Đô thị và nông thôn là hai khái niệm dùng để chỉ những vùng lãnh thổ, kinh tế, chính trị, xã hội, dân cư khác nhau, có đặc thù riêng và có vai trò, vị trí khác nhau trong lãnh thổ của một quốc gia. Chính vì thế, việc tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước tại khu vực đô thị và nông thôn ở nhiều nước trên thế giới luôn có những điểm khác biệt nhất định. Tuy nhiên, theo lịch sử xây dựng phát triển tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị và nông thôn của Việt Nam hiện nay chưa có sự khác biệt nhiều.
Căn cứ vào quy mô dân số, cơ cấu ngành nghề, cơ sở hạ tầng phục vụ cho sản xuất, sinh hoạt của dân cư các đô thị được đặt tên và phân thành các loại khác nhau. Các nước trên thế giới, trong đó có cả Việt Nam đều tổ chức bộ máy chính quyền đô thị theo cấp hành chính chứ không theo cấp đô thị. Những đô thị quy mô lớn và có tính chất đặc biệt thường được đặt trực thuộc trực tiếp chính quyền trung ương (sau này gọi là thành phố trực thuộc trung ương).
Ngược dòng lịch sử, thời Hậu Lê, với Lệnh tháng 4/1466 của Lê Thánh
Tông, đất nước chia thành 12 đạo thừa tuyên và phủ Trung Đô (còn có tên là phủ Phụng Thiên). Đây là lần đầu tiên trong phân chia hành chính đã đặt riêng một đơn vị hành chính có tính đô thị tương đương với đạo (xứ). Nó có thể coi là đơn vị hành chính kiểu thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên trong lịch sử hình thành chính quyền đô thị ở Việt Nam.
Đến thời các chúa Nguyễn, Chính dinh được lập ở Ái Tử (Quảng Trị
ngày nay), sau đó dời về Phú Xuân (Huế) là nơi đóng đô với bộ máy cai quản gồm Chúa, bốn quan đại thần (nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và lập ra lục bộ thay cho các ty, sau lại đổi gọi Chính dinh là Đô thành.
Thời Pháp thuộc, các đô thị được mở mang, phát triển được gọi chung là
thành phố và phân theo các cấp khác nhau. Do đó, việc tổ chức bộ máy quản
lý được thiết lập theo cấp thành phố đó:
- Theo Sắc lệnh của Tổng thống Pháp ngày 08/01/1877, đặt Sài Gòn làm thành phố cấp I, tiếp theo ngày 20/10/1879 Thống đốc Nam kỳ ra Nghị định thành lập Chợ Lớn là thành phố cấp II.
Sau khi thành lập Liên bang Đông Dương ngày 17/10/1887, ở Bắc kỳ lập
hai thành phố cấp I là Hà Nội và Hải Phòng theo Sắc lệnh ngày 19/7/1888.
Từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945, tên gọi đô thị và cách tổ chức
chính quyền có nhiều thay đổi
- Về tên gọi: Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố đã đặt các thị trấn (lúc này được dùng với nghĩa là đô thị) Hà Nội, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn - Chợ Lớn là thành phố. Thành phố Hà Nội đặt trực tiếp dưới quyền Chính phủ trung ương.
Luật số 004-SLt ngày 20/7/1957 quy định việc bầu cử HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp phân biệt rõ ba loại đô thị là thành phố (sau này gọi là thành phố trực thuộc trung ương) - thị xã - thị trấn. Thông tư số 634/TTg ngày 28/12/1957 quy định về tổ chức chính quyền thành phố với nội dung quy định về hai thành phố là Hà Nội và Hải Phòng. Đáng chú ý ở Thông tư số 634/TTg là lần đầu tiên thuật ngữ thành phố “trực thuộc trung ương”. Luật số 110-SL t.12 ngày 31/5/1958 về tổ chức chính quyền địa phương, đã gọi chính thức ở cấp độ luật tên “thành phố trực thuộc trung ương”.
- Về tổ chức chính quyền: tại Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 quy định: ở
mỗi thành phố đặt ba thứ cơ quan: HĐND thành phố, Uỷ ban hành chính thành phố và Uỷ ban hành chính khu phố (nay là quận). HĐND do dân thành phố bầu ra, Uỷ ban hành chính do HĐND bầu ra. Riêng Uỷ ban hành chính khu phố thì do dân cư khu phố bầu ra theo lối phổ thông, trực tiếp giống như bầu HĐND. Trên thực tế thì Uỷ ban hành chính khu phố đều do Uỷ ban hành
chính thành phố, thị xã (nơi có chia ra khu phố) thành lập với tư cách là cơ quan đại diện cho Uỷ ban hành chính thành phố, thị xã, làm một số công tác hành chính ở khu phố. Từ Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, khu phố ở các thành phố trực thuộc trung ương cũng được coi là cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và Uỷ ban hành chính; các thành phố, thị xã lớn khác có Ban hành chính khu phố như là cơ quan đại diện tại khu phố. Về sau, khu phố ở các thành phố, thị xã này đều đổi gọi là phường có HĐND và UBND . Khu phố tại các thành phố trực thuộc trung ương đổi gọi là quận và cũng được chia ra các phường như là một cấp chính quyền bên dưới.
Khác với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã lần đầu tiên với tư cách là một đạo luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã (Điều 17) và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND khu phố (Điều 18). Phải nói rằng đây là một bước tiến mới trong quy trình lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Quốc hội đã thông qua một đạo luật mà trong đó các quy định đã có sự phân biệt rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị khác với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các vùng lãnh thổ khác trên đất nước [23, tr.51].
Qua việc nghiên cứu trên chúng ta có thể đưa ra một số nhận xét về những bất cập của mô hình tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn như sau:
Thứ nhất: Tổ chức bộ máy nhà nước có đặc trưng rất lớn là phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để quản lý. Tuy nhiên, chính quyền thành phố dù có được trang bị phương tiện, kỹ thuật hiện đại tới đâu đi nữa thì cũng khó có khả năng cai quản hết mọi lĩnh vực của đời sống hàng ngày trên một địa bàn đô thị rộng lớn, tại các quận, phường. Vấn đề đặt ra là thiết lập các cơ quan cai quản trên các đơn vị hành chính đó như thế nào. Kinh nghiệm
quốc gia đô thị như Singapore có diện tích 619 km2, dân số hơn 4 triệu người
cho thấy, hệ thống hành chính nước này chỉ có một cấp duy nhất, không có chính quyền địa phương. Hoặc Thủ đô Pari của Cộng hoà Pháp cũng duy trì
từ rất nhiều năm với chính quyền thủ đô 1 cấp, phân chia cấp hành chính rất “hành chính” cho thuận lợi quản lý, 20 quận và 80 phường. Nhưng trên thực tế khi quản lý lại nảy sinh vấn đề là các Bộ hoặc chính quyền thành phố phải áp dụng mạnh mẽ chế độ tản quyền đến các đơn vị lãnh thổ để có thể cung ứng nhiều nhất, hiệu quả nhất các dịch vụ cho nhân dân, song đã có dấu hiệu của việc thành lập các đơn vị hành chính lãnh thổ.
Thứ hai: Cách tổ chức bộ máy chính quyền các cấp trong các đô thị và
nông thôn theo quy định của pháp luật hiện hành gồm HĐND và UBND thể hiện được tính dân chủ, “của dân” trong thiết lập bộ máy chính quyền địa phương, thể hiện tính tập trung trong quản lý, đồng thời đó là thiết chế tạo điều kiện để thu thập được ý kiến, tâm tư nguyện vọng của nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau.
Thứ ba: Việc tổ chức HĐND ở tất cả các cấp là thiết chế dân chủ bên cạnh chức năng ra các nghị quyết về phát triển kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng… trên địa phận địa phương đồng thời còn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND . Điều đó chứng tỏ HĐND là thiết chế có vai trò nhất định trong thiết chế chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, chế độ HĐND có ở tất cả các cấp, đặc biệt là chính quyền đô thị làm cho bộ máy trở nên cồng kềnh, không đáp ứng được nhu cầu quản lý đô thị thống nhất, chi phí cho hoạt động của bộ máy càng trở nên tốn kém. Mặt khác HĐND các phường hoạt động rất hình thức, hiệu quả thấp, mà nhân dân không cần đến những thiết chế hình thức đó, họ cần đến những thiết chế thiết thực hơn, có ích hơn cho mình. Điều đó đòi hỏi chúng ta phải có cách nhìn khách quan xem xét lại sự cần thiết và thiết chế đại diện này ở các cấp sao cho có ích hơn.
Thứ tư: Với cách tổ chức chính quyền đô thị như hiện nay làm cho quá
những mệnh lệnh, quyết định của chính quyền thành phố được triển khai xuống quận, phường phải qua khâu xem xét và đưa vào nghị quyết của HĐND, trong đó HĐND lại đưa ra các biện pháp thực hiện. Điều này làm hạn chế tính thông suốt và liên tục của quản lý hành chính nhà nước. Trong khi đó quản lý hành chính nhà nước ở đô thị đòi hỏi tính tác nghiệp hơn là nghị quyết của hội đồng. Thậm chí trong thực tiễn quản lý còn có những trường hợp giữa nghị quyết của HĐND còn mâu thuẫn với các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, chính điều này làm mất đi tính liên hoàn, liên thông trong quản lý các quá trình diễn ra trong các đô thị.
Thứ năm: thực tiễn đã chỉ ra rằng giữa các quy định của pháp luật về nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền quận, phường cũng tương tự như chính quyền huyện và chính quyền xã nhưng thực tế hoạt động thực hiện sự phân cấp quản lý thì chính quyền quận và chính quyền phường ít có vai trò quyết định, nên hoạt động của các cơ quan này thường mang tính hình thức, lệ thuộc vào UBND . Do đó, việc tổ chức mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay của chúng ta đã ít tính đến các yếu tố khoa học của tổ chức mà thiên về khía cạnh chính trị với quan niệm về tính nhân dân và tính đại diện của chính quyền địa phương là ở mọi cấp chính quyền đều phải thành lập HĐND.
Tóm lại, mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay về cơ
bản được xây dựng theo cấp hành chính. Có ba mô hình tổ chức chính quyền ứng với ba cấp hành chính là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền ở từng đô thị nêu trên nói chung gần giống như các đơn vị hành chính khác trong cùng một cấp. Sự khác biệt về tổ chức bộ máy của từng loại đô thị là không nhiều, ngay cả thành phố trực thuộc trung ương (Hà Nội hiện nay) có nhiều huyện; thành phố thuộc tỉnh và thị xã có xã là những đơn vị hành chính hoàn toàn theo kiểu vùng nông thôn. Mô hình tổ chức thiết chế HĐND ở tất cả các cấp chính quyền đô thị hiện nay đang có sự bất cập kể cả về lý luận khoa học và trong thực tiễn vận hành của chính quyền đô thị.