24 Raymond Mallon, chuyên gia tư vấn kinh tế, Dự án VIE 97/016 "C ải hiện môi trường pháp lý kinh
2.3.1. Tiêu chí xác định DNNN hoạt động công ích còn nhiều bất hợp lý:
Mặc dù pháp luật hiện hành đã đưa ra những tiêu chí để xác định DNNN hoạt động công ích được qui định tại Điều 1 và Điều 2 của Nghị định số 56/CP ngày 02 tháng 10 năm 1996 của Thủ tướng chính phủ và tại Thông tư số 01 BKH/DN ngày 29 tháng 01 năm 1997 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện Nghị định số 56/CP, nhưng xét về mặt lý luận, tiêu chí để xác định thế nào là một DNNN hoạt động công ích theo đúng nghĩa của nó hiện đang còn nhiều vấn đề chưa thực sự rõ, không phù hợp với cơ chế mới nên cần được nghiên cứu để có điều chỉnh cho hợp lý là:
Thứ nhất: Về xác định DNNN hoạt động công ích theo địa bàn hoạt động và nhiệm vụ đặc biệt của DN:
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì DNNN được thành lập tại các địa bàn chiến lược quan trọng (như vùng biên giới, hải đảo, Tây nguyên…) để thực hiện nhiệm vụ chủ yếu Nhà nước giao là đảm bảo quốc phòng an ninh chính trị, xã hội trên địa bàn kết hợp với hoạt động SXKD các ngành nghề phù hợp với qui định của pháp luật thì được pháp luật thừa nhận là DNNN hoạt động công ích. Vấn đề đặt ra ở đây là phải cụ thể hoá tiêu chí để xác định DNNN hoạt động công ích như thế nào cho phù hợp. Một DNNN mặc dù được thành lập tại một địa bàn chiến lược, vùng cao, vùng biên giới, hải đảo để sản xuất những mặt hàng theo quy định tại điểm đ khoản 2 điều 2 Nghị định 56/CP như muối ăn, chiếu bóng…, không được Nhà nước giao nhiệm vụ công ích, hoạt động của nó nhằm mục tiêu lợi nhuận và thực tế DN này cũng thu được lợi nhuận từ hoạt động của mình mà không cần đến sự hỗ trợ của Nhà nước thì có được xem là DNNN hoạt động công ích hay không? Theo chúng tôi trường hợp này không phải là DNNN hoạt động công ích. Từ đó đã đưa tới một hệ quả là, trong mối quan hệ giữa nhiệm vụ và địa bàn hoạt động của DNNN, thì nhiệm vụ hoạt động của DN là điều kiện bắt buộc, cũng là điều kiện cần và đủ để xác định DN đó có phải là DNNN hoạt động công ích hay không và thậm chí ngay cả khi chưa cần xem xét đến địa bàn hoạt động của DN. Khi đó, địa bàn hoạt động của DN đóng vai trò là một yếu tố được xem xét để xác định nhiệm vụ của DN đó mà thôi. Ví dụ, việc thành lập một DNNN ở vùng núi cao để sản xuất muối ăn giúp cho việc hạn chế và
ngăn chặn bệnh bướu cổ; do tính chất và tầm quan trọng của muối ăn đối với nhân dân ở vùng này nên Nhà nước thấy đây là một địa bàn cần phải được quan tâm giúp cho nhân dân tránh được bệnh tật do thiếu muối ăn đưa đến. Vì vậy, Nhà nước phải giao nhiệm vụ công ích cho DN…
Thứ hai: Về lĩnh vực hoạt động của DNNN:
Theo quy định, các DNNN trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng và an ninh thì được pháp luật xếp vào loại hình DNNN hoạt động công ích. Đối với các DN loại này, chúng ta có thể xếp vào tiêu chí thứ nhất vì DN loại này được thành lập để thực hiện nhiệm vụ đặc biệt do Nhà nước giao là trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh.
Các DNNN hoạt động sản xuất sản phẩm cung ứng dịch vụ công cộng trong các lĩnh vực theo qui định của pháp luật và có ít nhất 70% doanh thu do sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ công cộng thì cũng được coi là DNNN hoạt động công ích. Qui định này của pháp luật còn có nhiều khó khăn trên thực tế khi xác định một DNNN có phải là DNNN hoạt động công ích hay không vì:
Một là, một DNNN có thể hoạt động trong nhiều lĩnh vực, trong đó có
lĩnh vực sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ công cộng, có lĩnh vực chỉ thuần tuý hoạt động kinh doanh, có lĩnh vực chỉ mang tính chất công cộng trong một số điều kiện nhất định như sản xuất và cung ứng muối ăn, chiếu phim phục vụ miền núi cao, vùng cao, biên giới hải đảo... Như vậy nếu chỉ đơn thuần dựa trên lĩnh vực hoạt động của DN thì rất khó xác định DNNN nào là DNNN hoạt động công ích.
Hai là, do DNNN hoạt động trong nhiều lĩnh vực, để xác định yếu tố
công ích của DN, pháp luật qui định thêm điều kiện là DN phải có ít nhất 70% doanh thu từ sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ công cộng. Cơ sở để xác định mức doanh thu này được tính theo doanh thu thực tế của hai năm gần nhất. Tuy nhiên, qui định này rất khó xác định trên thực tế. Trước hết, hai năm gần nhất để tính doanh thu của DN được tính xuất phát từ thời điểm nào, bởi vì đối với những DNNN hoạt động kinh doanh xin chuyển đổi sang mô
hình DNNN hoạt động công ích thì có thể lấy thời điểm xin chuyển đổi làm cơ sở để xem xét doanh thu (hai năm trước đó), nhưng đối với DNNN hoạt động công ích xin thành lập mới thì không có thời điểm để tính doanh thu. Hơn nữa, theo qui định của pháp luật hiện hành, doanh thu của DNNN hoạt động công ích trong hai năm gần đây nhất thấp (do hoạt động kinh doanh gặp nhiều khó khăn) thì doanh thu từ hoạt động công ích có thể trên 70% tổng doanh thu của DN. Ngược lại, nếu doanh thu từ hoạt động kinh doanh trong hai năm gần nhất cao (do hoạt động kinh doanh có nhiều thuận lợi) thì doanh thu từ hoạt động công ích có thể thấp hơn 70% doanh thu của DN. Điều này chứng tỏ, doanh thu từ phần hoạt động công ích của DNNN hoạt động công ích đạt được tỷ lệ theo pháp luật qui định chưa chắc do doanh thu từ phía hoạt động công ích quyết định mà nó còn phụ thuộc vào tỷ lệ doanh thu từ phần hoạt động kinh doanh. Điều đó sẽ dẫn đến hạn chế hoặc triệt tiêu hoạt động kinh doanh của DN. Do vậy, không thể căn cứ vào mức phần trăm (%) doanh thu từ phần hoạt động công ích so với tổng doanh thu của DN để xác định DN nhà nước là DNNN hoạt động công ích hay không. Ngoài ra, chưa có một cơ sở mang tính khoa học, xác đáng để chứng minh con số 70% doanh thu từ phần hoạt động công ích của một DNNN chứng tỏ DNNN đó hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực công ích.
Hơn nữa, ngay trong những qui định của pháp luật về việc xác định DNNN hoạt động công ích cũng còn chứa đựng sự mâu thuẫn. Cụ thể, pháp luật qui định DNNN hoạt động công ích, trong một số lĩnh vực sản xuất, cung ứng dịch vụ công cộng phải có ít nhất 70% doanh thu do sản xuất, cung ứng dịch vụ công cộng, nhưng DNNN hoạt động công ích lại không được tự chủ trong việc mở rộng qui mô hoạt động sản xuất để tăng doanh thu mà phải thực hiện theo chỉ tiêu kế hoạch, đơn đặt hàng của Nhà nước. Và cho dù pháp luật có qui định Nhà nước phải giao chỉ tiêu, kế hoạch cho DNNN hoạt động công ích đạt được 70% doanh thu nhưng thực tế, không phải lúc nào Nhà nước cũng có thể giao chỉ tiêu, kế hoạch cho DN đạt 70% doanh thu. Như vậy, trong trường hợp DNNN hoạt động công ích không được nhà nước giao chỉ tiêu, kế hoạch 70% doanh thu thì DN đó có bị xem xét, đánh giá lại về tiêu
chí DNNN hoạt động công ích? Nếu như không chuyển đổi mô hình DN loại này thì sẽ vi phạm qui định của pháp luật về việc xem xét đánh giá loại những DNNN hoạt động công ích không đủ điều kiện về doanh thu, ngược lại nếu chuyển đổi DN thì sẽ làm thay đổi mục đích hoạt động của DN và cũng không thể loại trừ khả năng sau khi chuyển đổi, doanh thu từ hoạt động công ích của DN lại lớn hơn 70% doanh thu của toàn DN.
Từ những phân tích trên đây, chúng tôi cho rằng: việc xác định DNNN hoạt động công ích phải dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ chính của DN là: sản xuất và cung ứng hàng hoá, dịch vụ theo chính sách của Nhà nước. Chức năng, nhiệm vụ chính của DNNN hoạt động công ích phải được người đề nghị thành lập DN và người ra quyết định thành lập DN xem xét trên cơ sở:
- Lĩnh vực hoạt động chủ yếu của DN thuộc các lĩnh vực sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ công cộng theo chính sách của Nhà nước hay không.
- Địa bàn hoạt động của DN có phải thuộc những địa bàn chiến lược quan trọng như vùng biên giới, hải đảo, Tây nguyên...
- Mức độ hoàn thành nhiệm vụ sản xuất sản phẩm, cung ứng dịch vụ công cộng do Nhà nước giao cho DN theo kế hoạch hàng năm.