tra. Tuy nhiên, với đặc điểm kinh tế - xã hội cũng nh− trình độ quản lý hiện nay của Việt Nam, ph−ơng pháp lập NSNN theo khoản mục cũng đã phát huy đ−ợc những −u điểm nhất định vμ có thể khẳng định, cho đến hiện nay, ph−ơng pháp nμy vẫn còn phù hợp.
Tuy nhiên, việc kết hợp ph−ơng pháp nμy với ph−ơng pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra lμ một b−ớc đi thích hợp để dần dần bắt kịp với tiến trình phát triển chung, cũng nh− yêu cầu đổi mới trong quá trình hội nhập. Hơn nữa, đây lμ một trong những ph−ơng thức cần đ−ợc tích cực triển khai để khắc phục một vấn đề còn rất nhiều tồn tại ở n−ớc ta trong thời gian qua - đó lμ những hạn chế về khả năng phân tích trong cơng tác kế hoạch hóa nói chung, cũng nh− trong việc phân bổ ngân sách nói riêng. Đặc điểm của ph−ơng thức nμy lμ nhấn mạnh đến tính hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực tμi chính. Phân bổ thu NSNN “đúng nơi, đúng lúc vμ đúng chỗ”, phân tích đ−ợc tính hiệu quả trong việc sử dụng chúng đ−ợc đặt lên hμng đầu lμ chìa khóa của sự thμnh cơng.
Việc lập dự tốn NSNN hiện nay cịn bao gồm nhiều yếu tố mất cân đối, nhất lμ ở việc nhiều chỉ tiêu cịn mang nặng tính “nguyện vọng” hơn lμ đ−ợc xây dựng đảm bảo các tính khả thi vμ hiệu quả. Các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mặc dù đ−ợc lập cho mỗi thời kỳ 5 năm, vμ đ−ợc chia ra từng năm, nh−ng còn đơn giản. Việc điều chỉnh kế hoạch hμng năm cịn ít tính đến các tác động mới xuất hiện trong từng năm, ch−a đảm bảo các cân đối chung, mμ th−ờng chỉ dùng ph−ơng pháp ngoại suy đơn giản. Các quy hoạch lớn đ−ợc xây dựng vμ thực hiện xé lẻ, chia cắt, khơng đảm bảo tính t−ơng đồng giữa các ngμnh, các địa ph−ơng vμ các vùng lãnh thổ. Trong bối cảnh đó, NSNN cũng đ−ợc lập ngắn hạn từng năm.
Sơ đồ 3.1 - H−ớng tới lập NSNN trung vμ dμi hạn
NềN TảNG: THựC HIệN TốT công tác Kế HOạCH XáC ĐịNH NHữNG LĩNH VựC ĐảM NHậN CủA NSNN
KếT QUả MONG ĐợI:
NHữNG MụC tiêu KINH Tế & xã HộI
LậP Kế HOạCH ngân sách TRUNG - dμi hạn (trên cơ sở phân tích giới hạn các
nguồn lực)
Xây DựNG dự toán các cấp ngân sách (Cụ thể hóa qua Mục lục Ngân sách để
khai thác tính rõ rμng, cụ thể)
ĐáNH GIá KếT QUả THựC Tế: Những tác động đến xã hội / Đánh
giá hiệu quả / Mức độ thực hiện các chỉ tiêu
XáC ĐịNH CáC MụC TIU CầN THựC HIệN TRONG TừNG NĂM NGÂN SáCH
Tổ CHứC THựC HIệN - Đề CAO TíNH giám sát NGAY TRONG q trình thực hiện
Việc thực hiện theo ph−ơng pháp nμy h−ớng tới việc xác định nguồn lực tμi chính theo thời kỳ trung dμi hạn. Đồng thời, ph−ơng pháp nμy cũng chú trọng tới việc xác định vμ đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngμnh, các cơ quan nhμ n−ớc vμ các địa ph−ơng trong việc hoμn thμnh các mục tiêu đã đề ra. Việc đánh giá sẽ căn cứ trên các tiêu chí đ−ợc xây dựng một cách phù hợp để đánh giá việc chi tiêu ngân sách, cụ thể qua các kết quả về tốc độ tăng tr−ởng kinh tế, số l−ợng vμ chất l−ợng dịch vụ cung cấp; chứ không chỉ đơn thuần dựa vμo mức độ chi tiêu đầu vμo theo các nhóm, các mục chi nh− hiện nay. Từ đó, h−ớng các cấp ngân sách tới việc đáp ứng các yêu cầu của quản lý chi tiêu xu h−ớng hiện đại, nâng cao trình độ quản lý vμ quan trọng nhất lμ gắn kết kết quả công việc thực hiện với trách nhiệm của từng cấp một cách cụ thể.
Các b−ớc xây dựng dự toán NSNN gắn liền với kế hoạch kinh tế - xã hội
• Phân tích vμ đánh giá các điều kiện trong n−ớc vμ quốc tế có ảnh
h−ởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội
- Nâng cao chất l−ợng công tác dự báo qua việc tổ chức lại hoặc thμnh lập mới các đơn vị, nâng cao trình độ đội ngũ nhân sự vμ tăng c−ờng trang thiết bị phân tích vμ xử lý thơng tin phù hợp với u cầu đổi mới. Hình thμnh các trung tâm tích hợp dữ liệu ở cấp Trung −ơng, các Bộ ngμnh, địa ph−ơng vμ thậm chí lμ cơ sở với những chức năng vμ nhiệm vụ rõ rμng.
- Đổi mới hệ thống thu thập, xử lý vμ sử dụng thông tin với mục tiêu h−ớng đến một hệ thống thơng tin đầy đủ, kịp thời, chính xác, phục vụ tốt cho cơng tác dự báo vμ phân tích.
- Tổ chức vμ phát huy hiệu quả thu thập thông tin từ các cuộc điều tra tại các vùng, các địa ph−ơng để nắm bắt kịp thời về các thơng tin liên quan đến mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội, để nắm bắt nguyện vọng của nhân dân. Bên