1.2. Trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc ở một số nƣớc trên
1.2.4. Bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo, vận dụng
Từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới quy định về TNBTCNN, chúng ta thấy được những nét tương đồng cũng như những khác biệt trong cơ chế quản lý và thủ tục của các nước tùy vào điều kiện cụ thể của nước mình để giải quyết vấn đề này. Cụ thể:
- Trách nhiệm bồi thường Nhà nước được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng biệt
Về vấn đề này, giữa các quốc gia cũng có sự khác biệt, trong đó, có những quốc gia có đạo luật riêng điều chỉnh TNBTCNN và ngược lại, có những quốc gia, pháp luật về bồi thường Nhà nước lại tản mát, không có tính hệ thống, không được điều chỉnh bằng một đạo luật riêng biệt.
Nhật Bản có ban hành Luật riêng về bồi thường Nhà nước là Luật Bồi thường Nhà nước ban hành năm 1947 và Luật Đền bù hình sự ban hành năm 1950 [10, tr.123]. Tại Trung Quốc, năm 1989, Trung Quốc đã ban hành Luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính, trong đó, quy định thủ tục đặc biệt nhằm thực hiện trách nhiệm của cơ quan hành chính, tuy nhiên, phải đến năm 1994, vấn đề bồi thường Nhà nước mới có khung pháp luật riêng biệt. Luật ngày 12/5/1994 có tên là “Luật Bồi thường Nhà nước” được ban hành. Chế định bồi thường Nhà nước của CHLB Đức cũng không có luật riêng điều chỉnh mà chủ yếu hình thành từ các án lệ trên cơ sở những nguyên tắc chung của Bộ luật Dân sự và nằm tản mát ở nhiều văn bản khác nhau.
- Bản chất quan hệ trách nhiệm bồi thường Nhà nước
Có thể nói, đa số các quốc gia đều coi trách nhiệm bồi thường Nhà nước là một loại trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, trong khi chỉ một số ít quốc gia coi quan hệ pháp luật này là quan hệ hành chính hoặc “nửa hành chính, nửa dân sự”. Một số nước còn có sự phân biệt rạch ròi giữa hai loại trách nhiệm “bồi thường thiệt hại” và “đền bù tổn thất” dựa trên xác định tính hợp pháp của hành vi gây thiệt hại.
Các án lệ của CHLB Đức thì thừa nhận, mặc dù, các chủ thể của hành vi công quyền phụng sự quốc gia theo các hình thức pháp lý khác với các hình thức pháp lý của Luật dân sự, song hậu quả pháp lý của những hành vi này lại được xem xét dưới các hình thức trách nhiệm pháp lý của dân luật [25, tr.157].
Pháp luật của Trung Quốc thì coi trách nhiệm bồi thường Nhà nước là một loại trách nhiệm pháp lý đặc thù, không hoàn toàn giống với trách nhiệm
bồi thường thông thường theo quy định của pháp luật dân sự, vì trong trường hợp này, Nhà nước đứng ra chịu trách nhiệm bồi thường cho đương sự, trong khi đó, bồi thường dân sự lại dựa trên nguyên tắc “người nào vi phạm, người
đó phải bồi thường” [19, tr.141]. Đặc biệt, Luật Bồi thường Nhà nước năm
1994 của Trung Quốc không chỉ quy định về những vấn đề nội dung mà quy định cả về những vấn đề thủ tục - tố tụng [42, tr.23].
Luật Bồi thường Nhà nước năm 1947 của Nhật Bản cũng quy định việc áp dụng bổ sung các quy định của Bộ luật dân sự khi giải quyết vấn đề bồi thường Nhà nước, điều này đã khẳng định trách nhiệm bồi thường Nhà nước tại Nhật Bản được coi là quan hệ pháp luật về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Bên cạnh đó, trên cơ sở xác định tính hợp pháp của hành vi gây thiệt hại, pháp luật về bồi thường Nhà nước của Nhật Bản có sự tách bạch rõ ràng giữa “trách
nhiệm bồi thường thiệt hại” và “trách nhiệm đền bù tổn thất” [23, tr.124].
Trong quan niệm chính thống tại Nhật Bản, trong trách nhiệm bồi thường thiệt hại, Nhà nước đã thực hiện một hành vi trái pháp luật gây thiệt hại, vì vậy cũng như một chủ thể thông thường, Nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình - phải bồi thường thiệt hại. Ở đây bồi thường thiệt hại là một nghĩa vụ tự thân, một nghĩa vụ bắt buộc, ngược lại, trong trách nhiệm đền bù tổn thất, Nhà nước đã thực hiện những hành vi hoàn toàn hợp pháp và vì lợi ích chung (điều tra tội phạm vì an toàn xã hội, tổ chức chương trình tiêm chủng quốc gia để thực hiện chính sách y tế dự phòng.v.v..). Tuy nhiên, những hành vi này của Nhà nước lại không thể tránh khỏi việc gây ra thiệt hại cho một số đối tượng nhất định. Dù rằng những hành vi mà Nhà nước thực hiện là hoàn toàn đúng luật và cũng rất cần thiết nhưng từ phía người bị thiệt hại thì lợi ích của họ bị tổn thất. Chính vì vậy, việc xem xét để đền bù một cách hợp lý, thỏa đáng cho người bị thiệt hại là việc làm cần thiết (chứ không phải nghĩa vụ bắt buộc) của Nhà nước [23, tr.125].
Pháp luật về bồi thường Nhà nước của Việt Nam có nhiều quan điểm khác nhau trong việc xác định quan hệ pháp luật này: Có quan điểm cho rằng Trách nhiệm bồi thường Nhà nước là quan hệ dân sự, bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nhưng cũng có quan điểm đó là quan hệ dân sự - hành chính đặc thù. Tuy nhiên dù quan điểm như thế nào thì Nhà nước vẫn luôn đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, đảm bảo tính công bằng, minh bạch thể hiện đúng bản chất của Nhà nước của dân, do dân và vì dân..
- Khái niệm người thi hành công vụ
Ở Nhật Bản, mặc dù Điều 1 Luật Bồi thường Nhà nước năm 1947 chỉ quy định là “công chức” một cách chung chung như vậy, song theo các chuyên gia Nhật Bản, công chức được hiểu theo một phạm vi rất rộng, theo đó, bất kỳ ai, dù là công chức hay không phải công chức theo quy định của pháp luật về công chức, nhưng người đó chỉ cần thực hiện nhiệm vụ mà Nhà nước phân công thì người đó được hiểu là công chức. Ví dụ: một bác sỹ hành nghề tư nhân, nhưng nếu bác sỹ này tham gia vào Chương trình tiêm chủng quốc gia do Nhà nước tổ chức thì khi đó, bác sỹ này được coi là công chức nếu ông ta đang thực hiện các nhiệm vụ theo chương trình này phân công [23, tr.128].
Quan niệm đa số nêu trên cũng được thể hiện trong Luật TNBTCNN của Việt Nam, theo đó, người thi hành công vụ không chỉ là công chức, viên chức Nhà nước mà còn có thể là những đối tượng khác được giao thực hiện công vụ mà pháp luật quy định (Điều 3 Luật TNBTCNN năm 2009).
- Quyền yêu cầu bồi thường
Quyền yêu cầu bồi thường thể hiện ở hai khía cạnh: thứ nhất, khi nào thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường và thứ hai, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu ai bồi thường. Đa số pháp luật của các nước quy định người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra TA để yêu cầu bồi thường và khi yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại không có quyền yêu cầu người thi
hành công vụ bồi thường mà phải yêu cầu Nhà nước, hoặc cơ quan Nhà nước bồi thường. Đối với Nhật Bản, Luật Bồi thường Nhà nước năm 1947 quy định cho người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa để yêu cầu bồi thường thiệt hại [23, tr.125].
Pháp luật của Việt Nam không quy định quyền khởi kiện ra TA yêu cầu giải quyết bồi thường ngay mà quy định việc giải quyết bồi thường trước hết phải được thực hiện thông qua thủ tục thương lượng giữa người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Trong trường hợp người bị thiệt hại không đồng ý với quyết định giải quyết bồi thường do cơ quan có trách nhiệm bồi thường ban hành thì trong thời hạn Luật định, người đó mới có quyền yêu cầu TA giải quyết bồi thường theo thủ tục tố tụng dân sự (Các điều từ 15 đến 21 Luật TNBTCNN năm 2009).
- Thời hiệu yêu cầu bồi thường
Một số nước với quan điểm coi quan hệ bồi thường Nhà nước là một quan hệ về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, đa số pháp luật quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường tương tự thời hiệu yêu cầu bồi thường trong dân luật. Tuy nhiên, cũng có một số nước có quy định đặc thù hơn so với quy định của luật dân sự. Luật Bồi thường Nhà nước năm 1994 của Trung Quốc thì quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 02 năm, kể từ khi việc thực thi nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, nhân viên của cơ quan Nhà nước gây ra thiệt hại được xác định là trái quy định của pháp luật (Điều 32 Luật Bồi thường Nhà nước của Trung Quốc). Luật Bồi thường Nhà nước năm 1947 của Nhật Bản thì quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường được thực hiện như quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng theo quy định của Bộ luật dân sự (Điều 4). Đối với pháp luật của CHLB Đức thì tùy theo loại trách nhiệm của Nhà nước (trách nhiệm theo hợp đồng, trách nhiệm do vi phạm công vụ hoặc trách nhiệm do quốc hữu hóa...) thì thời hiệu sẽ được xác định theo quy định của pháp luật chuyên ngành.
Đối với trách nhiệm bồi thường Nhà nước tại Việt Nam, do quy định đặc thù về căn cứ yêu cầu bồi thường là phải có văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật (Điều 4 Luật TNBTCNN), do đó, thời hiệu yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN của Việt Nam quy định thời hiệu là 02 năm kể từ ngày có văn bản đó (Điều 5 Luật TNBTCNN).
- Cơ quan có trách nhiệm bồi thường:
Cơ quan có trách nhiệm bồi thường được quy định tương đối khác nhau trong pháp luật của từng nước, tuy nhiên, về cơ bản thì có hai mô hình chính
là mô hình tập trung - trách nhiệm bồi thường do từng cơ quan cụ thể thực hiện
và mô hình phân tán - trách nhiệm bồi thường do một cơ quan chuyên trách
thực hiện [6, tr.9]. Pháp luật Nhật Bản quy định tại Điều 1 và Điều 2 Luật Bồi thường Nhà nước Nhật Bản thì bên có nghĩa vụ bồi thường là Nhà nước chứ không phải là từng cơ quan Nhà nước cụ thể. Như vậy để có thể được bồi thường thì bên bị thiệt hại phải khởi kiện Nhà nước với tư cách là một bên gây thiệt hại chứ không phải khởi kiện công chức với tư cách cá nhân. Cơ quan đại diện cho Nhà nước tham gia tố tụng tại TA là Bộ Tư pháp Nhật Bản.
Ngược lại với các quốc gia trên, pháp luật của Trung Quốc lại quy định theo mô hình phân tán, cơ quan Nhà nước và nhân viên của cơ quan Nhà nước nào gây ra tổn hại cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì cơ quan Nhà nước đó có trách nhiệm bồi thường cho đối tượng bị tổn hại [19, tr.141].
Luật TNBTCNN của Việt Nam thì có quy định khác hơn so với các quốc gia nêu trên, theo đó, trách nhiệm bồi thường được xác định là TNBTCNN, tuy nhiên, trong từng vụ việc thì cơ quan có trách nhiệm bồi thường sẽ là cơ quan giải quyết bồi thường (qua thương lượng) và sau này là TA (nếu người bị thiệt hại khởi kiện tiếp tục để yêu cầu TA giải quyết bồi thường.
- Phạm vi TNBTCNN (các trường hợp được bồi thường)
Nhìn chung, do ảnh hưởng của nhiều yếu tố nên phạm vi trách nhiệm bồi thường Nhà nước được xác định rất khác nhau tại mỗi nước.
Tại CHLB Đức, phạm vi TNBTCNN được xác định bao gồm hai lĩnh vực là hành pháp và tư pháp, không bao gồm lập pháp [25, tr.161]. Điều 1 Luật Bồi thường Nhà nước 1947 của Nhật Bản chỉ quy định về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường Nhà nước; trong mọi trường hợp khi có đủ điều kiện trên thì sẽ phát sinh trách nhiệm bồi thường Nhà nước. Mặc dù điều luật này không quy định rõ là Luật Bồi thường Nhà nước sẽ được áp dụng với lĩnh vực hoạt động nào của Nhà nước nhưng theo các chuyên gia pháp lý của Nhật Bản thì việc không quy định được đồng nghĩa với việc Luật không loại trừ bất cứ lĩnh vực hoạt động nào của Nhà nước [23, tr.126]. Pháp luật Nhật Bản còn quy định trách nhiệm bồi thường cho cả các hoạt động sự nghiệp công lập như hoạt động của các cơ sở y tế, giáo dục công lập [23, tr.126]. Luật Bồi thường Nhà nước của Trung Quốc quy định trách nhiệm bồi thường Nhà nước theo hướng xác định lĩnh vực được bồi thường và liệt kê cụ thể trường hợp nào là trường hợp nào được bồi thường. Cụ thể, hai lĩnh vực đó là hành chính và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự [41, tr.24]. Các luật gia Trung Quốc gọi đây là phương pháp hỗn hợp trong việc xác định các hành vi và hoạt động có thể làm phát sinh trách nhiệm bồi thường Nhà nước. Phương pháp này gồm hai yếu tố: (1) khẳng định nguyên tắc là người bị thiệt hại do việc thực thi quyền hạn trái pháp luật của Nhà nước gây ra có quyền yêu cầu bồi thường; (2) liệt kê không hạn chế các trường hợp Nhà nước phải chịu trách nhiệm và các trường hợp Nhà nước không phải chịu trách nhiệm. Các luật gia Trung Quốc cho rằng đó là các danh sách mở có thể bao gồm các trường hợp khác không được liệt kê rõ ràng. Tuy nhiên, trên thực tế, các cơ quan hành chính và TA dường như không ủng hộ quan điểm này. Họ
thường từ chối bồi thường trong trường hợp hành vi làm phát sinh trách nhiệm không nằm trong danh sách các hành vi và hoạt động được liệt kê rõ ràng trong Luật năm 1994 [42, tr.26-27].
Luật TNBTCNN của Việt Nam sử dụng cách tương tự như Luật Bồi thường Nhà nước của Trung Quốc, đó là quy định rõ lĩnh vực được bồi thường và liệt kê cụ thể từng trường hợp được bồi thường (Các điều 13, 26, 28, 38 và 39 Luật TNBTCNN).
- Trách nhiệm do lỗi hay không do lỗi
Pháp luật của các nước quy định rất khác nhau về vấn đề này, có nước thì quy định lỗi là yếu tố bắt buộc khi xem xét trách nhiệm bồi thường Nhà nước và ngược lại, có nước không quy định lỗi là yếu tố bắt buộc.
Luật Bồi thường Nhà nước Nhật Bản quy định chỉ trong trường hợp công chức gây thiệt hại với lỗi có ý hoặc vô ý nghiêm trọng thì Nhà nước mới có quyền yêu cầu công chức hoàn trả.
Lỗi cũng là một trong những vấn đề gây tranh cãi giữa giới nghiên cứu và các cơ quan áp dụng pháp luật trong giải quyết bồi thường ở Việt Nam. Theo lý thuyết thông thường thì một hành vi bị coi là trái pháp luật nếu có yếu tố lỗi trong đó, tuy nhiên, dưới góc độ luật thực định thì Luật TNBTCNN của Việt Nam không quy định lỗi là một yếu tố bắt buộc trong xác định TNBTCNN.
- Thủ tục giải quyết bồi thường
Thủ tục giải quyết bồi thường được quy định rất khác nhau trong pháp luật các nước, trong đó, tập trung vào một số vấn đề như loại hình thủ tục tố tụng, có hay không quy định về thủ tục thương lượng bắt buộc giữa người bị thiệt hại và cơ quan giải quyết bồi thường…
Tại Nhật Bản, do có hai cơ chế là BTTH và đền bù tổn thất, nên hệ quả của sự tách bạch hai loại trách nhiệm này là sự khác nhau về cơ chế thực hiện trách nhiệm. Trong trách nhiệm BTTH thì đây là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà
nước, do vậy, cơ chế thực hiện trách nhiệm là cơ chế dân sự, theo đó, bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thông qua thương lượng hoặc khởi yêu cầu Nhà nước bồi thường theo pháp luật tố tụng dân sự. Mức bồi thường thiệt hại trong trường hợp này sẽ là toàn bộ thiệt hại nếu bên bị thiệt hại chứng minh được những thiệt hại của mình. Trong trách nhiệm đền bù tổn thất, do đây là một chính sách của Nhà nước nhằm bù đắp một phần thiệt hại, vì vậy, trong quá trình giải quyết vụ việc, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ