CHƯƠNG 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ MƠ HÌNH NGHIÊN CỨU
2.4. Khung phân tích và mơ hình nghiên cứu đề x́t
2.4.1. Khung phân tích
Dựa trên cơ sở lý thuyết của luận văn, cụ thể là lý thút và mơ hình Thẻ điểm cân bằng của Kaplan & Norton, lý thuyết đánh giá hiệu quả hoạt động khu vực cơng để xây dựng mơ hình nghiên cứu. Vì BSC đã được các cơng ty sản xuất và
trong việc vận dụng tại các cơ quan nhà nước, tổ chức phi lợi nhuận. Đặc trưng cũng là khó khăn trong việc xây dựng BSC là cơ quan nhà nước khơng hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận, do đó hiệu quả tài chính khơng phải là chỉ số để đo lường chính (Kaplan & Norton, 2001B). Trên cơ sở mơ hình BSC truyền thống của Kaplan & Norton xây dựng, mơ hình vẫn vận dụng 4 tiêu chí của BSC để đánh giá là: Tài chính; Khách hàng; Quy trình nội bộ; Học hỏi và phát triển. Tuy nhiên, để phù hợp với việc đánh giá cơ quan hành chính cơng với những đặc thù riêng, các tiêu chí này cần được sửa đổi, nhất là khía cạnh tài chính.
Trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay, các cơ quan nhà nước đang bắt đầu xây dựng chiến lược riêng, với màu sắc riêng và xuất hiện sự cạnh tranh trong việc cung cấp dịch vụ công tới người dân. Tức là cơ quan nhà nước khơng cịn ở vị thế nhà cung cấp mà ở vị thế người phục vụ (Bộ nội vụ, 2016). Lúc này, hiệu quả tài chính khơng phải là chỉ số chính để đo lường, mà nâng cao chất lượng dịch vụ công và phát triển cơ sở hạ tầng, nâng cao đời sống người dân mới là mục tiêu mà cơ quan nhà nước hướng tới. Chính vì vậy, trong Thẻ điểm cân bằng được xây dựng, viễn cảnh khách hàng được đổi thành các bên liên quan, viễn cảnh tài chính được đổi thành viễn cảnh quản lý tài chính, viễn cảnh quy trình nội bộ được giữ nguyên; viễn cảnh học hỏi và phát triển được đổi thành viễn cảnh đào tạo, vì hướng tới việc phát triển, hồn thiện kỹ năng làm việc của cơng chức chứ không phải đổi mới sản phẩm dịch vụ.
Mơ hình nghiên cứu cũng vận dụng lý thút trong nghiên cứu của Tri Thanh Nguyen (2016) về đánh giá hiệu quả hoạt động khu vực công các nước Đông Nam Á trong đó có Việt Nam cũng được sử dụng để xác định các tiêu chí cụ thể trong từng viễn cảnh. Tri Thanh Nguyen (2016) khẳng định khi được áp dụng mơ hình BSC,tùy vào chiến lược của mình mà mỗi cơ quan hành chính nhà nước sẽ xác định các viễn cảnh khác nhau nhưng khơng nằm ngồi 4 viễn cảnh: khách hàng, quy trình nội bộ, đào tạo và phát triển, tài chính. BSC của cơ quan hành chính nhà nước có thể được phát triển bằng cách xác định các mục tiêu chiến lược liên quan đến mỗi viễn cảnh. Ngược lại, mỗi mục tiêu sẽ có những thước đo thực hiện cụ thể phản
ánh quá trình đạt được những cải thiện trong việc thiết kế, đo lường hoạt động. Bốn viễn cảnh được điều chỉnh để phản ánh những nhân tố hoạt động có liên quan đến đơn vị. Cụ thể, mơ hình BSC trong các cơ quan nhà nước – là tổ chức phi lợi nhuận với mục đích hàng đầu là cung cấp dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu xã hội. Xuất phát từ quan điểm này, mặc dù chi phí cũng đóng vai trị quan trọng nhưng cơ quan hành chính khơng đặt ́u tố tài chính lên hàng đầu. Thay vào đó, đơn vị tập trung vào việc thỏa mãn nhu cầu và mong đợi của những người liên quan đó là người dân và cơ quan quản lý cấp trên trong việc thỏa mãn nhu cầu của người dân về các dịch vụ công, của cơ quan quản lý cấp trên trong sử dụng hợp lý các nguồn lực và thúc đẩy sự phát triển mọi mặt của địa bàn nơi cơ quan hành chính hoạt động.
Mối quan hệ giữa các yếu tố của BSC được thể hiện thơng qua mơ hình 2.4 sau:
Hình 2.4. Mới quan hệ giữa các yếu tố của BSC trong Khu vực công
Nguồn: Robert S. Kaplan, Strategic Performance Measurement and Management in Nonprofit Organization (2001), tr.361.
Quy trình thiết kế BSC để có mơ hình nghiên cứu là:
Bước 1: Định nghĩa các mục tiêu chiến lược của UBND phường 4 theo 4 yếu tố của BSC. 4 mục tiêu chiến lược được xác định là:
VIỄN CẢNH CÁC BÊN LIÊN QUAN
CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ
VIỄN CẢNH ĐÀO TẠO
Cán bộ, cơng chức
VIỄN CẢNH NỢI BỘ
- Hoạt động thực hiện chức năng quản lý nhà nước
- Hoạt động hành chính
VIỄN CẢNH QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
a, Khoản thu nội bộ: phí, lệ phí b, Khoản thu ngồi: ngân sách NN
2, Bên thụ hưởng - Người dân - Công cộng 1, Bên cung cấp - Người dân - Nhà nước
- Yếu tố đào tạo: mục tiêu chiến lược là tăng hiệu quả làm việc của công chức UBND phường 4.
- Yếu tố quản lý tài chính: mục tiêu chiến lược là tăng trưởng tài chính trong các khoản thu ngồi ngân sách.
- Yếu tố nội bộ: mục tiêu chiến lược là tuân thủ luật pháp, tăng hiệu suất công việc, phối hợp giữa các cơng chức, hồn thành xuất sắc nhiệm vụ.
- ́u tố các bên liên quan: mục tiêu chiến lược là thỏa mãn lợi ích của người dân, lợi ích chung của xã hội.
Bước 2: Xác định các yếu tố hiệu quả mục tiêu thích hợp của 4 yếu tố được cấu trúc theo 2 cấp độ: các chỉ số làm giảm và các chỉ số làm tăng hiệu quả hoạt động.
Bước 3: Định lượng tương đối và hiệu quả tổng thể của tất cả các yếu tố về việc đạt được mục tiêu chiến lược.
Trong mơ hình nghiên cứu đề xuất tại Hình 2.5 dưới đây, việc lựa chọn các yếu tố của thẻ điểm cân bằng theo lý thuyết của Kaplan & Norton (2001), đồng thời, trật tự của các yếu tố cũng được sắp xếp như sau:
- Viễn cảnh Khách hàng được đổi tên thành Các bên liên quan, được xác định bởi 2 nhóm là người dân – người thụ hưởng dịch vụ và cơ quan quản lý nhà nước cấp trên, được đặt đầu tiên. Điều này cho thấy mối quan hệ logic giữa sứ mệnh và vai trị của chính quyền địa phương và việc xây dựng BSC.
- Viễn cảnh Tài chính được đổi tên thành Quản lý tài chính – do lợi nhuận không phải mục tiêu hướng tới của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Nhưng nó là phương tiện duy nhất để đáp ứng nhu cầu của người thụ hưởng dịch vụ, nên được lựa chọn là yếu tố đứng thứ hai.
- Viễn cảnh Quy trình nội bộ được giữ nguyên, được đặt thứ ba, là những thủ tục, phương thức mà cơ quan hành chính nhà nước sử dụng để đáp ứng nhu cầu của người dân cũng như cơ quan quản lý và xã hội.
- Viễn cảnh Đào tạo được xác định là yếu tố cuối cùng, đây là một trong những yếu tố cuối cùng hoàn thiện bức tranh tổng thể đảm bảo chất lượng hoạt
động của UBND phường 4 trước các yêu cầu chiến lược cần đạt được của tổ chức, bằng việc nâng cao chuyên môn của cơng chức là trọng tâm.
Hình 2.5: Mơ hình nghiên cứu đề xuất
Nguồn: tác giả tổng hợp
Khi phát triển các mục tiêu và thước đo của BSC, tùy thuộc vào việc xác định chiến lược mục tiêu mà UBND phường 4 cần xác định những chỉ tiêu cụ thể trong mỗi khía cạnh của BSC. Trong mơ hình nghiên cứu đề xuất trên, các khía cạnh được xác định có mối quan hệ như sau:
+ Khía cạnh quản lý tài chính (F):
Viễn cảnh này chỉ ra rằng, báo cáo tài chính cơng khai và ngân sách tạo cơ sở vững chắc cho bất kỳ một tổ chức phi lợi nhuận nào, nhằm xây dựng niềm tin với cấp trên, nhà tài trợ, người dân và xã hội (Hartnett & Matam, 2011; Niven, 2002). Các mục tiêu chiến lược về tài chính và biện pháp thực hiện cung cấp bằng chứng
Các bên liên quan (người sử dụng dịch vụ, cơ quan quản lý cấp trên)
(C)
Khía cạnh quản lý tài chính (F) Quy trình nội bộ (T) Đào tạo (L) Hiệu quả hoạt động của UBND phường 4 (Y)
về việc doanh thu tăng hay giảm. Khung này cũng hướng tổ chức phải tìm đến khách hàng, nhà tài trợ để thành công và đạt được mục tiêu (Ronchetti, 2006). Niven (2008) khẳng định tằng viễn cảnh quản lý tài chính trong BSC của tổ chức phi lợi nhuận là bắt buộc vì nó cho biết hiệu quả sử dụng ngân sách cũng như các nguồn thu khác, do ngân sách thường hạn chế. Khơng tổ chức nào có thể hoạt động và phục vụ nếu khơng có nguồn tài chính (Lindvall, 1995). Hiệu quả tài chính là một trong những yếu tố chính đo lường hiệu suất tổng thể và đánh giá hiệu quả của các tổ chức phi lợi nhuận (Speckbacher, 2003; Ritchie và Kolodinsky, 2003; Sowa, Selden và Sandfort, 2004; Mc Cathy, 2007). Nó có thể tập trung vào tính minh bạch của tài chính, tính trung thực của tổ chức trong công khai nguồn thu và hiệu quả trong sử dụng nguồn thu đó (Keat & Frrumkin, 2003).
UBND phường phải đo lường khả năng dự toán, sử dụng ngân sách theo đúng kế hoạch hoạt động đã được đưa ra, khả năng đa dạng hóa các nguồn thu từ dịch vụ công, quỹ dành cho học tập và khen thưởng, an sinh xã hội. Thẻ điểm quản lý tài chính chỉ ra khả năng tạo ra doanh thu, tối đa hóa sử dụng các nguồn lực, nguồn qũy. Yếu tố tài chính được xem xét như là một yếu tố quan trọng có khả năng đóng góp vào việc thỏa mãn nhu cầu khách hàng. Người lãnh đạo cần phải hiểu rằng nếu thiếu thông tin về nguồn lực tài chính, tổ chức khơng thể thực hiện được nhiệm vụ cũng như không thể thỏa mãn sự mong đợi của những người liên quan chủ chốt.
+ Khía cạnh các bên liên quan (C): Gồm 2 nhóm đối tượng chính là người
dân - khách hàng truyền thống, những người sử dụng dịch vụ do cơ quan nhà nước cung cấp (Fretchling, 2006) và cơ quan quản lý nhà nước cấp trên – UBND cấp quận và HĐND cùng cấp. Theo Kaplan và Norton (1992), viễn cảnh này của BSC phải kết hợp hiệu quả hoạt động của tổ chức theo cảm nhận của nhiều đối tượng khác nhau. Dựa trên thông tin thu được, tổ chức có thể dễ dàng xác định các biện pháp quan trọng để thực hiện các viễn cảnh còn lại. Kaplan và Norton (1992) cũng nhấn mạnh rằng sự giám sát của khách hàng thơng qua BSC giúp có được các thông tin giá trị về sự cảm nhận của khách hàng về chất lượng dịch vụ, chi phí và sự hài
lịng. Do đó, tổ chức có thể sắp xếp các kế hoạch chiến lược để đạt được lòng tin và sự gắn bó của khách hàng (Hartnett & Matan, 2011).
Triết lý về cải cách hành chính cơng đã cho thấy sự thay đổi vai trị và vị trí của người dân với cơ quan nhà nước. Đây là những chỉ số được coi trọng hàng đầu: khách hàng sẵn sàng tìm nhà cung cấp khác đáp ứng nhu cầu của họ khi họ cảm thấy khơng hài lịng. Hassan (2010) khẳng định mọi cơ quan nhà nước nên đo lường thái độ của khách hàng và sự trung thành của họ, đây là yếu tố quyết định sự thành công, tồn tại của một tổ chức phi lợi nhuận. Là một cấp chính quyền với mục đích hàng đầu là quản lý hành chính nhà nước, nên UBND phường 4 cần tập trung vào việc thỏa mãn các quyền và lợi ích của các bên liên quan bao gồm người sử dụng dịch vụ công (khách hàng) và cơ quan quản lý cấp trên (UBND, HĐND). Với khách hàng, những người dân cần được phục vụ một cách nhanh chóng và có chất lượng khi sử dụng dịch vụ do cơ quan nhà nước cung cấp, với cơ quan quản lý cấp trên là việc hoạt động đúng quy định của pháp luật, báo cáo thường xuyên. Mục tiêu đạt được của UBND phường 4 trong viễn cảnh này là có thêm doanh thu từ dịch vụ công, đảm bảo sử dụng đúng nguồn ngân sách do nhà nước cấp, chất lượng dịch vụ công tốt.
Là một tổ chức phi lợi nhuận, viễn cảnh các bên liên quan (khách hàng) được đưa lên hàng đầu. Thành công của đơn vị xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ khơng chỉ tạo ra lợi nhuận mà phải có khả năng đáp ứng được 2 nhóm nhu cầu: của người dân và của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Đây chính là mục tiêu chính của cơ quan khi tập trung vào khách hàng và đáp ứng nhu cầu của họ để hoàn thành các nhiệm vụ đề ra, do đó yêu cầu là cơ quan tập trung vào sự phản hồi, tính kịp thời, chi phí và chất lượng dịch vụ.
+ Khía cạnh quy trình nội bộ (T): Viễn cảnh này nắm bắt các biện pháp
liên quan đến hoạt động của tổ chức nhằm đáp ứng mong đợi của khách hàng và tăng sự hài lòng của họ (Kaplan & Norton, 2000; Niven, 2008). Nó liên quan đến các chi phí hoạt động, chất lượng và quy trình cung cấp dịch vụ sản phẩm của tổ chức, qua đó nhà quản lý hiểu được dịch vụ và sản phẩm nào đáp ứng nhu cầu thực
sự của cộng đồng (Harnett & Matan, 2011). Atkinson (2006) khi nghiên cứu về BSC trong thực hiện chiến lược thấy rằng, trong viễn cảnh quy trình nội bộ phải làm nổi bật chất lượng, quy trình và cơng nghệ cung cấp cho khách hàng trong tương lai để đạt được thành cơng tài chính. Niven (203) lập luận rằng các tổ chức phi lợi nhuận cần chọn lọc và đo lường mức độ cải cách quy trình phục vụ khách hàng, và mục tiêu cuối cùng là đạt được sứ mệnh chiến lược.
UBND phường 4 phải đặt ra vấn đề là quy trình nội bộ chủ chốt nào cần thực hiện tốt để gia tăng giá trị cho khách hàng, thuận lợi cho hoạt động quản lý. Đây là sự hịa hợp của quy trình hoạt động nội bộ, các quy trình hỗ trợ trong việc đáp ứng nhu cầu của người dân và yêu cầu quản lý nhà nước. Các thước đo của quy trình nội bộ hướng vào các hoạt động bên trong của UBND phường 4, phản ánh tính hiệu quả và kinh tế của việc hài hòa nhiều nhiệm vụ cốt lõi khác nhau. Do vậy, viễn cảnh này có các mục tiêu gắn với năng suất lao động của cơng chức, tính chính xác, hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực và các yếu tố cơ sở vật chất. Để làm được điều này, mơ hình BSC phải xem xét sự hòa hợp của quy trình hoạt động nội bộ chủ chốt cũng như quy trình hỗ trợ để đảm bảo đáp ứng nhu cầu của các bên liên quan. Các thước đo của quy trình nội bộ hướng vào hoạt động bên trong của tổ chức cũng như quy trình và hoạt động cung cấp dịch vụ cơng ra bên ngoài. Đây là những thước đo phản ánh tính hiệu quả và kinh tế của việc hài hòa nhiều nhiệm vụ cốt lõi khác nhau. Từ đó, cơ quan hành chính nhà nước phải đo lường khả năng dự toán và sử dụng ngân sách theo đúng kế hoạch hành động đã được tạo ra
+ Khía cạnh đào tạo (L): Dù hoạt động dựa vào chức năng. Nhiệm vụ xác
định, các cơ quan nhà nước vẫn phụ thuộc vào đội ngũ nhân viên để đạt được các mục tiêu quan trọng về mặt xã hội (Niven, 2003). Theo Makakand (2007), viễn cảnh đào tạo là về đào tạo bồi dưỡng nhân viên, văn hóa tổ chức, cơ sở hạ tầng, kỹ năng và khả năng cần thiết để đạt được mục tiêu của tổ chức. Đây thực chất là nền tảng mà trên đó thành cơng của tổ chức được xây dựng, nó tác động đến tất cả các viễn cảnh khác vì cuối cùng chúng sẽ dẫn dắt tổ chức đến kết quả. Fletcher (2004) cũng đồng tình cho rằng đào tạo là chỉ số hàng đầu của quy trình nội bộ, yếu tố đầu
tiên dẫn đến chỉ số hài lòng cả khách hàng. Sự cải thiện quy trình nội bộ và mức độ hài lòn của khách hàng cũng sẽ ảnh hưởng đến viễn cảnh tài chính. Kaplan & Norton (2000) cho rằng viễn cảnh này cần có thơng tin về nguồn nhân lực và cơng nghệ cần thiết nhằm đạt lợi thế cạnh tranh, từ đó, hiệu quả hoạt động của tổ chức được đo lường một cách thích hợp.
UBND cần xác định việc phát triển, nâng cao năng lực chuyên môn của công