(Nguồn: Tổng hợp báo cáo quyết tốn Sở Tài chính)
Trong cơ cấu chi thường xuyên NSX của tỉnh thì khoản chi hoạt động quản lý nhà nước, đảng, đoàn thể chiếm tỷ trọng cao nhất bình quân khoảng 65,48% và là nhiệm vụ chi quan trọng nhất. Tiếp theo là chi hoạt động quốc phòng, an ninh chiếm tỷ trọng bình quân 14,38%, sự nghiệp hoạt động kinh tế 12,84%, các khoản chi hoạt động sự nghiệp văn xã chỉ mang tính hỗ trợ và chiếm tỷ trọng trung bình khoản 4,65%, chi khác 2,43%, thấp nhất là hoạt động môi trường 0,23%.
3.3.2.3. Quản lý chu trình NS cấp xã a. Chu trình lập dự tốn ngân sách cấp xã a. Chu trình lập dự tốn ngân sách cấp xã
- Hằng năm, trên cơ sở hướng dẫn của Bộ Tài chính, UBND tỉnh giao nhiệm vụ cho Sở Tài chính hướng dẫn các ngành, các cấp chính quyền căn cứ tiêu chuẩn, định mức, phân cấp, tình hình thực tế tiến hành lập dự tốn thu, chi NSNN của cấp mình, đơn vị mình. Đối với NSX lập dự tốn NS cấp mình thực hiện:
- Đối với năm đầu thời ký ổn định: Thực hiện theo các bước
+ Bước 1: Căn cứ số tạm giao của cấp tỉnh, phòng TCKH tham mưu UBND huyện dự kiến số kiểm tra và dự toán cho từng xã.
+ Bước 2: Kế tốn tài chính xã phối hợp với cơ quan thuế tính tốn các khoản thu NSNN trên địa bàn (phạm vi quản lý), hướng dẫn đơn vị, ban, ngành đoàn thể thuộc UBND xã căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, chế độ, chính sách, định mức lập dự toán chi của đơn vị, tổ chức mình.
+ Bước 3: Kế tốn tài chính xã tổng hợp, lập dự toán và cân đối NSX trình UBND báo cáo thường trực HĐND xã xem xét, cho ý kiến trước khi gửi UBND huyện, phòng TCKH để tổng hợp chung vào dự toán cấp huyện gửi Sở Tài chính.
+ Bước 4: Sở Tài chính tiến hành thảo luận với UBND huyện xác định dự toán thu, chi NS huyện (trong đó, gồm NSX).
+ Bước 5: Căn cứ kết quả thảo luận Sở Tài chính, phịng TCKH làm việc và thảo luận dự toán và cân đối NSX chu kỳ ổn định mới để xác định khả năng cân đối của năm đầu chu kỳ ổn định của NSX và số bổ sung trong suốt chu kỳ ổn định cho từng xã trên địa bàn.
+ Bước 6: Căn cứ kết quả thảo luận với phòng TCKH, kế tốn tài chính xã tổng hợp trình UBND xã dự tốn và cân đối trình HĐND xã xem xét phê chuẩn.
+ Bước 7: Sau khi nhận dự tốn giao chính thức của huyện, UBND xã hồn chỉnh dự tốn thu, chi, cân đối NSNN trên địa bàn được phân cấp; Dự toán thu, chi
NSX và phương án phân bổ báo cáo ban KTXH xã thẩm tra, thường trực HĐND xã xem xét cho ý kiến trình HĐND xã phê chuẩn trước 31/12 năm hiện hành.
+ Bước 8: Dự toán sau khi được HĐND xã phê chuẩn, UBND xã báo cáo UBND huyện, phịng TCKH, KBNN nơi giao dịch, thơng báo cho các ban, ngành, đoàn thể xã thực hiện và cơng khai dự tốn NS theo quy định.
- Các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định NS
+ Các năm tiếp theo của chu kỳ, phòng TCKH chỉ làm việc với UBND xã về dự tốn nếu có đề nghị của UBND xã, các xã khơng có đề nghị, UBND huyện giao cho xã trên cơ sở dự tốn đã giao ổn định và bổ sung có mục tiêu phần chênh lệch do biến động ngồi dự tốn của chu kỳ ổn định (thực hiện ít nhất 6 bước).
+ Trình tự lập dự tốn NSX cho thấy
Quy trình lập dự tốn hiện nay phải trải qua nhiều bước. Tuy nhiện, thực chất sự phân bổ dự toán giữa các cấp ở địa phương là một quá trình thỏa hiệp nguồn thu, số thu và số chi. Thường có khuynh hướng đối lập, thu tối thiểu-chi tối đa, thu tối đa-chi vừa đủ theo định mức, từ đó dẫn đến tình trạng chưa tích cực trong khâu lập dự toán thu, chi NSX.
Thực tế chất lượng dự tốn phụ thuộc vào trình độ của những thành phần tham gia quản lý NSX. Ở những xã trình độ tài chính NS chưa thơng thạo thì chất lượng dự tốn khơng cao; Quy trình lập dự tốn chưa được coi trọng mang tính áp từ trên xuống, HĐND xã là cơ quan phê chuẩn dự tốn cấp mình nhưng thực tế chỉ mang hình thức. Dự tốn NSX phụ thuộc vào kết quả thảo luận với huyện, làm cho xã khơng tự chủ trong q trình lập dự tốn, chưa kể nếu dự tốn giao chính thức của huyện nếu có sai lệch so với thảo luận thì NSX phải điều chỉnh. Do đó, việc lập, quyết định dự tốn cấp xã cịn hình thức, khơng thực tế.
Chấp hành NSX là sử dụng các phương thức về kinh tế, tài chính và hành chính biến các chỉ tiêu, thu, chi NS ghi trong dự toán NSX thành hiện thực, Quá trình này gồm:
- Trên cơ sở dự toán năm được duyệt, tiến hành lập dự toán thu, chi hằng tháng, quý để tổ chức thực hiện: Kế tốn tài chính căn cứ dự tốn, khả năng từng quý lập dự tốn thu, chi từng q có phân kỳ tháng (chủ yếu là chi) gửi KBNN làm cơ sở kiểm sốt chi. Qua đó cấp xã tiến hành hoạt động quản lý nguồn thu và chi.
- Tổ chức thực hiện thu NSX
+ Quá trình thu được thực hiện trên cơ sở: Luật NSNN, Thông tư Bộ Tài chính các văn bản khác của trung ương về NSX (Thông tư 60/2003/TT-BTC, Thông tư 344/2017/TT-BTC áp dụng từ năm NS 2017), hướng dẫn, quản lý thu qua KBNN (Thông tư 128/2008/TT-BTC, Thông tư 328/2016/TT-BTC); Của HĐND Tỉnh như dự toán, phân cấp thu, tỷ lệ %, các quy định trên là yếu tố quyết định thu đúng, đủ, kịp thời vào NSNN để hồn thành dự tốn thu đã quyết định, đảm bảo nhiệm vụ chi dự toán được duyệt.
- Đối với các khoản thuế: Hiện nay các khoản thuế tại xã do cơ quan thuế tổ chức thu. Riêng thuế nhà đất, cơ quan thuế ủy quyền cho bộ phận kế tốn tài chính xã thu và trích tỷ lệ cho xã. Căn cứ vào số nộp NS KBNN thực hiện điều tiết cho các cấp theo quy định.
+ Công tác quản lý thu qua KBNN được thực hiện tương đối ổn định, công tác thu nộp, hạch tốn, điều tiết cho từng cấp NS kịp thời, chính xác, có đối chiếu, phối hợp để xác định số thu, tồn quỹ và đảm bảo theo mục lục NSNN.
+ Đối với khoản phí, lệ phí, hoa lợi từ quỹ đất cơng, thu phạt, thu đóng góp: Do UBND xã thu bằng biên lai của cơ quan thuế và Sở Tài chính phát hành, điều tiết NSX hưởng 100% hoặc ghi thu, ghi chi và quyết toán theo quy định.
+ Căn cứ pháp lý nhiệm vụ chi NS, trong đó có NSX thực hiện đúng theo văn bản pháp quy của cấp có thẩm quyền trung ương, địa phương, dự toán giao, phân cấp, định mức chi kể cả cả đầu tư và thường xuyên nhằm đảm bảo các mục tiêu như: Hoạt động của bộ máy quản lý xã, đảm bảo an ninh, quốc phòng, an sinh xã hội và đảm bảo chi ĐTPT KTXH địa phương.
+ Hiện nay, 144/144 xã của tỉnh đã thực hiện cơ chế tự chủ theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005; Nghị định 117/2013/NĐ-CP ngày 07/10/2013; Thông tư 71/2014/TTLT-BTC-BNV ngày 30/05/2014, kế tốn tài chính xã lập dự tốn chi tiết theo quy định, nguồn tự chủ, không tự chủ và thông qua cán bộ, công chức xã xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ để làm cơ sở kiểm soát chi. Các khoản chi NSX điều được KBNN kiểm soát chi, phải đúng quy định có chứng từ và được thủ trưởng quyết định.
c. Chu trình kế tốn và quyết toán ngân sách cấp xã - Cơng tác kế tốn NSX
+ NSX thực hiện hạch tốn kế tốn và tài chính theo hướng dẫn, quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật trung ương: Quyết định 94/2005/QĐ-BTC ngày 12/12/2005; Thông tư 146/2011/TT-BTC ngày 26/11/2011 về cơng tác kế tốn; Quyết định 33/2008/QĐ-BTC ngày 02/6/2008; Thông tư 144/2011/TT-BTC ngày 21/10/2011; Thông tư 300/2016/TT-BTC ngày 15/11/2016 về hệ thống mục lục NSNN. Cơng tác kế tốn phải tn thủ quy định, kế tốn tài chính xã phải phân bổ chi tiết, nội dung kinh tế ngay từ đầu năm để gửi KBNN kiểm soát chi. Tuy nhiên, do không ước lượng hết những nội dung chi phát sinh nên thường phải điều chỉnh, do vậy kế tốn NSX gặp khó khăn nhất định trong quá trình giao dịch với KBNN.
+ Hiện nay các xã của Đồng Tháp đã cài đặt đầy đủ hệ thống đường truyền internet, sử dụng phần mềm kế toán chuyên dụng, chứng từ biểu mẫu, sổ sách được hệ thống hóa theo quy định của Bộ Tài chính. Do vậy, chứng từ kế toán và sổ sách điều được lập tự động, trên cơ sở dữ liệu đầu vào do kế toán nhập. Điều này tiết kiệm được thời gian, nhưng mặt trái là tạo lệ thuộc. Do đó, khả năng đánh gía, phân
tích các thơng tin kế tốn, dự báo còn thụ động và hạn chế, đồng thời việc ứng dụng công nghệ thơng tin cịn gặp khó khăn do chưa nắm vững, đường truyền internet chưa ổn định, hệ thống mẫu biểu của phần mềm chưa hồn chỉnh trong cơng tác đối chiếu với KBNN nên cũng cịn lập thủ cơng nên mặt nào đó vẫn chưa hồn thiện.
- Quyết toán NSX
+ Kết thúc niên độ NS, trong tháng 12 kế toán xã phải tiến hành rà soát tất cả khoản thu, số thu theo phân cấp, phân chia, số chi, phối hợp với KBNN đối chiếu để hạch tốn đầy đủ, chính xác theo mục lục NSNN, tiến hành khóa sổ và quyết tốn NSX. Nếu có chỉnh lý thì quy định đến hết ngày 31/01 năm sau.
+ Quy trình quyết tốn NSX: UBND xã tổng hợp báo cáo quyết toán NS theo biểu mẫu quy định báo cáo ban KTXH xã để thẩm tra, báo cáo thường trực HĐND xã cho ý kiến trước khi trình HĐND phê chuẩn, đồng gửi phịng TCKH để tổng hợp chung vào quyết toán của huyện, sau khi được HĐND xã phê chuẩn, quyết toán NS phải lập thành 05 bản để gửi HĐND xã, UBND xã, phòng TCKH, KBNN để ghi thu kết dư NS và lưu hồ sơ. HĐND xã phê chuẩn quyết tốn cấp mình chậm nhất là 30/4 năm sau. Phòng TCKH thẩm định báo cáo quyết tốn NSX, nếu có sai sót phải báo cáo UBND huyện yêu cầu HĐND xã điều chỉnh. Đồng thời, phải cơng khai quyết tốn NSX và báo cáo công khai theo quy định.
3.3.3. Cân đối ngân sách xã, những khó khăn thách thức trong quản lý ngân xã trên địa bàn Đồng Tháp ngân xã trên địa bàn Đồng Tháp
- Qua hơn 02 giai đoạn ổn định NSNN của tỉnh Đồng Tháp với những quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phân chia % các khoản thu, định mức chi; Hầu như các xã ở Đồng Tháp không đạt tự cân đối, theo số liệu sổ sách 2015, 2016, 2017 NSX của tỉnh đạt cân bằng; Sự cân đối, cân bằng này chủ yếu là nhờ bổ sung từ cấp trên; Nếu thực tế nguồn thu sẵn có của xã và khơng kể thu bổ sung từ cấp trên thì 144/144 xã của Đồng Tháp chưa có khả năng tự cân đối 100% (tổng thu – tổng chi < 0) có nghĩa là bội chi.
- Đánh giá khả năng tự cân đối NSX giai đoạn 2015-2017, ở đây sẽ loại trừ khoản bổ sung từ cấp trên khi tính tốn khả năng cân đối. Ở Đồng Tháp, việc phân cấp nguồn thu cho NSX đã quyết nghị và tăng tối đa các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % cho xã, đồng thời cũng đẩy mạnh phân cấp chi thường xuyên cho xã. Qua đó, tỷ lệ cân đối NS các xã trên địa bàn:
+ Năm 2015, có 01/144 xã tự cân đối; 5/144 xã đáp ứng trên 70% tổng chi; 5/144 xã đáp ứng từ (51%-70% tổng chi), tỷ lệ đáp ứng từ (31%-50%) có 2/144 xã; Cịn lại 108/144 xã có tỷ lệ đáp ứng (dưới 30%) tổng chi.
+ Năm 2017, do năm đầu của chu kỳ ổn định mới 2017-2020: Tỷ lệ đáp ứng chi NSX từ nguồn thu sẵn có của xã: Chỉ có 01/144 xã đáp ứng (trên 70%) tổng chi; 13/144 xã đáp ứng từ (51%-70% tổng chi), tỷ lệ đáp ứng từ (31%-50%) có 2/144 xã cịn lại 128/144 xã có tỷ lệ đáp ứng (dưới 30%) tổng chi.
- Qua tỷ lệ số xã đáp ứng được nhu cầu chi như hiện nay, tạo ra những khó khăn, thách thức đối với quản lý NSX của tỉnh:
+ Về thiết kế hệ thống ngân sách: Hệ thống NS nước ta được thiết kế “mang
tính lồng ghép và có tính thứ bậc” nghĩa là NS cấp trên giữ vai trò chủ đạo, mặc dù ưu điểm là tập trung nguồn lực tổng về đầu mối, tránh phân tán, cục bộ theo từng địa phương và có thể điều hịa, điều tiết chung từ trung ương xuống địa phương theo từng địa phương, từng giai đoạn và yêu cầu ĐTPT nhất là ở những địa phương khó khăn, vùng sâu, xa. Những bất cập theo kiểu lồng ghép này buộc NSĐP phụ thuộc NSTW nên còn trùng lắp về thẩm quyền, bởi trung ương không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết NSĐP, cịn địa phương cũng khơng phải chịu trách nhiệm hoàn tồn khi có sai lầm trong quản lý NS. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính.
Luật NSNN chưa quy định NSX xây dựng kế hoạch tài chính, chi tiêu trung hạn, mà chỉ xây dựng dự toán theo năm. Thực tế khi quyết định các chính sách chi NS, hoặc phê duyệt dự án đầu tư XDCB, việc bố trí kinh phí khơng chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí trong một số năm để thực hiện. Từ đó, đã hạn chế tính dự
báo của NSNN, tính chủ động của địa phương trong lập kế hoạch, bố trí kinh phí một cách hợp lý và hiệu quả nhất, gây mất cân đối NS.
+ Về phân chia nguồn thu giữa NSX và cấp trên: Về tỷ lệ phân chia nguồn
thu NSX: Với tỷ lệ phân chia hiện nay, cịn tình trạng một số xã, thị trấn thừa nguồn nhưng UBND huyện khơng thể điều chuyển cho các xã khó khăn, từ đó ảnh hưởng đến cân đối NS huyện và NSX.
+ Về quy trình NS
Cơ cấu bộ máy ở xã tổ chức theo quy định. Tuy vậy, bộ máy quản lý NSĐP ở xã vẫn còn khá cồng kềnh với nhiều cấp quản lý đan xen, chồng chéo với rất nhiều cơ quan tham gia. NS ở mỗi cấp giao cho nhiều cơ quan: Đầu tư, tài chính, chủ quản thực hiện dẫn đến NS bị phân tán ảnh hưởng đến thực hiện phân cấp theo quy định của Luật NSNN. NSX phải được HĐND tỉnh, huyện, xã thông qua và điều chỉnh. HĐND xã thảo luận, phê chuẩn dự toán, quyết toán NSX, giám sát, kiểm tra chấp hành NS của UBND xã. Kế tốn tài chính xã giúp UBND về quản lý tài chính ở xã. Dẫn đến các chu trình NS qua rất nhiều khâu, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó về thời gian lại rất ngắn. HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết tốn NS do UBND đệ trình mà xét duyệt, khơng nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường quyết toán NS. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo quyết toán của ngành chức năng mà thu thập khơng có ý kiến xử lý.
Các khâu của quy trình NS cịn rất phức tạp. Một số chỉ tiêu NS nhiều khi do thói quen mà yêu cầu cấp dưới chi tiết cụ thể, nhưng xét duyệt chưa được tính tốn khoa học, một số chỉ tiêu cịn mang nặng tính áp đặt. Kinh phí cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng không sát với thực tế. Các chỉ tiêu như: Định mức chi hành chính quá lạc hậu, rất chậm sửa đổi các định mức chi sự nghiệp kinh tế chưa ban hành cho từng loại hình. Các căn cứ xác định số thu chưa đầy đủ.
Về cấp phát NS, luật NSNN quy định “Các khoản chi thường xuyên theo định