Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN
2.2. Thu chi ngân sách tại Đà Nẵng và Bình Dƣơng: Hai mơ hình tài chính cơng khác
tiên của Bình Dƣơng là xây dựng hạ tầng khu công nghiệp, trái lại Đà Nẵng tập trung vào phát triển hạ tầng giao thơng.
Bình Dƣơng cũng vƣợt trội hơn so với Đà Nẵng xét về tính tiên phong, năng động của lãnh đạo tỉnh và khả năng tiếp cận đất đai của doanh nghiệp. Chỉ số PCI 2009 cho thấy Bình Dƣơng đạt 9,39 điểm trong khi Đà Nẵng chỉ đạt 7,7 điểm về tính tiên phong của lãnh đạo, chỉ tiêu tiếp cận đất đai của Bình Dƣơng đạt 7,48 điểm trong khi Đà Nẵng chỉ đạt 6,61 (VNCI, 2010). Đây là những tiêu chí quan trọng làm nên sức hấp dẫn thực sự của địa phƣơng đối với doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp FDI.
Nhờ sự năng động của nền kinh tế địa phƣơng, đặc biệt là sự năng động của khu vực tƣ nhân, Bình Dƣơng trở thành một điểm đến cho ngƣời lao động từ nhiều tỉnh thành khác. Trong thời kỳ 2003-2009, tốc độ tăng dân số trung bình của Bình Dƣơng ln trên dƣới 7%, cá biệt những năm 2006, 2007, dân số Bình Dƣơng tăng 8,5% mỗi năm. Đà Nẵng không có đƣợc sự hấp dẫn lớn nhƣ vậy. Dân số của thành phố tăng trung bình chỉ 2,7% trong giai đoạn 2003-2009 (Tổng cục thống kê, 2009).
Tiểu kết: Đà Nẵng và Bình Dƣơng phát triển KT-XH theo hai mơ hình khác nhau. Đà
Nẵng chú trọng phát triển khu vực dịch vụ trong khi Bình Dƣơng tập trung thu hút các doanh nghiệp công nghiệp. Ở Đà Nẵng, thành phần kinh tế nhà nƣớc chiếm vị trí quan trọng nhất trong khi Bình Dƣơng tạo những điều kiện tốt nhất cho khu vực ngoài quốc doanh, bao gồm dân doanh và đầu tƣ nƣớc ngồi. Cùng mục đích phát triển hạ tầng để thu hút doanh nghiệp nhƣng ƣu tiên của Đà Nẵng là giao thơng cịn ƣu tiên của Bình Dƣơng là các khu công nghiệp.
2.2. Thu chi ngân sách tại Đà Nẵng và Bình Dƣơng: Hai mơ hình tài chính cơng khác nhau nhau
2.2.1. Mơ hình thu ngân sách
Cơ cấu thu ngân sách của mỗi địa phƣơng phản ánh một cách rõ ràng mơ hình và chiến lƣợc phát triển KT-XH của địa phƣơng đó.
Hệ quả của chính sách ƣu tiên cho đầu tƣ phát triển hạ tầng, chỉnh trang đô thị của Đà Nẵng đƣợc phản ánh trong cơ cấu thu ngân sách. Nguồn thu từ bán quyền sử dụng đất chiếm đến hơn 40% tổng thu ngân sách, trong khi nguồn thu từ các doanh nghiệp chỉ chiếm trên dƣới 20%. Hạ tầng phát triển nhanh, tốc độ đơ thị hóa nhanh đã đẩy giá đất lên cao. Mặt tích cực của hiện tƣợng này là chính quyền có đƣợc nguồn thu lớn từ việc bán quyền sử dụng đất. Nhƣng mặt trái của nó là với giá đất quá cao nhƣ vậy, ai có thể có đủ khả năng để sở hữu hoặc thuê đất trong thành phố? Liệu có phải là các nhà đầu cơ thay vì các doanh nghiệp?
Bức tranh ngân sách ở Bình Dƣơng lại tƣơng phản hồn tồn với bức tranh của Đà Nẵng. Trên 60% tổng thu ngân sách của Bình Dƣơng đến từ các doanh nghiệp, trong khi chỉ có 9% nguồn thu là từ việc bán quyền sử dụng đất. Tốc độ đơ thị hóa và hạ tầng đơ thị của Bình Dƣơng tuy khơng phát triển bằng Đà Nẵng, nhƣng chiến lƣợc “đầu tƣ có trọng điểm”3
của tỉnh đã đem lại kết quả tốt. Việc tỉnh đầu tƣ vào xây dựng các khu công nghiệp, song song với việc giá đất không quá cao do q trình đơ thị hóa chậm đã giúp Bình Dƣơng thu hút đƣợc nhiều doanh nghiệp cả trong và ngoài nƣớc.
Nếu chỉ xét riêng trong phần ngân sách do các doanh nghiệp đóng góp, cơ cấu ngân sách của hai địa phƣơng cũng phản chiếu khá rõ ràng đâu là động năng tăng trƣởng của mỗi địa phƣơng.
Bảng 2 - 11: Mức độ đóng góp của các doanh nghiệp vào ngân sách Đà Nẵng
Đơn vị tính: %
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Thu từ DNNN 13,81 10,22 14,79 12,90 9,08 8,54 Thu từ DN FDI 5,09 4,99 5,79 6,17 2,94 5,08 Thu từ khu vực Ngoài quốc doanh 6,63 5,22 7,28 6,74 5,69 6,61
Tổng 25,53 20,43 27,87 25,81 17,71 20,23
Nguồn: Cục Thống kê TP Đà Nẵng, Niên giám thống kê TP Đà Nẵng 2005, 2007, 2008, 2009; Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Với Đà Nẵng, động năng của tăng trƣởng nằm ở khu vực kinh tế nhà nƣớc. Vốn, lao động tập trung chủ yếu vào các doanh nghiệp nhà nƣớc và đến lƣợt mình, các doanh nghiệp này đóng góp phần lớn nhất trong tổng nguồn thu ngân sách huy động đƣợc từ các doanh nghiệp. Phần đóng góp ngân sách của khu vực đầu tƣ nƣớc ngồi vơ cùng khiêm tốn, tƣơng ứng với cơ cấu đóng góp vào tổng vốn đầu tƣ tồn xã hội, cơ cấu tạo việc làm, và cơ cấu GDP nhƣ đã phân tích ở trên.
Khác với Đà Nẵng, kinh tế cũng nhƣ ngân sách của Bình Dƣơng khơng phụ thuộc nhiều vào các doanh nghiệp nhà nƣớc mà chủ yếu phụ thuộc vào khu vực FDI và khu vực dân doanh.
Bảng 2 - 12: Mức độ đóng góp của các doanh nghiệp vào ngân sách Bình Dƣơng
Đơn vị tính: %
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Thu từ DNNN 25,82 22,86 19,82 19,36 14,71 11,59 Thu từ DN FDI 23,13 28,48 32,17 27,58 25,37 20,38 Thu từ khu vực Ngoài quốc doanh 17,29 15,99 17,65 19,63 23,01 24,69
Tổng 66,23 67,33 69,64 66,57 63,09 56,66
Nguồn: Cục thống kê tỉnh Bình Dương, Niên giám thống kê 2006, 2008, 2009; Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008.
Trong khi tỷ trọng đóng góp ngân sách của các doanh nghiệp nhà nƣớc giảm mạnh từ 26% vào năm 2003 xuống cịn 12% vào năm 2008 thì tỷ trọng của hai khu vực còn lại, đặc biệt là khu vực dân doanh trong nƣớc, tăng lên đáng kể. Đến năm 2008, song song với việc đóng góp nhiều nhất cho GDP của tỉnh, các doanh nghiệp dân doanh đã trở thành bộ phận đóng góp nhiều nhất cho ngân sách.
2.2.2. Mơ hình chi ngân sách
Sự tƣơng thích giữa mơ hình tài chính địa phƣơng với mơ hình KT-XH khơng chỉ thể hiện trong cơ cấu thu ngân sách mà còn thể hiện trong cơ cấu chi ngân sách. Cơ cấu chi phản ánh chiến lƣợc, định hƣớng phát triển, cho thấy khu vực kinh tế nào đƣợc ƣu tiên.
Với trọng tâm “Làm tốt công tác quy hoạch đô thị, đầu tƣ xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng một cách đồng bộ, theo hƣớng thành phố công nghiệp văn minh, hiện đại” (UBND TP Đà Nẵng, 2004), Đà Nẵng dành một tỷ phần ngân sách khá lớn để chi cho đầu tƣ phát triển. Trung bình giai đoạn 2003-2008, hơn 50% tổng chi ngân sách của Đà Nẵng là chi đầu tƣ phát triển với hơn 95% là chi cho xây dựng cơ bản.
Bảng 2 - 13: Tổng quan chi ngân sách của Đà Nẵng
Đvt: triệu đồng
Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Tổng chi 2.507.741 3.926.530 4.198.589 4.364.604 4.214.367 8.159.575
Tổng thu ngân sách địa phƣơng 2.686.299 4.124.973 3.885.159 5.064.443 8.010.846 9.693.246
Thu ngân sách Nhà Nƣớc trên địa
bàn 3.558.278 5.121.625 5.515.510 6.489.759 9.569.306 11.886.279 Chi đầu tƣ phát triển 1.717.310 2.904.936 2.635.817 1.897.068 2.060.981 2.580.464
- Chi xây dựng cơ bản 1.694.465 2.856.008 2.612.130 1.893.740 1.891.082 2.480.464 - Chi đầu tƣ phát triển khác 22.845 48.928 23.687 3.328 169.899 100.000 Chi thƣờng xuyên 463.583 410.278 576.260 696.078 717.305 816.503
Chi chuyển nguồn sang ngân sách
năm sau 49.668 166.700 250.204 660.133 850.313 4.037.879 Trả nợ 4.250 200.378 452.837 663.703 N/A N/A
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Tỷ trọng chi đầu tƣ phát triển trong tổng chi tuy giảm nhƣng số tuyệt đối vẫn tăng đều qua các năm. Với mức độ chi ngân sách cho đầu tƣ phát triển lớn nhƣ vậy cho nên 31% trong tổng nhu cầu chi đầu tƣ phát triển trên địa bàn thành phố giai đoạn 2003-2009 đƣợc tài trợ bởi vốn ngân sách. Một mặt, điều này cho thấy ngân sách thành phố khá vững mạnh và tài trợ tốt cho việc chi đầu tƣ phát triển trên địa bàn. Nhƣng mặt khác, nó cho thấy rằng đầu tƣ phát triển ở Đà Nẵng vẫn quá phụ thuộc vào ngân sách, phụ thuộc vào nguồn chi đầu tƣ cơng. Nó tƣơng thích với mơ hình KT-XH của Đà Nẵng: phụ thuộc vào khu vực nhà nƣớc. Xu hƣớng này hồn tồn khơng đáng khuyến khích bởi nó vừa là sự chèn lấn của đầu tƣ khu vực công đối với khu vực tƣ, vừa là dấu hiệu cho thấy nền kinh tế kém năng động, khu vực dân doanh chƣa phát huy tốt vai trị của mình.
Phần cịn lại trong tổng vốn đầu tƣ phát triển trên địa bàn Đà Nẵng đƣợc tài trợ bởi các nguồn khác.
Hình 2 - 1: Cơ cấu vốn đầu tƣ phát triển tại Đà Nẵng, giai đoạn 2003-2009
Nguồn: Cục Thống kê TP Đà Nẵng, Niên giám thống kê TP Đà Nẵng 2005, 2007, 2008, 2009; Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008.
Vốn ngân sách 31% Vốn tín dụng 24% Vốn đầu tƣ của các doanh nghiệp 29% Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài 11% Vốn khác 5%
Nguồn vốn đầu tƣ phát triển quan trọng thứ hai thuộc về các doanh nghiệp với tỷ phần 29%, nhƣng phần lớn trong số đó là vốn của các doanh nghiệp nhà nƣớc. Vốn FDI chiếm tỷ phần không đáng kể (11%). Đây là những con số khá bất ngờ, bởi vì trong khi Đà Nẵng ln xếp hạng nhất-nhì về mơi trƣờng kinh doanh thì kết quả thu hút vốn FDI lại quá khiêm tốn.
Xét về mặt trung bình giai đoạn 2003-2008, trong khi tỷ lệ chi đầu tƣ phát triển của Đà Nẵng cao hơn 50% tổng chi thì Bình Dƣơng chỉ dành khoảng 40% số chi cho chi đầu tƣ phát triển.
Bảng 2 - 14: Tổng quan chi ngân sách của Bình Dƣơng
Đvt: triệu đồng
Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Tổng chi 843,371 1,146,483 2,120,880 2,171,354 2,580,394 4,548,151 Tổng thu ngân sách địa
phƣơng 1,819,114 2,818,606 3,506,253 4,071,158 5,768,381 9,681,474 Thu ngân sách Nhà Nƣớc trên địa bàn 2,927,184 4,393,612 5,399,197 5,983,973 8,709,459 13,096,488
Chi đầu tƣ phát triển 440,081 574,649 653,838 1,059,233 1,679,112 1,174,294 - Chi xây dựng cơ bản 417,736 547,964 621,890 1,017,866 1,679,112 1,111,064 - Chi đầu tƣ phát triển khác 22,345 26,685 31,948 41,367 N/A 63,230 Chi thƣờng xuyên 195,916 301,246 1,008,886 529,366 443,470 1,932,553 Chi chuyển nguồn sang
ngân sách năm sau N/A N/A
185,039 261,724 N/A 460,414
Trả nợ N/A N/A N/A N/A N/A N/A
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Xu hƣớng thay đổi tỷ lệ chi này ở hai địa phƣơng cũng ngƣợc chiều nhau, và ở Bình Dƣơng, chi đầu tƣ phát triển tăng từ khoảng 1/3 tổng chi năm 2005 lên hơn 55% năm 2007, do xuất phát điểm về hạ tầng của Bình Dƣơng thấp hơn nhiều so với Đà Nẵng và nhu cầu đầu tƣ vẫn còn rất lớn.
Bởi tỷ phần chi đầu tƣ phát triển của ngân sách địa phƣơng khơng lớn cho nên chỉ có 8% tổng vốn đầu tƣ phát triển tại Bình Dƣơng giai đoạn 2003-2007 đƣợc tài trợ từ nguồn vốn ngân sách, một tỷ lệ nhỏ hơn nhiều so với Đà Nẵng. Khu vực cơng của Bình Dƣơng đã không thể hiện sự chèn lấn đối với khu vực tƣ nhƣ ở Đà Nẵng.
Hình 2 - 2: Cơ cấu vốn đầu tƣ phát triển tại Bình Dƣơng, giai đoạn 2003-2009
Nguồn: Cục Thống kê tỉnh Bình Dương, Bộ Tài chính
Vốn ngân sách 8% Vốn tín dụng 4% Vốn đầu tƣ của các doanh nghiệp 27% Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài 53% Vốn khác 8%
Các nguồn vốn ngoài NS chiếm đến 92% vốn đầu tƣ phát triển của tỉnh, trong đó, vốn tự có của các doanh nghiệp là 27% và đặc biệt khu vực FDI đóng góp đến 53%. Điều này cho thấy sự năng động về kinh tế của tỉnh, và rõ ràng để đạt đƣợc kết quả huy động vốn này, chất lƣợng của “cơ sở hạ tầng mềm” là nhân tố tiên quyết4.
2.3. Mơ hình tài chính cơng Đà Nẵng và Bình Dƣơng: tính bền vững khác nhau
Vận dụng cách đánh giá của Schick (2005) và các tác giả khác, phần này sẽ phân tích so sánh tính bền vững của mơ hình tài chính cơng của Đà Nẵng và tỉnh Bình Dƣơng dƣới các góc độ: (1) tính dễ tăng, ổn định và bền vững của việc tạo nguồn thu, và (2) tính bền vững của chính sách chi tiêu ngân sách địa phƣơng.
2.3.1. Tính dễ tăng, ổn định và bền vững của việc tạo nguồn thu
Thứ nhất, xét về tính dễ tăng, hay còn gọi là độ nổi của số thu so với nền kinh tế, các nguồn thu đƣợc phân chia (thuế các loại) sẽ có độ nổi cao hơn so với các nguồn thu đặc biệt. Khi kinh tế tăng trƣởng, hoạt động sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng đều đƣợc tăng lên,
và do đó số thu thuế từ các hoạt động này chắc chắn đƣợc tăng lên tƣơng ứng bởi cơ sở thuế đƣợc mở rộng. Các nguồn thu đặc biệt nhƣ thu từ bán quyền sử dụng đất, thu từ viện trợ khơng hồn lại… có độ nổi thấp hơn nhiều, bởi dù kinh tế có tăng trƣởng thì diện tích đất đai cũng không mở rộng thêm, số thu không tăng tƣơng ứng với tốc độ tăng trƣởng kinh tế.
Ngân sách Đà Nẵng đƣợc tạo nên chủ yếu từ nguồn thu riêng (đặc biệt và thƣờng xuyên), ngƣợc lại, nguồn thu lớn nhất của ngân sách tỉnh Bình Dƣơng là từ các nguồn đƣợc phân chia. Sự khác nhau về cơ cấu thu này dẫn đến sự khác nhau về tính dễ tăng và tính bền vững.
Hình 2 - 3: Cơ cấu thu ngân sách của Đà Nẵng
9% 20% 9% 33% 14% 11% 62% 57% 61% 41% 66% 68% 28% 23% 30% 26% 19% 21% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Thu từ các nguồn đƣợc phân chia Thu đặc biệt
Thu thƣờng xuyên
Hình 2 - 4: Cơ cấu thu ngân sách của Bình Dƣơng 21% 16% 21% 16% 15% 17% 11% 14% 9% 12% 12% 10% 20% 24% 70% 72% 73% 73% 69% 62% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Thu từ các nguồn đƣợc phân chia Thu đặc biệt Thu thƣờng xun
Nguồn:Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Sự phụ thuộc của ngân sách Đà Nẵng vào nguồn thu đặc biệt cho thấy số thu của thành phố sẽ không dễ tăng theo sự tăng trƣởng kinh tế. Trong khi đó, với phần lớn số thu đến từ các loại thuế, rõ ràng ngân sách của Bình Dƣơng sẽ dễ tăng hơn nhiều so với ngân sách Đà Nẵng.
Thứ hai, xét về mức độ ổn định và bền vững, nguồn thu từ các loại thuế đƣợc phân chia với chính quyền trung ƣơng ln ln ổn định và bền vững hơn những nguồn thu đặc biệt. Thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt … là những khoản mà doanh nghiệp và ngƣời dân đóng cho chính quyền một cách liên tục, theo chu kỳ hàng năm. Việc thu thuế từ sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng trong hiện tại không làm phƣơng hại đến tiềm năng có thể tiếp tục thu các khoản thuế này trong tƣơng lai, nếu hoạt động kinh tế vẫn diễn ra bình thƣờng. Trong khi đó, nguồn thu từ bán quyền sử dụng đất chỉ là thu một lần, không thể lặp lại: quyền sử dụng một mảnh đất đã đƣợc chính quyền bán cho ngƣời dân vào năm nay thì năm sau chính quyền khơng thể tiếp tục bán quyền sử dụng của mảnh đất đó nữa.
Ngân sách Bình Dƣơng chủ yếu đƣợc tạo ra từ các nguồn thu thuế, không những là nguồn ngân sách có độ nổi tốt mà cịn đảm bảo tính bền vững. Nguồn thu này đƣợc phân chia với chính quyền trung ƣơng nên rủi ro lớn nhất đối với ngân sách địa phƣơng khi phụ thuộc vào nguồn thu này là việc Quốc hội giảm tỷ lệ phân chia cho địa phƣơng. Tuy nhiên, trong trƣờng hợp cụ thể của Bình Dƣơng, mặc dù tỷ lệ phân chia đã giảm từ 52% xuống còn 40% vào năm 2008 nhƣng số thu từ các nguồn phân chia vẫn tăng cả về số tuyệt đối lẫn tỷ lệ tƣơng đối trong tổng thu. Thêm vào đó, tỷ lệ phân chia 40% đã là một tỷ lệ rất thấp so