1.1.1 .Khái niệm Doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam
2.1. Thực trạng hoạt động của các DNNN ở Việt Nam
2.1.2. Những hạn chế yếu kém của DNNN
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được như phân tích ở trên, thực trạng hoạt động của các DNNN vẫn cho thấy nhiều điểm hạn chế, yếu kém. Cụ thể như sau:
a) Hiệu quả và sức cạnh tranh thấp mặc dù nhận được khá nhiều ưu đãi về nguồn lực
- Theo số liệu của Tổng cục thống kê, DNNN phải sử dụng tới 2,2 đồng vốn để tạo ra 1 đồng doanh thu năm 2009, trong khi đó doanh nghiệp ngoài quốc doanh chỉ cần 1,2 đồng vốn và doanh nghiệp FDI la 1,3 đồng (mức trung bình của toàn bộ doanh nghiệp Việt Nam là 1,5 đồng);[4,Tr15]
- Hiệu quả kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước còn hạn chế: năm 2010 tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu của các tập đoàn kinh tế chỉ ở mức 16,5% tương đương với chi phí vay vốn trung bình của các tổ chức tín dụng trong cùng năm; 80% tổng số lợi nhuận trước thuế tập trung tại một số ít các tập đoàn: dầu khí, viễn thông quân đội, bưu chính viễn thông, than khoáng sản Việt Nam và công nghiệp cao su.[4,Tr15]
- Việc đầu tư còn dàn trải, hiệu quả thấp và cơ chế quản lý đầu tư tại doanh nghiệp còn bất cập.
+ Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư: nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước đầu tư “quá nóng”, thể hiện ở chỗ: xây dựng kế hoạch đầu tư không
căn cứ vào khả năng đảm bảo nguồn lực thực hiện (một số tập đoàn kinh tế, tổng công ty bố trí kế hoạch vốn đầu tư năm cao gấp 1,5 đến 3,1 lần vốn điều lệ); xây dựng kế hoạch và xét duyệt kế hoạch đầu tư còn hình thức, dàn trải (Bộ Kế hoạch và đầu tư cũng cho biêt, năm 2011 đã cắt giảm, đình hoãn, dãn tiến độ 31,01% tổng số dự án đầu tư với tổng số vốn là 10,72% tổng vốn đầu tư theo kế hoạch).[6,Tr19]
+ Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa dạng hóa ngành nghề kinh doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề của một số tập đoàn, tổng công ty trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn đã dẫn tới hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu cao, ảnh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp.
b) Thực trạng tài chính ở không ít tập đoàn, tổng công ty, DNNN rất yếu kém, tiềm ẩn nguy cơ rủi ro mất cân đối tài chính, thua lỗ kéo dài.
- Theo số liệu của Bộ Tài chính, dư nợ vay ngân hàng của DNNN lớn, đến tháng 9/2011 là 415.347 tỷ đồng, tương đương 16,9% tổng dư nợ tín dụng, trong đó, dư nợ cho vay 12 tập đoàn kinh tế của nhà nước lên tới 218.738 tỷ đồng (tập đoàn dầu khí là 72.300 tỷ, EVN 62.800 tỷ đồng, Vinacomin 20.500 tỷ đồng và Vinashin 19.600 tỷ đồng), tương đương 8,76% tổng dư nợ tín dụng toàn ngành ngân hàng và chiếm 52,66% dư nợ cho vay DNNN.[4,Tr16]
- Có đến 30/85 tập đoàn, tổng công ty tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu trên 3 lần, đặc biệt có 07 tập đoàn, tổng công ty có tỷ lệ trên 10 lần ( như tổng công ty xây dựng công nghiệp, tổng công ty xây dựng công trình giao thông 1; tổng công ty xây dựng công trình giao thông 5; tổng công ty xây dựng công trình giao thông 8, tổng công ty xăng dầu quân đội; tổng công ty Thành An, tổng công ty phát triển đường cao tốc).[4,Tr16]
Tình hình tài chính tại nhiều tập đoàn, tổng công ty chưa đảm bảo các yêu cầu về an toàn tài chính, đang tiềm tàng nhiều nguy cơ rủi ro và đổ vỡ khi kinh doanh không hiệu quả. Mức lỗ bình quân của các tập đoàn, tổng công ty còn lớn:
theo báo cáo thống kê, mức lỗ bình quân của một DNNN cao gấp 12 lần so với doanh nghiệp ngoài nhà nước. Một số tập đoàn, tổng công ty nhà nước có số lỗ lớn như: tập đoàn điện lực Việt Nam (năm 2010 là 12.313 tỷ đồng), tập đoàn công nghiệp tàu thủy Việt Nam (năm 2009 theo kết luận của Thanh tra Chính phủ là 5.000 tỷ đồng), tổng công ty bưu chính việt nam (năm 2009 theo kết luận kiểm toán là 1.026 tỷ đồng). Một số tổng công ty khác có lỗ phát sinh như: tổng công ty xây dựng công trình giao thông 1; tổng công ty xây dựng công trình đường thủy; tổng công ty chè Việt Nam; tổng công ty xăng dầu quân đội; tổng công ty 15 - Bộ Quốc phòng; tổng công ty công nghiệp Saì Gòn. Tổng số lỗ lũy kế đến 31/12/2011 của các tập đoàn, tổng công ty lên tới 26.110 tỷ đồng.[6,Tr20] - Một số tập đoàn, tổng công ty trong những năm vừa qua đã tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cổ phần, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, công ty bảo hiểm, bất động sản. Việc đầu tư này chưa thực sự hợp lý khi nguồn vốn cho hoạt động sản xuất kinh doanh chính còn hạn chế. Mặt khác việc đầu tư vào những lĩnh vực này ở cuối chu kỳ tăng trưởng kinh tế và bắt đầu của xu hướng khủng hoảng tài chính toàn cầu, dẫn đến tính thanh khoản của thị trường chứng khoán thấp nên hiệu quả đầu tư không cao hoặc không có hiệu quả.
c. Việc thực hiện vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước đối với kinh tế của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước còn hạn chế.
- Nhiều lĩnh vực quan trọng DNNN giữ thị phần lớn nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế như: cung cấp điện cho sản xuất và tiêu dùng nhưng vẫn thiếu điện; tham gia điều tiết thị trường chưa hiệu quả…
- Trong một số ngành, lĩnh vực các thành phần kinh tế khác có thể tham gia nhưng DNNN vẫn giữ thị phần lớn tạo ra tình trạng độc quyền của DNNN, trong khi đó một số lĩnh vực kinh tế tư nhân không tham gia nhưng DNNN cũng chưa làm hoặc làm chưa hiệu quả nên đã bị chi phối bởi sản phẩm, hàng hóa từ nước ngoài (như sản phẩm giống, cây trồng, vật nuôi)
- Khu vực DNNN sử dụng nhiều tài sản, đất đai nhưng hiệu quả sử dụng thấp, lãng phí, thậm chí sai mục đích (như cho thuê, để hoang,…).
- Nhiều tập đoàn, tổng công ty chưa bắt kịp được với xu hướng phát triển của nền kinh tế thị trường; năng lực, hiệu quả quản trị doanh nghiệp còn yếu kém, bất cập, không đáp ứng được yêu cầu quản lý, giám sát các nguồn lực được giao.
- Trình độ công nghệ của đa số DNNN vẫn ở mức thấp so với các nước trong khu vực, việc đổi mới công nghệ chưa đồng đều và còn chậm;
- Tính tuân thủ pháp luật về chế độ tài chính, công khai thông tin, báo cáo còn chưa được quan tâm đúng mức.
- Sự phân giao nhiệm vụ và thực thi vai trò đại diện chủ sở hữu trong một số DNNN còn chưa rõ ràng, còn có sự chồng chéo, chưa thống nhất trong công tác chỉ đạo điều hành giữa hội đồng thành viên và tổng giám đốc.
- Tiến độ xắp xếp, cổ phần hóa ở một số Bộ, địa phương chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới. Số lượng doanh nghiệp cổ phần hóa từ 2007 có dấu hiệu chững lại. Việc cổ phần hóa các tập đoàn, tổng công ty theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ vẫn còn chậm. Số lượng doanh nghiệp thực hiện sắp xếp, cổ phần hóa không thuộc diện nhà nước cần chi phối có tỷ lệ nắm giữ cổ phần của nhà nước tại các doanh nghiệp trên 51% vốn điều lệ còn cao, đặc biệt là các tập đoàn, tổng công ty hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con.
2.2. Thực trạng các quy định hiện hành và các vấn đề đề pháp lý đặt ra khi DNNN tái cơ cấu
2.2.1.Tái cơ cấu trong lĩnh vực kinh doanh, sản phẩm, hàng hóa của DNNN
Một thực tế dễ nhận thấy đó là DNNN hiện nay được hưởng khá nhiều ưu đãi, đặc quyền và đặc lợi trong quá trình sản xuất kinh doanh, phân phối sản phẩm. Điều này tạo nên một sự “không nghiêm” trong môi trường cạnh tranh với các doanh nghiệp khác. Do vậy, vấn đề đặt ra khi tiến hành tái cơ cấu DNNN đó
là phải chấm dứt tình trạng độc quyền như hiện nay, tạo hành lang pháp lý phù hợp cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần cạnh tranh bình đẳng và cùng có lợi.
Vấn đề này đã được Đảng và Nhà nước nhìn nhận từ rất lâu, cụ thể là tại
Nghị quyết Đại hội lần thứ X của Đảng đã đưa ra định hướng: “...Đặt các doanh
nghiệp có vốn nhà nước vào môi trường hợp tác và cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp khác để nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh. Thu hẹp tối đa diện nhà nước độc quyền kinh doanh, xoá bỏ đặc quyền kinh doanh của doanh nghiệp. Có cơ chế giám sát và chính sách điều tiết đối với những doanh nghiệp
chưa xoá bỏ được vị thế độc quyền kinh doanh”.
Ngoài ra, Chính phủ còn ban hành luật riêng cho vấn đề này đó là Luật cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn thi hành. Những văn bản này đã phần nào tạo sân chơi bình đẳng, rõ ràng cho các doanh nghiệp. Tuy nhiên, khi xem xét trên thực tế tổ chức thực hiện và hoạt động tại các DNNN, đặc biệt là các doanh nghiệp lớn, chiếm vị trí thống lĩnh trên thị trường, chúng ta vẫn thấy có những ưu đãi riêng, đặc quyền đặc lợi xuất phát từ sự bảo hộ và thiếu quyết liệt trong các văn bản chỉ đạo của nhà nước, đó là:
Thứ nhất, lợi thế đầu tiên là các DNNN, nhất là tập đoàn, tổng công ty
dường như không là đối tượng của phá sản. Bởi vì:
- Các DNNN đang chiếm độc quyền hoặc thống lĩnh trong các ngành quan trọng của nền kinh tế đặc biệt là các tập đoàn, tổng công ty; sự tồn tại và phát triển của DNNN có liên quan luôn được coi là đồng nghĩa với sự tồn tại và phát triển của các ngành đó trong nền kinh tế. Do đó, sự phá sản của DNNN, tập đoàn, hay tổng công ty có liên quan bị coi là „phá sản” của ngành kinh tế đó của đất nước. Vụ “Vinashin” là thí dụ điển hình. Mặc dù, Vinashin kinh doanh đa ngành, nhưng phá sản của Vinashin vẫn được coi là dẫn đến “phá sản” của ngành đóng tàu. Thực trạng nói trên cũng đã dẫn đến thực trạng là sự bảo hộ của nhà
nước đối với một ngành nào đó trên thực tế đã chuyển thành bảo hộ đối với các DNNN, tập đoàn, tổng công ty có liên quan.
- Các DNNN luôn có quan hệ chặt chẽ về chính trị với các công chức, cán bộ lãnh đạo, kể cả lãnh đạo cao cấp. Ngược lại, trong vai trò là người đại diện chủ sở hữu và người hoạch định chính sách, các cơ quan và công chức nhà nước có liên quan có can dự trực tiếp và nhiều mặt trong việc ra các quyết định đầu tư, kinh doanh và cả nhân sự ở các DNNN nhất là các tập đoàn, tổng công ty. Vì vậy, sự thất bại hay phá sản của DNNN đều sẽ ảnh hưởng không tốt đến các cơ quan, công chức có liên quan. Vì vậy, cảm nhận chung là các khiếm khuyết hay thất bại (nếu có) thường được giảm nhẹ về quy mô và mức độ.
Ngoài ra, mỗi khi các tập đoàn, tổng công ty khó khăn trong tiêu thụ sản phẩm, thì Bộ trưởng có liên quan (có trường hợp cả Phó Thủ tướng) trực tiếp chỉ đạo, yêu cầu các doanh nghiệp khác phải mua sản phẩm có liên quan từ các doanh nghiệp đang có các sản phẩm khó tiêu thụ. Cách làm đó, một mặt, triệt tiêu áp lực của thị trường đối với doanh nghiệp, mặt khác, giúp những người quản lý giảm trách nhiệm và bổn phận của mình đối với doanh nghiệp, đối với chủ sở hữu và đối với xã hội nói chung. Hay khi tập đoàn, tổng công ty không còn cách nào khác để tìm vốn kinh doanh, thì vẫn được nhà nước chỉ định cho vay với lãi suất rất thấp, thậm chí là 0%; khi không thanh toán được các khoản nợ đến hạn, thì Bộ Tài chính cũng đã thu xếp việc thanh toán các khoản nợ đó.[8,Tr201]
Hai là, các DNNN đang nắm giữ và chi phối quyền và cơ hội kinh doanh
thể hiện qua ba trường hợp sau đây:
- Các DNNN độc quyền tự nhiên đang nắm và chi phối các quyền và cơ hội kinh doanh trong các ngành liên quan; nắm và trực tiếp quản lý và sử dụng hệ thống, mạng chuyển tải, phân phối (điện, xăng dầu, viễn thông,.v.v...) ;
- Các DNNN nắm và chi phối quyền và cơ hội kinh doanh trong các ngành kinh tế thông qua cơ chế và thể chế có liên quan, như quy hoạch phát triển ngành, chiến lược phát triển ngành. Các DNNN trực tiếp hoặc tham gia soạn
thảo các chiến lược, quy hoạch phát triển ngành, trực tiếp tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch đó; và trên thực tế, đồng nhất chiến lược phát triển ngành với chiến lược phát triển của mình.
- Các DNNN nắm và chi phối quyền, cơ hội kinh doanh các sản phầm nhà nước quản lý như xuất khẩu gạo, khai thác các loại khoáng sản quan trọng,.v.v…
Ba là, các DNNN có lợi thế hơn trong tiếp cận tín dụng thể hiện qua các
trường hợp cụ thể như:
- Hiện nay, tín dụng đầu tư phát triển với lãi suất ưu đãi chỉ thường dành riêng và phân bố cho DNNN. Nhà nước về cơ bản chỉ bảo lãnh vay nợ cho các tập đoàn, tổng công ty, khi cần thiết.
- Không chỉ ngân hàng thương mại nhà nước, mà cả các ngân hàng thương mại cổ phần cũng muốn ưu tiên cấp vốn cho DNNN (quy mô lớn, vay lớn, nên chi phí giao dịch thấp; có kinh nghiệm và kỹ năng tuân thủ đúng các thủ tục, giấy tờ hành chính; không còn bị phá sản và một số nguyên nhân kỹ thuật khác).
Bốn là, các DNNN có vị trí độc quyền hoặc thống lĩnh thị trường không bị
kiểm soát hoặc bị kiểm soát rất lỏng lẻo và kém hiệu lực. Quản lý giá xăng đầu là minh chứng rõ nhất rõ nhất cho điều đó. Có thể thấy những bất cập trong điều hành giá xăng dầu hiện nay đó là:
- Thứ nhất, vấn đề minh bạch. Nhóm các doanh nghiệp xăng đầu nắm vị trí thống lĩnh thị trường, thị trường xăng dầu cũng có triển vọng thu lợi rất tốt. Tuy nhiên, trong suốt thời gian qua, ngành này luôn kêu lỗ. Nhà nước không thu được hoặc phải bù lỗ; người dân thì luôn phải mua với giá cao. Ngay cả các chi phí trong cơ chế điều hành hiện nay về giá xăng dầu hợp lý hay chưa và mức độ minh bạch của nó cũng chưa rõ ràng.
- Thứ hai, vấn đề khó đoán định giá. Giá thị trường cho phép người ta đoán định được giá thị trường theo xu hướng giá chung của thế giới. Nhưng hiện nay, ở nước ta, giá xăng dầu chưa đoán định được khiến cho động thái có dự
lệnh chậm, thậm chí ngược chiều so với giá xăng dầu thế giới. Điều này tạo ra rủi ro trong kinh doanh và bức xúc trong doanh nghiệp.
- Thứ ba, cơ sở pháp lý điều chỉnh vấn đề này chưa thật hoàn thiện, nhất là quy định về giá cơ sở, phân quyền quản lý về xăng dầu, về việc điều chỉnh giá, giữa trung ương với địa phương, đúng hơn là giữa cơ quan quản lý với các ngành xăng dầu vẫn chưa thật rõ ràng. Luật cạnh tranh cũng chỉ quy định sự kiểm soát của nhà nước đối với giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ thuộc lĩnh vực độc quyền mà chưa có cơ chế kiểm soát tương tự đối với các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường.
Sự tồn tại của các đặc quyền, ưu ái và lợi thế nói trên của các DNNN bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân.
- Nguyên nhân thứ nhất phải kể đến đó là: khung pháp lý hiện hành kể cả Luật Cạnh tranh và thực tế tổ chức thi hành đã không kiểm soát được những biểu