Công tác thẩm định
Theo Petrie và Murray (2010) trong Vũ Thành Tự Anh (2013) thì ở những quốc gia phụ thuộc viện trợ nước ngồi, việc thẩm định chính thức dựa vào nhà tài trợ, chính phủ thiếu năng lực hướng dẫn, thẩm định cần thiết; còn đối với những quốc gia phụ thuộc tài nguyên thiên nhiên thì thiếu khả năng tiến hành thẩm định dự án, động cơ thẩm định sẽ bị giảm xuống, dự án sẽ mang tính chính trị khi đầu tư cơng tăng phụ thuộc vào nguồn thu từ tài nguyên. Trong nghiên cứu của Vũ Thành Tự Anh (2013), chất lượng cơng tác thẩm định dự án chính thức ở Việt Nam chỉ được đánh giá ở mức trung bình. Tác giả cũng đã đánh giá công tác thẩm định dự án đầu tư chính thức ở Việt Nam về mặt hình thức dường như được quy định khá chặt chẽ trong luật, nhưng thực tế các hoạt động thẩm định này lại bộc lộ nhiều bất cập. Những bất cập được nêu ra cụ thể bao gồm:
- Trước hết là vấn đề về mâu thuẫn lợi ích. Khi thẩm định, cơ quan thẩm định cũng kiêm luôn
đơn vị tư vấn dự án cho chủ đầu tư. Hoặc tình huống cơ quan thẩm định cũng chính là cơ quan có trách nhiệm phê duyệt dự án hoặc thuộc cấp dưới của đơn vị đưa ra chủ trương đầu tư. Những tình huống này khơng thể đảm bảo kết quả thẩm định, việc thực hiện thường chỉ mang tính hình thức.
- Tiếp đến là hạn chế về năng lực của cơ quan thẩm định dự án. Sự hạn chế này khiến cho các
cơ quan thực hiện không thể đưa ra đánh giá vấn đề tài chính, kinh tế, xã hội của dự án một cách thuyết phục được, do đó, khơng có các luận cứ đủ mạnh để kết luận phê duyệt hay bác bỏ dự án. Trong tình huống như thế này, đơn vị thực hiện thẩm định có xu hướng yêu cầu chủ đầu tư điều chỉnh báo cáo khả thi cho phù hợp với quy định pháp luật hiện hành, nhằm tránh các rủi ro về trách nhiệm pháp lý có thể sau này.
- Bất cập tiếp là vấn đề sức ép về thời gian. Điều này có tác động tiêu cực đến chất lượng việc
thẩm định. Trong điều kiện hạn chế về năng lực đội ngũ thẩm định cộng với sức ép về thời gian sẽ dẫn đến trong nhiều trường hợp chỉ được làm sơ sài chiếu lệ.
- Cuối cùng, trong khơng ít trường hợp, việc thẩm định dự án chỉ mang tính minh họa cho các
quyết định đầu tư có tính chính trị, việc thẩm định thường được xem như tạo “lớp sơn kỹ thuật”. Vì vậy, kết quả thẩm định thường khơng đảm bảo tính khách quan. Các báo cáo về dự án thường lạc quan thái quá và có sự điều chỉnh lợi ích - chi phí theo hướng có lợi như thổi phồng lợi ích và tiết giảm các khoản chi phí.
Đánh giá tác động mơi trường
Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được xem là cơng cụ nhằm phân tích, dự báo những tác động môi trường từ các dự án, quy hoạch, cung cấp các cơ sở khoa học cho chính quyền cũng như chủ đầu tư cân nhắc trong việc đưa ra quyết định phê duyệt các dự án đầu tư. Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên phát triển hệ thống ĐTM vào năm 1969 khi yêu cầu tiến hành các đánh giá ĐTM vào Đạo luật về Chính sách mơi trường quốc gia. Sau đó, ĐTM được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới như Úc (1974), Thái Lan (1975), Pháp (1976); Philipines (1978), Israel (1981) và Pakistan (1983),… Ở Việt Nam, công tác đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đã được luật hóa. Các yêu cầu về ĐTM được quy định bởi luật vào năm 1993, đến Luật năm 2005 và gần nhất là sửa đổi Luật Bảo Vệ Môi Trường năm 2014 cùng các nghị định hướng dẫn kèm theo, ĐTM trở thành một công cụ pháp lý quan trọng để xác định, phân tích, dự báo tác động mơi trường làm căn cứ khoa học cho chính quyền, cơ quan quản lý và doanh nghiệp cân nhắc trong quá trình ra quyết định đầu tư.
Tuy nhiên, theo nhận định từ chun gia của Phịng thương mại và cơng nghiệp Việt Nam VCCI, bản thân quy trình phê duyệt các dự án kinh tế hiện nay có ba lỗ hổng lớn liên quan đến mơi trường, đó là là lỗ hổng từ quy hoạch, chủ trương đầu tư và đánh giá tác động môi trường (Nguyễn Minh Đức, 2016). Hoạt động ĐTM ở Việt Nam được cho là còn nhiều bất cập và yếu kém về cả chất lượng cũng như việc tuân thủ quy trình ĐTM như pháp luật đã quy định. Nhìn chung, ĐTM đã và đang bị hành xử như là một thủ tục mang tính hình thức nhằm hợp thức hóa q trình thẩm định và phê duyệt các dự án và hoạt động đầu tư. ĐTM đã được quy định trong luật nhưng dường như pháp luật về ĐTM không được thực thi một cách hiệu quả xem xét trên cơ sở các yếu tố của bộ quy tắc ROCCIPI (Arnscheidt và Otto, 2008).
Hình các yếu tố trong bộ quy tắc ROCCIPI
- Rule – Quy tắc: Các quy định về hoạt động ĐTM khơng được thực thi có thể do ngun
nhân đến từ việc các quy định trong luật khơng rõ ràng, hay có sự chồng chéo dẫn đến việc người thực hiện chọn cách thực hiện thế nào cũng được hoặc không biết nên làm thế nào. Chẳng hạn trong Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) 2014, mặc dù được đánh giá có cải cách so với Luật 2005 khi có xác định ĐTM được thực hiện ở giai đoạn nào của dự án (cụ thể theo điều 19, chủ dự án phải thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị dự án, tức hàm ý là giai đoạn đầu của dự án). Tuy nhiên, việc xác định giai đoạn nào là đầu, giữa hay cuối của một dự án lại không được quy định rõ trong Luật Đầu tư 2005. Ngoài ra, trong Luật BVMT đề cập rằng quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM là căn cứ để cấp
có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư17. Tuy nhiên, điều này được nhận định là có sự khơng
hợp lý theo quy định này, “khi mới có chủ trương đầu tư tức là chưa có dự án đầu tư, trong khi với Luật BVMT thì ĐTM là quy định đối với dự án đầu tư chứ không phải đối với chủ trương đầu tư; một khi chưa có dự án thì cũng chưa có căn cứ để người ta có thể thực hiện ĐTM và lập báo cáo ĐTM để mà phê duyệt” (ông Nguyễn Khắc Kinh - Chủ tịch Hội Đánh giá tác động môi trường Việt Nam, nguyên Cục trưởng Cục Thẩm định môi trường). Rõ ràng có sự mâu thuẫn trong các luật với nhau liên quan đến ĐTM.
- Opportunity - Cơ hội: Yếu tố này có nghĩa khi luật được đặt ra không tạo cơ hội để người
thực hiện lạm dụng thì khơng thể có các vi phạm; ngược lại, khi luật khơng có đủ các thiết chế giám sát thì người ta mới có cơ hội phạm luật. Với ĐTM, quyết định thông qua báo cáo ĐTM được quyết định bởi hội đồng phê duyệt chứ không thuộc thẩm quyền của hội đồng thẩm định, còn ý kiến đánh giá của hội đồng thẩm định hầu như chỉ mang tính chất tư vấn, tham khảo. Tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trước pháp luật, của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM chưa được quy định rõ ràng trong luật hiện hành (PanNature, 2009). Trong trường hợp dự án đã được phê duyệt nhưng sau khi đi vào giai đoạn vận hành gây ra những tác động mơi trường thì sẽ khó quy trách nhiệm cho các bên liên quan đến dự án.
- Capacity- Năng lực: Hàm nghĩa của tiêu chí này là năng lực để thực thi các quy định của
luật, nếu khơng có năng lực thì khơng thể đảm bảo được các yêu cầu của luật đặt ra. Theo đánh giá của các chuyên gia, Luật BVMT 2014 có sự phân cấp mạnh, mở rộng sự tham gia của các địa phương vào quá trình thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Sự phân cấp được đánh giá vừa mang tính tích cực nhưng cũng có hạn chế do yếu tố năng lực nhân sự. Lực lượng nhân sự trong lĩnh vực ĐTM được
17 Thanh Lan, 2014, “Đánh giá tác động môi trường và dự án đầu tư: Con gà hay quả trứng?”, truy cập tại: http://baophapluat.vn/thi-truong/danh-gia-tac-dong-moi-truong-va-du-an-dau-tu-con-ga-hay-qua-trung- 202456.html
cho là còn hạn chế về số lượng và chất lượng, đặc biệt là ở các cơ quan quản lý môi trường cấp huyện và các tỉnh miền núi. Sự phân cấp trong điều kiện nhiều địa phương chưa có sự chuẩn bị về nhân lực và trang thiết bị cần thiết đảm bảo thực thi trách nhiệm được giao cũng như chất lượng của các quyết định phê duyệt.
- Communication – Truyền thông: Xem xét đối tượng quản lý là người dân có đủ các thơng
tin cũng như hiểu biết về quyền của mình hay khơng. Trong q trình thực hiện báo cáo ĐTM, một yêu cầu quan trọng trong báo cáo ĐTM là cần có sự tham vấn cộng đồng trong hoạt động nhằm mục đích đảm bảo thơng tin minh bạch, thu thập được thêm thông tin, khai thác kiến thức bản địa; cung cấp thông tin về dự án và các tác động của dự án, qua đó tìm kiếm sự ủng hộ của các bên có liên quan (PanNature, 2009)… Tuy nhiên, hiện tại cơng tác tham vấn cịn rất hạn chế như yêu cầu không rõ ràng; việc thực hiện diễn ra ở các mức độ khác nhau tùy từng địa phương, có nơi khơng diễn ra việc tham vấn, hoặc có diễn ra thì cũng chỉ mang tính chất hình thức (PanNature, 2009) . Tình trạng phổ biến người dân thường khơng hiểu hết được tài liệu niêm yết từ dự án, cịn giới khoa học thì khơng thể tiếp cận được báo cáo để có phân tích và phản biện xác đáng. Hơn nữa, sau khi dự án vận hành, người dân và xã hội khơng cịn tài liệu để biết xem chủ dự án đã cam kết những gì để có thể giám sát xem họ có thực hiện đúng các cam kết đề ra trước hay không... (Nguyễn Minh Đức, 2016). Theo các chuyên gia, có một số bất cập trong việc nhận thức về chủ thể cộng đồng vì khái niệm “cộng đồng” chưa được luật pháp Việt Nam quy định rõ ràng, nên các nhà tư vấn thực hiện ĐTM thường không hỏi ý kiến người dân mà tiến hành tham khảo các đối tượng khác được xem là đại diện cho dân nhưng mang nặng tính nhà nước chẳng hạn Ủy ban Mặt Trận Tổ Quốc (PanNature, 2009). Đặc biệt, một lực lượng quan trọng được xem là cầu nối giữa nhà nước và cộng đồng là các tổ chức xã hội dân sự thì được nhận định chưa được luật hiện hành xác định rõ vai trò cũng như quyền lợi khi tham gia vào các công tác ĐTM.
- Interest - Lợi ích: Việc phê duyệt báo cáo ĐTM ở các cấp được đánh giá là có thể bị thiên
lệch về hướng có lợi cho các chủ đầu tư hơn là hướng đến lợi ích chung xét trên bình diện tồn nền kinh tế. Điều này xuất phát từ ưu tiên vào thu hút đầu tư, phát triển kinh tế của chính phủ cũng như chính quyền địa phương tạo ra áp lực lên đơn vị chịu trách nhiệm phê duyệt ĐTM nhất là đối với các dự án đầu tư quy mô lớn nhưng tiềm ẩn rủi ro cao về mơi trường.
- Process - Quy trình: việc thiếu một quy trình chuẩn, các quyết định có thể được đưa ra theo
ý muốn chủ quan của các người thực thi có thể gây ra một loạt các hậu quả khơn lường. Theo nghị định có quy định “Chủ dự án của các đối tượng quy định tại Khoản 1 Điều này có trách nhiệm tự thực hiện hoặc thuê tổ chức tư vấn thực hiện đánh giá tác động môi trường theo quy định tại Điều 19 Luật Bảo vệ môi trường; chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả thực hiện đánh giá tác động
môi trường và các thông tin, số liệu được sử dụng trong báo cáo đánh giá tác động môi trường”
(Khoản 2, Điều 12, Chương IV, nghị định số 18/2015/NĐ-CP), chủ đầu tư có thể tự thực hiện hoặc
là người chi tiền thuê đơn vị thực hiện ĐTM cho dự án và thường điều khoản đưa ra là chỉ chi trả khi báo cáo ĐTM được thơng qua; cũng theo luật thì tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM phải có một số điều kiện và trên thực tế, việc lập báo cáo ĐTM hầu như đều được thực hiện, nhưng theo đánh giá là vẫn chưa có cách gì để kiểm sốt được các tổ chức tư vấn có đáp ứng được các điều kiện đưa ra trong các văn bản pháp luật quy định hay không. Hơn nữa, một tồn tại trong luật BVMT hiện hành là chưa có các quy định về đánh giá ĐTM tổng hợp và xuyên biên giới nhằm đảm bảo đánh giá các tác động của dự án trong tương quan với các dự án khác, khiến việc đánh giá mang tính đơn lẻ, khơng tồn diện trên góc độ một vùng lãnh thổ. Điều này có thể dẫn đến nhiều hậu quả khơn lường cho việc bố trí thêm dự án đầu tư mà vượt quá khả năng chịu tải về môi trường của một vùng, nguy cơ xảy ra ô nhiễm, suy thối mơi trường nghiêm trọng sau này (Nguyễn Khắc Kinh, 2015) (PanNature, 2009).
- Ideology – Ý thức hệ: Ý thức hệ khác nhau có thể dẫn đến hành vi của con người khác nhau.
Theo đánh giá của Trung tâm thiên nhiên và con người thì hiện nay tồn tại quan niệm sai lệch về yêu cầu ĐTM khi nhiều người từ phía cơ quan quản lý và chủ đầu tư cho rằng ĐTM chỉ đơn giản là một thủ tục trong hồ sơ chuẩn bị cho việc thực hiện dự án. Điều này dẫn đến hành vi của các chủ đầu tư coi thường tầm quan trọng của ĐTM, chỉ thực hiện một cách qua loa, hình thức, thậm chí theo quan sát cịn có tình trạng sao chép báo cáo ĐTM từ các dự án khác (PanNature, 2009). Nhiều người còn cho rằng ĐTM có thể làm cản trở việc tiến độ thực hiện dự án, chậm quá trình thu hút đầu tư cho phát triển sản xuất, trong khi bản chất của cơng tác ĐTM là q trình tìm hiểu, đưa ra các dự báo về các tác động môi trường và xã hội tiêu cực, trên cơ sở đó đưa ra đề xuất giải pháp ngăn ngừa, hạn chế các tác động khi dự án được thực hiện, mục tiêu là đảm bảo dự án khơng chỉ mang lại lợi ích kinh tế mà cịn bảo vệ mơi trường.
Qua đó, các quy định về ĐTM không được thực thi hiệu quả đến từ nhiều nguyên nhân:
- Trước hết là do các quy định trong luật không rõ ràng, hay có sự chồng chéo thậm chí mâu
thuẫn dẫn đến việc người thực hiện chọn cách thực hiện một cách tùy nghi hoặc không nhận định được nên làm theo hướng nào.
- Thứ hai là, tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trước pháp luật, của hội đồng thẩm
định báo cáo ĐTM chưa được quy định rõ ràng trong luật hiện hành (PanNature, 2009). Luật cũng chưa ràng buộc được trách nhiệm pháp lý, yêu cầu sự tuân thủ chặt chẽ của chủ đầu tư, chính quyền địa phương, cá nhân và tổ chức tư vấn ĐTM. Trong trường hợp dự án đã được phê duyệt nhưng sau
khi đi vào giai đoạn vận hành gây ra những tác động mơi trường thì sẽ khó quy trách nhiệm cho các bên liên quan đến dự án (PanNature, 2009).
- Cơng tác tham vấn cịn rất hạn chế như yêu cầu không rõ ràng; mang tính chất hình thức
(PanNature, 2009). Phổ biến tình trạng người dân thường khơng hiểu hết được tài liệu niêm yết từ dự án, cịn giới khoa học thì khơng thể tiếp cận được báo cáo để có phân tích và phản biện xác đáng. Và sau khi dự án được triển khai, người dân và xã hội khơng cịn tài liệu để biết xem chủ dự án đã cam kết những gì để có thể giám sát xem họ có thực hiện đúng các cam kết đề ra trước hay không... (Nguyễn Minh Đức, 2016).
Qua những phân tích trên cho thấy được thực trạng về sự yếu kém trong chất lượng của công tác