8. Kết cấu của khóa luận
3.1. Hoàn thiện vềthể chế về soạn thảo và ban hànhvăn bản hành chính
Thể chế hành chính nhà nước bao gồm hệ thống các quy định, chế định tạo nên khuôn khổ mang tính pháp lý, cho hoạt động của tổ chức nhất định.Vấn đề về thể chế cũng là một trong những nguyên nhân chủ yếu tạo nên những tồn tại trong soạn thảo và ban hành văn bản hành chính. Vì vậy, xây dựng và hoàn thiện thể chế là rất cần thiết, trong đó cần tập trung những vấn đề sau:
3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
Thứ nhất, cần ban hành các quy định chung về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính.
Các văn bản quy định hướng dẫn về soạn thảo và ban hành văn bản đã bộc lộ những bất cập, hạn chế lớn sau đây: Hệ thống pháp luật quá phức tạp, cồng kềnh, nhiều mâu thuẫn, chồng chéo với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản pháp luật có thứ bậc hiệu lực không thật rõ ràng do nhiều cơ quan có thẩm quyền từ Trung ương đến chính quyền địa phương ban hành. Bên cạnh đó hệ thống pháp luật nước ta còn thiếu tính ổn định do chất lượng nhiều văn bản pháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa đi sửa lại nhiều lần, gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành. Do đó, cần phải ban hành các quy định chung về soạn thảo và ban hành văn bản trong đó có quy đinh về văn bản hành chính. Trước hết là sự thống nhất quy định từ các văn bản pháp luật của Nhà nước. Trên cơ sở đó, UBND huyện Lương Sơn phải tiến hành xây dựng các quy định chung, phù hợp với tình hình thực tiễn hoạt động của cơ quan để các cơ quan, đơn vị dễ dàng áp dụng thực hiện, tạo nên tính thống nhất, kỷ cương.
Thứ hai, pháp luật cần quy định thống nhất về thẩm quyền, trình tự và thể
thức, kỹ thuật trình bày văn bản
49
soạn thảo và ban hành văn bản trong một thời gian dài là trái với bản chất thống nhất của hệ thống pháp luật trong một nhà nước đơn nhất; việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương không rõ.
Hiện nay, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành mới chỉ được quy định về VBQPPL, còn quy trình soạn thảo VBHC thì mới chỉ được quy định một vài công đoạn nhất định; đồng thời trong các văn bản pháp luật hiện hành chưa quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan đối với việc chậm ban hành văn bản quy định gây thiệt hại cho người dân, dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm, khó khăn cho việc thực hiện.
Bên cạnh đó, trong công tác soạn thảo văn bản, thể thức văn bản là một bộ phận không tách rời của văn bản nhằm đảm bảo tính hoàn chỉnh, thống nhất và nghiêm túc của một văn bản được ban hành. Tuy nhiên, hiện nay quy định về thể thức văn bản được trình bày trong một số văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tính thống nhất pháp lý chưa cao. Việc ban hành VBQPPL phải tuân theo thể thức và kỹ thuật trình bày được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP, văn bản hành chính tuân theo quy định tại Thông tư số 01/2011/TT-BNV. Tuy nhiên, giữa hai văn bản này hiện nay vẫn còn một số điểm chồng chéo, không thống nhất. Điều này gây nhiều khó khăn cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức trong thực tiễn khi thực hiện hoạt động ban hành văn bản.
Vì vậy, Nhà nước ta cần phải tiến hành xây dựng hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật này, nhằm tạo nên sự thống nhất trong việc thực hiện tránh việc hiểu sai, không rõ ràng. Đồng thời, lãnh đạo UBND huyện Lương Sơn cũng phải chú trọng triển khai việc xây dựng văn bản quy định cụ thể về quy định trách nhiệm, thẩm quyền thông qua và thể thức, kỹ thuật trình bày các loại văn bản hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan trên cơ sở quy định về thẩm quyền chức năng nhiệm vụ của mình quy định tại các văn bản pháp luật hiện hành nhằm tạo sự thống nhất, đảm bảo kỷ luật, kỷ cương và dễ dàng cho người soạn thảo trong việc áp dụng và tuân thủ thực hiện theo quy định.
3.1.2. Quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND huyện Lương Sơn về những vấn đề liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
50
Để có thể xây dựng được những văn bản chất lượng và hiệu quả, theo đúng thẩm quyền, quy định của Nhà nước thì vai trò trách nhiệm của cơ quan, cá nhân soạn thảo phải được đề cao, muốn làm được điều đó thì phải tăng cường công tác kiểm tra và xử lý vi phạm. Hiện nay, trong hệ thống văn bản pháp luật của nước ta vừa mới có quy định cụ thể về trách nhiệm của đơn vị soạn thảo văn bản quản lý. Việc kiểm tra những vi phạm trong soạn thảo và ban hành văn bản đã được Chính phủ quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về việc kiểm tra và xử lý VBQPPL. Việc kiểm tra xử lý vi phạm trong soạn thảo và ban hành VBHC chưa có văn bản nào quy định cụ thể hoặc chưa điều chỉnh. Việc xem nhẹ vấn đề công tác soạn thảo và ban hành VBHC đó là nguyên nhân quan trọng dẫn đến những tồn tại chúng ta đã đề cập trên phần thực trạng.
Trong thực tế chuyên viên là người có vai trò chính trong quy trình soạn thảo văn bản và chất lượng của văn bản. Tuy nhiên, Chủ tịch, người đứng đầu Ủy ban nhân dân, vẫn là người phải chịu trách nhiệm chính về mọi hoạt động quản lý của cơ quan, trong đó có soạn thảo và ban hành văn bản. Tiếp nữa là trách nhiệm của trưởng các đơn vị trong cơ quan, người trực tiếp thực hiện hoặc chỉ đạo việc thực hiện công tác soạn thảo văn bản hành chính.
Hiện nay theo quy định tại Khoản 5, Điều 1 Nghị định 09//2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP quy định rõ: “Thủ trưởng đơn vị hoặc cá nhân chủ trì soạn thảo văn bản phải kiểm tra và chịu trách nhiệm về nội dung văn bản trước người đứmg đầu cơ quan, tổ chức và trước pháp luật. “Chánh Văn phòng, Trưởng Phòng Hành chính ở những cơ quan, tổ chức không có Văn phòng, người được giao trách nhiệm giúp người đứng đầu cơ quan tổ chức quản lý công tác văn thư ở những cơ quan, tổ chức khác phải kiểm tra và chịu trách nhiệm về thể thức, kỹ thuật trình bày và thủ tục ban hành văn bản trước người đứng đầu cơ quan, tổ chức và trước pháp luật".
Như vậy, có thể thấy, với quy định trên thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức (người có thẩm quyền ký văn bản) không phải chịu bất kỳ trách nhiệm nào đối với văn bản do mình ký mà toàn bộ trách nhiệm (cả về nội dung và hình thức văn bản) đều được quy về cho các bộ phận tham mưu soạn thảo và thẩm định
51
văn bản. Việc soạn thảo và ban hành văn bản nhất là VBHC, giá trị pháp lý không cao đôi khi bị các trưởng đơn vị xem nhẹ, kiểm tra qua loa, hình thức mà không có sự kiểm duyệt cuối cùng của người đứng đầu cơ quan. Đó là một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cấp cập đã nêu ở trên phần thực trạng.
Vì vậy, cần có thể chế quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND huyện về những vấn đề liên quan đến soạn thảo và ban hành văn bản hành chính. Đó là những vấn đề cần được thể chế như:
- Trách nhiệm của Lãnh đạo, chỉ đạo trong việc lãnh đạo, chỉ đạo, xây dựng chương trình kế hoạch soạn thảo và ban hành văn bản hành chính khi được phân công chủ trì và giao nhiệm vụ soạn thảo, ban hành để hướng dẫn văn bản của cấp trên;
- Trách nhiệm trong việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến, tập huấn công tác soạn thảo và ban hành hảnh chính;
- Trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát, rà soát, tập hợp hóa các văn bản Quy phạm pháp luật, các văn bản quy định, hướng dẫn liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản; các văn bản quy định, hướng dẫn liên quan đến lĩnh vực mà UBND huyện quản lý để đảm bảo tính thống nhất trong toàn huyện;
- Trách nhiệm trong việc xử lý các vi phạm sau hoạt động giám sát;
- Trách nhiệm trong việc phối hợp, hợp tác, phân công soạn thảo, duyệt ký văn bản;
- Trách nhiệm trong việc nâng cao trình độ của các chuyên viên soạn thảo, đầu tư thời gian, kinh phí cho việc soạn thảo;
- Trách nhiệm trong chế độ thông tin, báo cáo về việc thực hiện; [14;98].
3.1.3. Quy định những vấn đề cụ thể liên quan đến vấn đề soạn thảo và ban hành văn bản
Hiện nay, trong các quy định hiện hành về soạn thảo và ban hành văn bản mới chỉ quy định một cách khái quát các vấn đề liên quan liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy dẫn đến các cơ quan tại UBND huyện Lương Sơn quy định và thực hiện không thống nhất. Điều này làm ảnh hưởng đến chất lượng nội dung, thiếu chặt chẽ, tính kịp thời
52
của văn bản,… Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng có nhiều tồn tại
trong công tác soạn thảo và ban hành văn bản đã trình bày ở trên.
Do đó, vấn đề cần được quy định cụ thể đầy đủ là có hệ thống và khoa học để nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại UBND huyện Lương Sơn.
Các vấn đề cần được quy định cụ thể tập trung vào các nội dung: Những yêu cầu đối với văn bản hành chính, lập chương trình, kế hoạch xây dựng và ban hành văn bản, quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản hành chính , tiêu chuẩn hóa văn bản, cơ chế huy động, phân công, phối hợp trong soạn thảo và ban hành văn bản.
Các quy định trên cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định của chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của VBQPPL) hoặc ban hành mới quy định riêng về vấn đề này có thể thể xây dựng thêm Luật ban hành văn bản hành chính trong đó có quy định những vấn đề vừa nêu trên. Nếu những vấn đề đó được quy định cụ thể thì việc thực hiện sẽ được thống nhất, quá trình kiểm tra, giám sát sẽ thuận lợi, người soạn thảo cũng dễ dàng được thực hiện, chất lượng văn bản sẽ được nâng lên, khắc phục được những hạn chế đang vướng mắc [14;99].
3.2. Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính của UBND.
Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND hàng năm là một thủ tục bắt buộc trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản, vì nó sẽ giúp cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản chủ động, nắm bắt trước được công việc và có kế hoạch để tổ chức soạn thảo văn bản.
Tuy nhiên, việc đề xuất văn bản đưa vào chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND còn nhiều cơ quan, đơn vị chưa thực sự quan tâm đến qui định này nên không đề xuất.
Trong đề xuất chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản của UBND còn nhiều cơ quan, đơn vị chưa dự báo được nhu cầu trong thời gian dài
53
mà chủ yếu là những yêu cầu đột xuất. Vì vậy, chưa có kế hoạch để chuẩn bị chu đáo cho công tác soạn thảo làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản (thường là rất gấp rút về thời gian).
UBND huyện Lương Sơn cũng chưa quan tâm thường xuyên tới việc ban hành và chỉ đạo thực hiện chương trình xây dựng văn bản hàng năm. Bên cạnh đó, Văn phòng HĐND và UBND cũng chưa tham mưu có hiệu quả cho UBND huyện trong việc chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, đơn vị triển khai thực hiện chương trình lập quy.
Việc soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn nhiều khi không tuân thủ theo đúng quy trình thủ tục, nhiều văn bản không được kiểm tra, thẩm định kỹ nên dẫn đến nhiều văn bản hành chính sai về thể thức, nội dung và thẩm quyền vẫn được ký ban hành. Điều đó ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng cũng như hiệu lực pháp lý của văn bản, nhiều khi gây khó khăn trong việc quản lý và giải quyết văn bản. Do đó, cần xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính cụ thể. Trong đó, cần tiến hành tập trung xây dựng các yêu cầu đối với VBHC, lập chương trình, kế hoạch xây dựng và ban hành đối với một số VBHC quan trọng như Quyết định (Cá biệt), Chỉ thị (cá biệt),…; xây dựng các quy trình, thủ tục soạn thảo và ban hành VBHC, tiêu chuẩn hóa văn bản, cơ chế huy động, phân công, phối hợp trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản.
