chính quyền địa phƣơng
Sự tồn tại, mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của bất kỳ tổ chức cũng bị tác động bởi rất nhiều nhân tố. Chính sự đa dạng của các nhân tố chi phối đến chính quyền dẫn đến sự khác biệt trong tổ chức và hoạt động của mỗi cấp, mỗi mô hình, hoặc ở mỗi quốc gia. Từ phân tích những thuộc tính của các nhân tố có thể thống nhất nhận thức, không thể đơn giản gán hay áp dụng bất kỳ một mô hình này vào mô hình khác; một địa phương này cho địa phương khác. Một mô hình có thể là tối ưu với thời đại này, nhưng lại không phát huy hiệu quả, thậm chí là tác động tiêu cực cho quá trình phát triển ở giai đoạn sau, và tương tự, mô hình là rất ưu việt cho một quốc gia này, lại rất có thể không có tác dụng tích cực cho quốc gia khác.
Khi nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động của chính quyền cấp huyện, có rất nhiều cách tiếp cận nghiên cứu và phân loại khác nhau. Có ý kiến cho rằng, phổ biến và cơ bản nhất là phân chia theo nhóm nhân tố chủ quan và nhân tố khách quan; có ý kiến cho rằng qua cách thức tác động đến chủ thể mà phân chia: trực tiếp và gián tiếp; có ý kiến khác lại cho rằng, dù nhân tố nào thì cũng đều do ý chí chủ quan của giai cấp cầm quyền qui định nên nó, vấn đề cần phân chi theo giai đoạn lịch sử và mức độ dân chủ, tiến bộ của chính quyền. Sau đây là hai quan điểm phổ biến và được nhiều sự ủng hộ nhất.
* Cách phân chia nhân tố chủ quan và khách quan:
Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động chính quyền cấp huyện có thể được phân thành nhóm nhân tố bên ngoài như điều kiện tự nhiên, điều kiện văn hoá, tôn giáo, điều kiện thời đại và xu thế quốc tế... Các nhân tố bên trong của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước như: chính thể, chế độ chính trị, hệ thống chính trị, hệ thống pháp luật….
Nhân tố khách quan (những nhân tố bên ngoài):
Điều kiện tự nhiên, Thành phố Hà Nội có vị trí địa lý phù hợp cho hoạt động sản xuất các ngành nghề; cho phát triển nông nghiệp khu vực ngoại
thành; có sông hồ và cảng nội địa… có điều kiện phát triển vì không gian địa lý và hội tụ đủ các yếu tố nguồn lực mà nhiều địa phương khác không có.
Xu thế quan hệ quốc tế mà nước ta đã tham gia nhiều cam kết song phương hoặc đa phương cũng tác động không nhỏ đến tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước nói chung và chính quyền địa phương cấp quận nói riêng. Quan hệ quốc tế rộng mở với việc khai thác những lợi thế liên quốc gia và phi biên giới đã cho phép các nhà nghiên cứu về tổ chức chính quyền phải tính đến việc chọn mô hình một cấp nào phù hợp với việc quyết định các vấn đề đối ngoại. Đối ngoại biểu hiện phổ biến nhất là dùng chung lực lượng sản xuất; di chuyển thể nhân và lao động; du nhập các nguồn văn hoá quản lý và điều hành sản xuất dịch vụ. Chức năng, nhiệm vụ cho HĐND và UBND cấp quận khó đủ năng lực để nghiên cứu và làm chủ về các nguồn lực khi tham gia quan hệ quốc tế.
Nhân tố chủ quan (nhân tố bên trong):
Với đặc thù của chính quyền và mục tiêu cao cả của nhà nước ta từ khi được thành lập là dưới dự lãnh đạo của Đảng. Qua chiều dài lịch sử, những đóng góp của Đảng Cộng sản đã đưa đất nước phát triển theo con đường chủ nghĩa xã hội. Đảng cung cấp nguồn cán bộ lãnh đạo; Đảng ra nghị quyết về những chủ trương lớn cho phát triển kinh tế - xã hội cho mỗi cấp đã thành tiền lệ cho hoạt động chính quyền địa phương ở Việt Nam. Chính quyền có Đảng lãnh đạo và chủ trương nhất thể hoá chức danh Bí thư quận/huyện uỷ và Chủ tịch HĐND đã góp phần cho đường lối chủ trương của cấp huyện sát và nhanh chóng đến cuộc sống hơn. Ở nghĩa rộng của chính quyền nhà nước ta nói chung và cấp huyện nói riêng, tổ chức Đảng là một trong những bộ phận quan trọng của Chính quyền. Vì Đảng xây dựng và duy trì tổ chức của chính quyền; Đảng đưa ra những nguyên tắc cho xây dựng tổ chức và hoạt động chính quyền. Vì vậy, muốn đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền cấp huyện, ở phương diện nào đó phải đánh giá mức độ tác động và vai trò của Đảng dẫn đến những thành công và hạn chế của một cấp chính quyền.
Đảng còn là trung tâm chính trị cho các tổ chức như Mặt trận tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội cũng đóng góp đáng kể cho chất lượng hoạt động của chính quyền cấp huyện.
Hiến pháp và pháp luật là gốc của vấn đề tổ chức chính quyền địa phương. Quy định của Hiến pháp và pháp luật tiến bộ sẽ có bộ máy hợp lý, hoạt động hiệu quả. Ngược lại, các quy định của hiến pháp và pháp luật lạc hậu sẽ tạo nên cho bộ máy cồng kềnh kém hiệu lực.
Nhân tố cuối cùng là chính sách đổi mới/cải cách tích cực của chính quyền với bộ máy đang tồn tại. Sự việc sẽ khó thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả khi phương pháp không phù hợp, thiếu quyết tâm hoặc sự thiếu đồng bộ trong thực hiện. Một trong những bản chất của bộ máy hành chính nói chung và công chức nói riêng là xu hướng ổn định và bảo thủ. Không phải bất kỳ giai đoạn nào, cơ quan nào cũng dám thực hiện việc sát hạch lại chính năng lực của mình.
* Cách tiếp cận thứ hai là những nhân tố tác động trực tiếp và nhân tố tác động gián tiếp:
Nhân tố tác động trực tiếp:
- Xuất phát từ bản chất của nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, tổ chức bộ máy Nhà nước phải đảm bảo các nguyên tắc tổ chức và hoạt động cơ bản của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là những tư tưởng chỉ đạo chi phối tổ chức và hoạt động của nhà nước. Đó là những yêu cầu khách quan thể hiện bản chất và đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của nhà nước xã hội chủ nghĩa, được thể chế hoá thành các quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của nhà nước. Ở nước ta, những nguyên tắc cơ bản đó bao gồm: nguyên tắc bảo đảm quyền lực nhân dân trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước; nguyên tắc tập trung dân chủ; nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc bình đẳng, đoàn kết giữa các dân tộc.
- Đặc trưng cơ bản của đô thị và yêu cầu của quản lý đô thị có thể chỉ ra các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động của chính quyền cấp quận, huyện là:
Thứ nhất, lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng rẽ. Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội là một chỉnh thể liên quan, gắn bó trực tiếp với nhau trên phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo từng địa bàn. Các công trình kinh tế, văn hoá, xã hội chỉ có thể được xây dựng theo quy hoạch chung của cả đô thị và nhằm đáp ứng thuận lợi nhu cầu phát triển kinh tế và đời sống của dân cư toàn đô thị; việc phân chia địa giới hành chính trong các đô thị ít có ý nghĩa đối với đời sống xã hội, cũng như đối với công tác quản lý;
Thứ hai, dân cư đô thị là tổ chức toàn diện, không phân thành các khối
riêng rẽ, các nhu cầu và lợi ích về vật chất, văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội... được đáp ứng trên quy mô toàn đô thị, không phụ thuộc vào từng địa bàn cư trú, người dân có thể sống ở địa bàn này, nhưng đi làm ở địa bàn khác. Mặt khác, dân cư đô thị được tụ tập từ nhiều vùng, miền khác nhau, có cuộc sống khá độc lập với nhau, với lối sống hợp cư, luôn biến động, hầu như không có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống; có trình độ dân trí cao hơn ở nông thôn, tôn trọng những chuẩn mực có tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng;
Thứ ba, Hà Nội là trung tâm chính trị - hành chính, trung tâm kinh tế,
trung tâm văn hoá, thể thao, giáo dục, khoa học - công nghệ của cả nước; nơi tập trung chủ yếu các cơ sở kinh tế, hạ tầng vật chất quan trọng như trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, hệ thống giao thông, liên lạc, điện nước, công trình xây dựng, khu vui chơi, giải trí với nhịp độ phát triển nhanh. Đi kèm với nó là những hệ quả như: là nơi phát sinh nhiều tệ nạn xã hội, tình trạng thất nghiệp cao...
- Căn cứ vào mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương
Hiện nay việc phân cấp trung ương - địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương của nước ta còn nhiều vấn đề cần giải quyết, trong đó nổi
lên là sự phân cấp chưa rõ, chưa cụ thể, chưa mạnh. Luôn xuất hiện các xu hướng: Trung ương, cấp trên còn ôm đồm, làm thay nhiều việc của chính quyền cấp dưới. Việc đổi mới phân cấp theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm cho chính quyền địa phương, chính quyền đô thị sẽ ảnh hưởng đến mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp huyện.
Nhân tố tác động gián tiếp:
- Xu hướng đổi mới trong bản thân nền hành chính công, từ hành chính truyền thống sang hành chính phát triển và quá trình thực hiện cải cách hành chính mạnh mẽ của nước ta.
Mô hình tổ chức chính quyền nói chung còn chịu ảnh hưởng của quá trình thay đổi nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển. Đây là xu thế tất yếu của quá trình đổi mới ở nước ta thời gian gần đây. Nền hành chính phát triển có những đặc trưng chủ yếu là: gắn với thị trường, coi nhân dân là khách hàng, linh hoạt, mềm dẻo, xã hội hoá các dịch vụ công... đòi hỏi và cho phép hình thành một bộ máy chính quyền hợp lý, gọn nhẹ, năng động. Điều này đã đặt ra sự cần thiết tất yếu phải điều chỉnh mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp nói chung và chính quyền cấp huyện nói riêng theo yêu cầu cải cách, tức là phải xây dựng một bộ máy chính quyền gọn nhẹ, ít tầng nấc trung gian, thông suốt, vận hành nhanh nhạy, sát dân, tập trung vào chức năng quản lý nhà nước, đẩy mạnh xã hội hoá các dịch vụ công...
- Sự chuyển đổi cơ chế vận hành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xu thế toàn cầu hoá
Việc đổi mới cơ chế vận hành nền kinh tế đòi hỏi phải đổi mới mô hình và cơ chế quản lý kinh tế - xã hội và do đó cần thiết khách quan phải tiến hành cải cách bộ máy nhà nước. Trong thời gian qua, cơ chế vận hành nền kinh tế đã chuyển đổi khá mạnh mẽ, nhưng cơ chế quản lý nhà nước còn chuyển biến khá chậm chạp và ngày càng tụt hậu. Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh chưa có sự điều chỉnh một cách cơ bản cho phù hợp với
yêu cầu quản lý mới. Quá trình thay đổi vừa qua mới chỉ dừng lại ở một số điều chỉnh cục bộ, trực tiếp những vấn đề bức xúc dân sinh, cấp chính quyền này chưa được nghiên cứu để có những bước đổi mới xứng tầm với yêu cầu khách quan đòi hỏi. Yêu cầu hiện nay không thể chậm trễ quá trình đổi mới một cách căn bản tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp ở địa phương trong đó trung tâm là chính quyền cấp huyện.