Khi xuất hiện nhu cầu của xã hội, đòi hỏi phải một tổ chức, một cơ quan đáp ứng nhu cầu của xã hội đó. Chức năng chính là vị trí, vai trò của tổ chức được hình thành ra để đáp ứng nhu cầu xã hội [4, tr 103]. Những chức năng cơ bản của HĐND phải thể hiện và là sự chứng minh được vị trí cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan địa diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương.
1.2.1. Chức năng đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân địa phương
Xét về bản chất đại diện nhân dân của HĐND: nhân dân cần tổ chức ra một cơ quan để thay mặt và thực thi quyền lực của nhân dân trong quản lý nhà nước, thành lập ra các cơ quan nhà nước khác, biến ý chí của nhân dân thành pháp luật để điều chỉnh mọi quan hệ xã hội vì lợi ích của nhân dân và quyết định những vấn đề quan trọng và ở Trung ương là Quốc hội, còn địa phương là HĐND các cấp. Quyền lực của HĐND có nguồn gốc ở nhân dân, ở tính đại diện cho nhân dân, nếu xa rời nhân dân trong tổ chức và hoạt động thì HĐND không còn là HĐND. HĐND sẽ trở thành một tổ chức “dân chủ hình thức”, hành chính hóa và quan liêu hóa.
Như vậy xét về bản chất, tính đại diện của HĐND chính là sự thể hiện nguyên tắc hiến định được quy định trong Điều 2 Hiến pháp 2013:
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là
liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp [40, Điều 2].
Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 một lần nữa khằng định: “HĐND gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương
bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [41, Điều 6, Khoản 1]. Như
vậy, tính đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân ở địa phương là tính chất đặc trưng, cơ bản, quan trọng nhất và là chức năng của HĐND.
Chức năng đại diện cho mọi tầng lớp nhân dân ở địa phương là yếu tố tiên quyết quyết định các chức năng còn lại cũng như nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND. Chính xuất phát từ tính đại diện cho nhân dân ở địa phương mà HĐND được trao “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND” [40, Điều 113].
Điều này phù hợp với nguyên lý: mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua cơ quan đại diện cho mình là Quốc hội và HĐND; quyền lực của HĐND xuất phát từ nhân dân.
1.2.2. Chức năng quyết định các biện pháp quản lý địa phương
HĐND được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất trong cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân trong tỉnh và các cơ quan nhà nước khác ở trung ương. Từ vị trí này HĐND có chức năng rất quan trọng là:
Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống tinh thần, vật chất của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước [39, Điều 1].
Theo quy định trên thì chức năng quyết định của HĐND có phạm vi tương đối rộng, bao quát tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương. Trong lĩnh vực kinh tế, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND được quy định cụ thể cho từng cấp HĐND như: HĐND cấp tỉnh (Điều 11), HĐND cấp huyện (Điều 19), HĐND cấp xã (Điều 29). Trong lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, thông tin, thể dục thể thao…, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND được quy định cho từng cấp HĐND như: HĐND cấp tỉnh (Điều 12), HĐND cấp huyện (Điều 20), HĐND cấp xã (Điều 30). Trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND được quy định cho từng cấp HĐND như: HĐND cấp tỉnh (Điều 14), HĐND cấp huyện (Điều 22), HĐND cấp xã (Điều 31).
Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp trong các lĩnh vực rõ ràng, cụ thể như: HĐND tỉnh (Điều 19), HĐND thành phố trực thuộc trung ương (Điều 40), HĐND huyện (Điều 26), HĐND quận (Điều 47), HĐND thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh (Điều 54), HĐND xã (Điều 33), HĐND phường (Điều 61), HĐND thị trấn (Điều 68).
Điều này khẳng định được vị trí, vai trò luôn gắn liền với chức năng của HĐND và một lần nữa khẳng định lại tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương, đây cũng là cơ sở để HĐND thực hiện tốt nhiệm vụ của cấp trên giao phó và sự tin tưởng của cử tri địa phương. Mặt khác với chức năng quan trọng như vậy việc ban hành chính sách có tác động rất lớn tới đời sống, kinh tế - xã hội của địa phương nên khi quyết định thông qua
nghị quyết phải đảm bảo được tính dân chủ, tính khả thi trong thực tế nhằm tránh tình trạng nghị quyết đã thông qua nhưng không thể triển khai thực hiện, làm mất đi vai trò quan trọng của HĐND.
1.2.3. Chức năng giám sát việc thực hiện các quyết định và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác của các cơ quan nhà nước khác
Cùng với chức năng trên, HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của mình ban hành, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương (Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Luật tổ chức chính quyền địa phương một lần nữa cũng khẳng định chức năng này của HĐND. Với quy định này đã đánh dấu bước phát triển mới về hoạt động giám sát của HĐND, nâng cao được vị thế vai trò của HĐND về mọi mặt. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, cho cử tri đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành những quyết định đó. Điều đó có nghĩa là hoạt động giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước và quyền lực HĐND trong lĩnh vực giám sát là quyền lực của nhân dân địa phương trao cho những đại biểu của mình, thay mặt nhân dân địa phương thực hiện quyền dân chủ theo pháp luật quy định để chăm lo và bảo vệ quyền lợi chính đáng và hợp pháp của nhân dân địa phương.
Chức năng của HĐND được pháp luật quy định như trên là xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND, với tính cách là cơ quan nhà nước trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất, với tinh thần nhà nước ta là nhà nước pháp quyền, mọi vấn đề liên quan đến địa phương do HĐND tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Bởi điều kiện tự nhiên, kinh
tế - xã hội của mỗi địa phương là không giống nhau nên không thể áp dụng một chính sách cho tất cả các địa phương trên cả nước được. Vì vậy HĐND trên cơ sở chủ trương, đường lối và pháp luật của nhà nước mà có những quyết định cụ thể áp dụng riêng cho từng địa phương mình. Chức năng này gần giống với chức năng lập pháp của Quốc hội, vì vậy không ít người đã gọi HĐND là cơ quan lập pháp ở địa phương, bên cạnh chức năng quyết định và tự chịu trách nhiệm thì HĐND còn thực hiện chức năng giám sát các hoạt động chấp hành và điều hành của UBND các cấp trong việc thực hiện các quyết định của HĐND và các quyết định khác của cơ quan nhà nước cấp trên trong việc thực hiện Hiến pháp, luật.