3.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế đảm bảo trách nhiệm bồ
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
nói chung, pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực thuế nói riêng
nói chung và trong lĩnh vực thuế nói riêng, không chỉ nhằm khắc phục những vấn đề được đặt ra từ thực trạng về pháp luật của bồi thường Nhà nước mà còn xuất phát từ yêu cầu phát triển của nước ta trong thời gian tới khi mà Nhà nước đang hướng đến xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Từ những nghiên cứu về lý luận và phân tích, đánh giá thực trạng về TNBTCNN trong lĩnh vực quản lý thuế, chúng tôi kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật như sau:
3.2.1.1. Mở rộng phạm vi TNBTCNN
Phạm vi TNBTCNN tại Điều 13 Luật TNBTCNN theo phương pháp liệt kê, trong đó quy định 11 nhóm hành vi được liệt kê cụ thể và có những hành vi quy định theo hướng mở. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nhiều trường hợp công chức thuế gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN nhưng chưa được quy định đầy đủ trong đạo luật này. Trong khi đó, Điều 6 Luật Tố tụng hành chính và khoản 1 Điều 12, điểm e khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại không quy định hạn chế phạm vi quyết định hành chính, hành vi hành chính được khiếu nại, khiếu kiện ra tòa và quy định các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuế nếu gây ra thiệt hại thì người bị thiệt hại có quyền được bồi thường. Như vậy, phạm vi TNBTCNN quy định trong các đạo luật chưa có sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, phạm vi TNBTCNN quy định trong Luật TNBTCNN cần tương thích với các quy định của Luật Tố tụng hành chính và Luật Khiếu nại. Trong thời gian tới, đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi vấn đề này theo hướng mở rộng phạm vi TNBTCNN và quy định trong Luật TNBTCNN theo phương pháp khái quát những hành vi Nhà nước có trách nhiệm bồi thường.
3.2.1.2. Sửa đổi quy định về thủ tục giải quyết bồi thường
Việc giải quyết bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường là thủ tục bắt buộc. Sau khi thụ lý đơn và xác minh yêu cầu bồi thường của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, cơ quan thuế sẽ trực tiếp thương lượng, kết quả thương lượng giữa hai bên là cơ sở để quyết định việc bồi thường. Thực tế cho thấy, nhiều vụ việc thương lượng kéo dài mà không đạt được kết quả, ảnh hưởng không nhỏ đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Mặc dù việc thương lượng có mặt tích cực là làm giảm số án kiện ra tòa, giảm áp lực cho TA nhưng nếu thương lượng không đạt mục đích sẽ làm mất lòng tin của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại.
Do không bình đẳng trong quan hệ yêu cầu bồi thường, trong đó cá nhân, tổ chức có nhiều điểm bất lợi nhưng họ không có cách nào khác là trước khi chọn phương án kiện ra TA thì vẫn phải thương lượng với cơ quan thuế. Điều này đặt ra vấn đề là cần nghiên cứu sửa đổi để cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có thể lựa chọn phương án theo hướng có thể thông qua thương lượng hoặc kiện ngay ra TA sau khi có văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại của công chức thuế.
3.2.1.3. Sửa đổi quy định về cấp kinh phí giải quyết bồi thường, mức hoàn trả và trách nhiệm hoàn trả
Theo quy định của Luật TNBTCNN và các văn bản hướng dẫn thi hành thì việc quản lý kinh phí chi trả tiền bồi thường chỉ do 2 cấp quản lý (ở Trung ương do Bộ Tài chính quản lý và ở địa phương do Sở Tài chính quản lý). Việc quy định như vậy thực tế đã gây khó khăn cho công tác lập dự toán kinh phí chi trả tiền bồi thường hiện nay (hiện nay hầu hết các Bộ, ngành địa phương chưa xây dựng được dự toán hàng năm cho nhiệm vụ này). Cũng chính do mô hình quản lý kinh phí như vậy, việc cấp phát kinh
đó, không thể bảo đảm được thời hạn xét cấp kinh phí là 45 ngày kể từ khi Quyết định giải quyết bồi thường có hiệu lực pháp luật theo quy định của Luật TNBTCNN, như vậy sẽ phát sinh thêm chi phí trả tiền lãi do việc chi trả tiền quá hạn. Đồng thời quy định này gây phiền hà cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường (với vai trò là cơ quan thay mặt Nhà nước để giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại) cũng như phát sinh thêm hoạt động nghiệp vụ cụ thể cho cơ quan quản lý hành chính Nhà nước của Bộ Tài chính. Đồng thời việc quyết định trình tự, thủ tục như vậy đã làm vô hiệu một phần quy định của Luật TNBTCNN về trình tự, thủ tục chi trả tiền bồi thường. Vì vậy, cần phải sửa đổi, bổ sung quy định này theo hướng giao nhiệm vụ lập dự toán ngân sách và cấp kinh phí thực hiện TNBTCNN cho từng Bộ, ngành quản lý (ở trung ương) và Sở Tài chính (cấp tỉnh) và phòng Kế hoạch – Tài chính (cấp huyện) quản lý.
Đồng thời, thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN cho thấy, việc thực hiện trách nhiệm hoàn trả còn hạn chế. Mức hoàn trả kinh phí không được quy định trong Luật TNBTCNN mà được quy định trong Nghị định số 16/2010/NĐ-CP ngày 3/3/2010 của Chính phủ. Theo quy định này, trách nhiệm hoàn trả của công chức khi vi phạm pháp luật trong nhiều trường hợp còn thấp, chưa tương xứng với khoản tiền mà Nhà nước chi trả bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại nên chưa đủ sức răn đe. Do vậy, cần có sự nghiên cứu và sửa đổi, bổ sung phù hợp để vừa không gây áp lực tâm lý cho công chức thi thực hiện công vụ nhưng cũng phải mang tính nghiêm minh để công chức có ý thức trách nhiệm. Đề nghị bổ sung quy định trong Luật TNBTCNN về nguyên tắc hoàn trả theo hướng tăng mức hoàn trả đối với trường hợp vi phạm do lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý nhưng giá trị khoản tiền đã chi trả bồi thường lớn, ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan Nhà nước.
3.2.1.4. Bổ sung quy định về nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong việc cung cấp hồ sơ
Quyền của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại được quy định cụ thể tại khoản 1 Điều 9 Luật TNBTCNN nhưng nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại thì chưa được quy định đầy đủ. Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại có nghĩa vụ cung cấp kịp thời, đầy đủ và trung thực tài liệu, chứng cứ có liên quan đến yêu cầu giải quyết bồi thường.
Một vấn đề đặt ra là Luật TNBTCNN không quy định chế tài đối với cá nhân, tổ chức cố tình giả mạo hồ sơ, tài liệu, giấy tờ để được bồi thường hoặc lợi dụng việc yêu cầu bồi thường để nhằm mục đích vụ lợi, vu khống, làm giảm uy tín công chức Nhà nước chính là mặt trái của hoạt động yêu cầu bồi thường. Mặt khác, thực tế giải quyết bồi thường cho thấy có trường hợp cá nhân, tổ chức bị thiệt hại nhưng thiếu thiện chí, không thực sự hợp tác với cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong quá trình giải quyết bồi thường.
Những vấn đề nêu trên, cần phải nghiên cứu, bổ sung trong Luật TNBTCNN nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại.
3.2.1.5. Sửa đổi quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường
Khoản 1 Điều 5 Luật TNBTCNN quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường là 02 năm, kể từ ngày cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật. Như vậy, quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN là không thống nhất so với quy định về thời hiệu của Bộ Luật Tố tụng dân sự. Khoản 3, Điều 159 Bộ luật Tố tụng dân sự quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại là 02 năm kể từ ngày quyền và
lợi ích hợp pháp của các nhân, pháp nhân, chủ thể khác bị xâm phạm dẫn đến dự hiểu lầm của người bị thiệt hại. Trong nhiều trường hợp do người bị thiệt hại không nắm bắt được quy định đặc thù về thời hiệu yêu cầu bồi thường Nhà nước nên đã thực hiện quyền yêu cầu bồi thường Nhà nước trong vòng 02 năm kể từ ngày có thiệt hại xảy ra nhưng họ lại chưa có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Khi được cơ quan Nhà nước hướng dẫn về điều kiện yêu cầu bồi thường là phải có xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, người bị thiệt hại xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ thì thời hiệu giải quyết khiếu nại hoặc thời hiệu giải quyết vụ án hành chính đã hết, do đó người bị thiệt hại mất quyền yêu cầu bồi thường. Vì vậy, cần phải sửa đổi quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại cho thống nhất với quy định của pháp luật có liên quan.
3.2.1.6. Bỏ Điều 15 tại Luật TNBTCNN
Điều 15 về yêu cầu xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ quy định:
1. Cá nhân, tổ chức khi cho rằng mình bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra thì có quyền yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.
2. Trong thời hạn do pháp luật về khiếu nại, tố cáo quy định, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải xem xét, kết luận bằng văn bản về hành vi trái pháp luật hoặc không trái pháp luật của người thi hành công vụ.
3. Thủ tục xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ được áp dụng theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Trong quyết định giải quyết khiếu nại phải xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thiệt hại [29].
Quy định trên là chưa thống nhất với các quy định khác của Luật TNBTCNN vì ngoài quyền yêu cầu xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ bằng hình thức khiếu nại, người bị thiệt hại còn có quyền thực hiện bằng hình thức tố cáo, khởi kiện ra TA. Thủ tục, trình tự giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết vụ án đều đã có văn bản riêng điều chỉnh, quy định. Kết luận giải quyết tố cáo, Bản án của TA trong đó kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ đều là văn bản hợp lệ làm căn cứ yêu cầu bồi thường.
Mặt khác, theo hướng dẫn Cục Bồi thường Nhà nước – Bộ Tư pháp, để đảm bảo quyền lợi cho người bị thiệt hại, các Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo hay bản án của TA không kết luận hành vi cụ thể của người thi hành công vụ là trái pháp luật, chỉ quyết định về mặt nội dung (chấp nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu nại, tố cáo, khởi kiện) vẫn đồng nghĩa với việc đã xác định hành vi của người thi hành công vụ trước đó là trái pháp luật, tức là người bị thiệt hại có quyền lấy các văn bản này làm căn cứ yêu cầu bồi thường mà không phải khiếu nại hay tố cáo, khởi kiện một lần nữa để đề nghị kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.
Vì vậy chúng tôi đề nghị bỏ quy định tại Điều 15 Luật TNBTCNN. Tuy nhiên, để đảm bảo tính thống nhất, chặt chẽ về căn cứ bồi thường Nhà nước, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo nên bổ sung quy định: trong Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo, ngoài nội dung kết luận chấp nhận hay không chấp nhận nội dung khiếu nại, tố cáo, còn phải kết luận về hành vi trái pháp luật hoặc không trái pháp luật của người thi hành công vụ.
3.2.1.7. Bổ sung quy định thiệt hại về uy tín, danh dự là thiệt hại được bồi thường
Luật TNBTCNN hiện nay không quy định thiệt hại về danh dự, uy tín là thiệt hại được bồi thường. Thực tế, hành vi trái pháp luật của người thi
hành công vụ không chỉ gây ra thiệt hại vật chất về tài sản mà còn gây thiệt hại, tổn thất về danh dự của cá nhân, uy tín của tổ chức, doanh nghiệp, ảnh hưởng đến kết quả kinh doanh. Ví dụ, cơ quan thuế thanh tra, kiểm tra, do áp dụng sai quy định về căn cứ tính thuế, đoàn kiểm tra đã ban hành quyết định xử lý vi phạm hành chính, truy thu và xử phạt doanh nghiệp với số tiền lớn. Việc truy thu thuế ngay lập tức làm ảnh hưởng đến uy tín của doanh nghiệp và làm giảm giá cổ phiếu niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán. Trong nhiều trường hợp, thiệt hại do mất uy tín còn lớn hơn cả số tiền thuế bị truy thu, phạt vi phạm. Vì vậy, Luật TNBTCNN cần nghiên cứu bổ sung thiệt hại về uy tín, danh dự là thiệt hại được bồi thường.
3.2.1.8. Bổ sung quy định về thủ tục giải quyết yêu yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại
Luật TNBTCNN mới chỉ quy định về thủ tục giải quyết bồi thường sau khi có văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ (Mục 2, Mục 3 Chương II, Luật TNBTCNN) và thủ tục giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.
Luật TNBTCNN đã quy định trong quá trình khiếu nại người bị thiệt hại có quyền yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết việc bồi thường [29, Điều 4, Khoản 2], do đó để đồng bộ, hoàn chỉnh các quy định, cần bổ sung quy định về thủ tục giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại.
3.2.1.9. Sửa đổi quy định về trả lãi trên số tiền thuế nộp thừa tại Nghị định số 83/2013/NĐ-CP
Điều 30, Nghị định số 83/2013/NĐ-CP ngày 22/7/2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quản lý thuế và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quản lý thuế quy định:
Trường hợp số thuế đã nộp lớn hơn số thuế xác định theo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền hoặc bản án, quyết định của TA thì người nộp thuế được bù trừ vào số thuế phải nộp của kỳ tiếp theo của loại thuế, tiền chậm nộp, tiền phạt đó hoặc được hoàn trả số thuế tiền chậm nộp, tiền phạt nộp thừa và tiền lãi tính trên số thuế nộp thừa.
a) Thời gian tính trả lãi được tính từ ngày người nộp thuế nộp tiền đến ngày cơ quan quản lý thuế ra quyết định hoàn trả tiền thuế;
b) Lãi suất để tính tiền lãi là lãi suất cơ bản do Ngân hàng Nhà nước công bố và có hiệu lực tại thời điểm cơ quan quản lý thuế ra quyết định hoàn trả tiền thuế [14].
Việc quy định cơ quan thuế phải trả tiền lãi trên số tiền thuế nộp thừa nêu trên thực chất là nội dung về TNBTCNN, cụ thể là quy định về cách xác định thiệt hại được bồi thường. Tuy nhiên, do không dẫn chiếu đến quy định tại Luật TNBTCNN, quy định tại Khoản 2 Điều 30 Nghị định 83/2011/NĐ-CP được hiểu là trong trường hợp phải hoàn trả lại số tiền thuế nộp thừa cho người nộp thuế, cơ quan thuế sẽ phải tự động tính thêm số tiền lãi để trả cho người nộp thuế mà người nộp thuế không phải tiến hành thủ tục yêu cầu bồi thường. Cơ quan thuế sau khi sử dụng Ngân sách Nhà nước để trả tiền lãi cho