2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ BẢO HỘ THƯƠNG MẠI 1 Khái niệm và nội dung bảo hộ thương mạ
2.3.3. Về các biện pháp vệ sinh an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật (SPS)
động thực vật (SPS)
Trong xu hướng thuế quan được cắt giảm theo lộ trình từ các FTA song phương và khu vực, việc sản xuất nông nghiệp trong nước chịu sự cạnh tranh rất lớn từ nguồn nhập khẩu. Thay vì bảo hộ sản xuất nơng nghiệp bằng thuế quan như trước đây, các quốc gia có xu hướng cao chuyển sang sử dụng kỹ thuật làm biện pháp ngăn chặn nhập khẩu. Các biện pháp vệ sinh an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật (biện pháp SPS) là những quy định pháp lý của quốc gia có mục tiêu bảo vệ sức khỏe con người, động vật và thực vật
trong lãnh thổ quốc gia của mình khỏi các nguy cơ bệnh dịch, mất an toàn từ nguồn nhập khẩu. Các biện pháp này có thể tồn tại dưới nhiều hình thức, ví dụ như u cầu các sản phẩm phải có xuất xứ từ những vùng khơng có dịch bệnh, u cầu thanh kiểm tra các cơ sở sản xuất và sản phẩm, đưa ra các yêu cầu cụ thể về việc xử lý và chế biến sản phẩm, xây dựng hạn mức tối đa cho phép của dư lượng thuốc bảo vệ thực vật hoặc hạn chế việc sử dụng các chất phụ gia trong thực phẩm...
Khi tham gia vào các FTA, các bên đều chấp nhận một thực tế rằng biện pháp kỹ thuật nhằm hạn chế nhập khẩu là cần thiết để đảm bảo an toàn thực phẩm và bảo vệ sức khỏe động vật và thực vật trong lãnh thổ của nước nhập khẩu. Tuy nhiên, chính phủ các nước đôi khi phải chịu sức ép của nhiều bên trong việc đưa ra các biện pháp đi quá mức bảo vệ cần thiết và sử dụng quy định an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật để tạo thành lá chắn cho nhà sản xuất nội địa trước việc cạnh tranh về kinh tế. Một biện pháp hạn chế nhân danh an toàn thực phẩm hoặc kiểm dịch động thực vật mà không thực sự nhằm bảo vệ sức khỏe con người và động thực vật là một công cụ hết sức hiệu quả cho việc bảo hộ. Bên cạnh đó, do bản thân các biện pháp SPS có chứa yếu tố kỹ thuật phức tạp, lệnh cấm này có thể tạo ra một rào cản trá hình và đặc biệt khó khăn trong việc phản đối và yêu cầu dỡ bỏ.
Như vậy, xét về bản chất, các biện pháp SPS là một rào cản phi thuế mà có thể dẫn đến những hạn chế rất mạnh đối với thương mại. Một mặt hàng nông sản thực phẩm nếu bị áp một mức thuế nhập khẩu cao vẫn có thể có cơ hội thâm nhập vào thị trường đó nếu các nhà xuất khẩu cân đối được các vấn đề kinh tế liên quan. Cũng mặt hàng đó nếu khơng đáp ứng được các u cầu kỹ thuật liên quan đến SPS của một nước nhập khẩu thì cơ hội xuất khẩu bị loại bỏ hồn tồn và thị trường đó là chắc chắn đã bị đóng cửa.
Quy định điều chỉnh việc áp dụng các biện pháp SPS trong các FTA thể hiện một sự đa dạng về cấu trúc và có các mức độ cam kết hoàn toàn khác nhau. Nguyên nhân của sự khác biệt này là do mối quan tâm, quan điểm và cách tiếp cận và thực tiễn thương mại song
phương của các đối tác thương mại đối với vấn đề này là rất khác nhau. Với xuất phát điểm như vậy, một điều dễ hiểu là các quốc gia cần phải tìm kiếm một điểm chung để xây dựng cam kết liên quan đến việc áp dụng các biện pháp này. Điểm chung đó chính là các ngun tắc và chế định được ghi nhận tại Hiệp định về Áp dụng các biện pháp vệ sinh an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật (Hiệp định SPS) của WTO. Căn cứ trên cấu trúc lời văn, các cam kết về SPS trong FTA song phương và đa phương của Việt Nam có thể chia thành 2 nhóm:
- Nhóm 1: Các FTA khơng có một chương điều chỉnh riêng biệt. Các cam kết về SPS chủ yếu là khẳng định lại quyền và nghĩa vụ của các bên tại Hiệp định SPS của WTO. Đại diện của nhóm này bao gồm các hiệp định như AJCEP, AKFTA…
- Nhóm 2: Các FTA có một chương điều chỉnh riêng biệt. Bên cạnh việc khẳng định lại quyền và nghĩa vụ của các bên theo Hiệp định SPS của WTO, các điều khoản về SPS trong nhóm các hiệp định này được xây dựng thành một chương độc lập và căn cứ trên mối quan tâm và thực tế thương mại của các bên. Nội dung các điều khoản của chương SPS có thể là khẳng định các quy định của Hiệp định SPS của WTO hoặc xây dựng thành các cam kết ở mức cao. Đại diện của nhóm này bao gồm các FTA như: ATIGA, ACFTA, AANZFTA, VCFTA; VKFTA…
Đối với các FTA thuộc Nhóm 2, cam kết về SPS thể hiện ở các điều khoản với cấu trúc và các cách diễn đạt đa dạng, nhưng nhìn chung có thể thấy nội dung quy định gồm những vấn đề chính sau:
+ Cơ sở khoa học của các quy định SPS: Một mặt, hiệp định cho phép các quốc gia duy trì việc bảo đảm an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật ở mức độ phù hợp. Mặt khác, các bên cam kết làm giảm khả năng đưa ra các quyết định khơng có căn cứ và khuyến khích việc đưa ra quyết định nhất quán.
Các quy định SPS của quốc gia cần phải dựa trên một đánh giá khoa học về những mối nguy, rủi ro thực tế liên quan. Các quốc gia
cần phải cơng bố quy trình đánh giá nguy cơ đã được sử dụng, các nhân tố đã được tính đến để cân nhắc đưa ra biện pháp quản lý cuối cùng khi có yêu cầu.
Các biện pháp SPS phải được áp dụng khơng gì khác ngồi mục đích đảm bảo rằng thực phẩm là an tồn đối với con người và tương tự như vậy đối với sức khỏe động vật và thực vật, hoặc bảo vệ lãnh thổ một quốc gia khỏi dịch hại. Cụ thể hơn, các cam kết nêu rõ ràng các yếu tố liên quan cần phải tính đến trong khi việc đánh giá nguy cơ được thực hiện. Các biện pháp nhằm đảm bảo an toàn thực phẩm và bảo vệ sức khỏe động vật và thực vật phải được dựa trên các phân tích và đánh giá dữ liệu khoa học khách quan ở mức cao nhất có thể.
+ Áp dụng tiêu chuẩn quốc tế: Cam kết SPS khuyến khích các nước thành viên của hiệp định thiết lập các biện pháp SPS đồng nhất với các tiêu chuẩn, hướng dẫn và khuyến nghị quốc tế. Quá trình này thường được nhắc đến dưới thuật ngữ “hài hồ hố”. Bản thân Chương SPS không và sẽ không trực tiếp xây dựng các tiêu chuẩn này. Tuy nhiên, hầu hết các bên đã là thành viên và trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng các tiêu chuẩn này tại các tổ chức quốc tế khác. Các tổ chức này bao gồm Ủy ban Tiêu chuẩn Thực phẩm quốc tế (Codex), Tổ chức Thú y thế giới (OIE), Công ước về Bảo vệ thực vật quốc tế (IPPC). Các tiêu chuẩn cụ thể này sẽ được rà soát và điều chỉnh chi tiết trên diễn đàn quốc tế.
Các tiêu chuẩn quốc tế thường cao hơn so với quy định thực tế của nhiều quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, song các nước thành viên có quyền tự lựa chọn tiêu chuẩn của mình. Nếu các nước thành viên hiệp định có các quy định SPS dẫn tới mức độ hạn chế cao hơn đối với thương mại thông qua các tiêu chuẩn cao hơn tiêu chuẩn tương ứng của tổ chức quốc tế tham chiếu, quốc gia này có thể bị yêu cầu đưa ra bằng chứng khoa học nhằm chứng minh rằng tiêu chuẩn quốc tế tương ứng hiện có khơng đáp ứng được mức độ bảo vệ sức khỏe mà quốc gia đó xác định là phù hợp.
+ Điều chỉnh phù hợp với các điều kiện khác nhau: Do khác biệt về địa lý và khí hậu, khác biệt về sự hiện hữu của các loại sâu hại và
bệnh dịch, hoặc các điều kiện về an toàn thực phẩm, việc áp dụng cùng một yêu cầu SPS đối với các sản phẩm thực phẩm không phải lúc nào cũng là phù hợp đối với động vật và thực vật đến từ các quốc gia khác nhau. Do đó, các biện pháp an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật đơi khi có khác nhau, phụ thuộc xuất xứ quốc gia hoặc điểm đến, của thực phẩm, sản phẩm động vật và thực vật liên đới.
Các bên cùng xây dựng nên cơ chế và nguyên tắc để công nhận các khu vực phi dịch bệnh, các khu vực có sự hiện diện thấp của dịch hại và bệnh tật. Các khu vực này có thể khơng đồng nhất với lãnh thổ chính trị. Căn cứ trên việc cơng nhận đó, các bên điều chỉnh các u cầu của mình sao cho chúng phù hợp với các sản phẩm đến từ khu vực đó. Đây là cách tiếp cận được biết đến dưới thuật ngữ “khu vực hóa”. Tuy nhiên, điều này khơng đồng nghĩa với việc cho phép có sự phân biệt đối xử vô căn cứ trong áp dụng các biện pháp an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật, khi chúng có tạo ra thuận lợi ưu đãi cho các nhà sản xuất nội địa hoặc giữa các nhà cung cấp nước ngoài.
+ Các biện pháp thay thế và tương đương: Để đạt được mức độ bảo vệ phù hợp của mỗi một quốc gia có thể có nhiều cách thức khác nhau để đáp ứng. Trong số các phương thức lựa chọn đó - và căn cứ trên giả định rằng chúng khả thi về kỹ thuật và kinh tế và đem đến một mức độ bảo hộ tương đương về an toàn thực phẩm và sức khỏe động thực vật - các bên cam kết lựa chọn những biện pháp mà không hạn chế thương mại hơn mức cần thiết để đạt mục tiêu của mình. Hơn nữa, nếu một bên có thể chứng minh rằng các biện pháp mà họ đang áp dụng đem lại một mức độ bảo vệ tương tự, thì chúng cần phải được chấp nhận là tương đương. Việc chấp thuận này sẽ giúp đảm bảo rằng việc quan tâm bảo vệ sức khỏe vẫn được duy trì trong khi cung cấp chất lượng tốt nhất và đa dạng thực phẩm cho người tiêu dùng, phương thức đảm bảo an tồn sẵn có tốt nhất cho nhà sản xuất, và cạnh tranh lành mạnh về kinh tế. Đây cũng là cam kết có lợi cho các nước đang phát triển vì nếu đạt được tính tương đương về các biện pháp SPS, các nước đang phát triển có thể khơng phải đầu tư vào các dây chuyền cơng nghệ xử lý đắt tiền mà có những lựa chọn tối ưu khác về kinh tế, từ đó giảm được giá thành và nâng cao tính cạnh tranh khi thâm nhập vào thị trường các nước phát triển.
+ Minh bạch hố: Minh bạch hóa là một ngun tắc quan trọng trong thương mại quốc tế và là một cam kết phổ biến trong các FTA. Minh bạch được hiểu là thơng tin rõ ràng, có thể dự đốn được xu hướng và công bố đầy đủ. Nếu thực hiện đầy đủ thì đây là một cơ chế thúc đẩy thương mại rất tốt giúp cho khơng chỉ Chính phủ mà cả các doanh nghiệp nắm bắt được các quy định và yêu cầu của nước nhập khẩu về vấn đề SPS, từ đó có những chuẩn bị phù hợp.
Các cam kết về minh bạch hóa thể hiện quốc gia thành viên hiệp định được yêu cầu thông báo cho các quốc gia khác, về bất cứ một quy định SPS mới ban hành hoặc bất cứ thay đổi nào mà có tác động tới thương mại, và nếu có yêu cầu, sẽ bao gồm cả cơ sở cho việc áp dụng các quy định về an toàn thực phẩm, sức khỏe động vật và thực vật… Điểm liên lạc cũng được yêu cầu thiết lập để trả lời các yêu cầu thêm thông tin về các biện pháp SPS mới hoặc đang áp dụng, thúc đẩy trao đổi thông tin liên lạc giữa các cơ quan chức năng. Thông qua việc liên lạc thông tin một cách hệ thống và chia sẻ kinh nghiệm, các thành viên hiệp định có thể cải thiện các tiêu chuẩn quốc gia thơng qua góp ý của các nước khác căn cứ trên các báo cáo khoa học và tiêu chuẩn quốc tế. Việc tăng cường minh bạch hóa cũng bảo vệ người tiêu dùng và các đối tác thương mại khỏi chủ nghĩa bảo hộ trá hình ẩn trong các yêu cầu kỹ thuật không cần thiết.
+ Ủy ban (tiểu ban) SPS và Điểm liên lạc: Tiểu ban SPS hoặc Ủy ban SPS đã được thành lập như là một diễn đàn cho các nước thành viên trao đổi thơng tin về tất cả các khía cạnh thực thi các cam kết trong chương SPS của hiệp định cũng như tất cả các vấn đề có liên quan đến SPS trong thương mại giữa các bên bao gồm cả hợp tác, hỗ trợ kỹ thuật và các cơ chế phối hợp... Cơ quan này sẽ nhóm họp định kỳ hoặc bất thường nếu có yêu cầu của một trong các bên cùng với các Ủy ban khác được thiết lập trong hiệp định. Do tính chất thường xuyên ảnh hưởng tới thương mại của các quy định SPS, các bên sẽ xác định Điểm liên lạc của mình để thúc đẩy trao đổi thơng tin giữa các cơ quan chức năng của các bên và xử lý các vấn đề khi Ủy ban SPS không hoạt động.
+ Tham vấn và giải quyết tranh chấp: Một điều đáng lưu ý trong các cam kết về vấn đề này là các bên đều không muốn đưa mâu thuẫn SPS ra cơ chế giải quyết tranh chấp của các FTA. Thay vào đó, các bên cam kết sẽ tham vấn kỹ thuật với nhau để hiểu rõ