1.3. KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH MỨC
1.3.2. Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch
hiệu lực, hiệu quả. Tổ chức đánh giá và giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật.
1.3.2. Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch lịch
Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có những chuyển biến căn bản. Nội dung, hình thức của hệ thống pháp luật có chuyển biến về chất, kỹ thuật lập pháp hoàn thiện hơn, năng lực xây dựng pháp luật nâng cao hơn, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững và quá trình hội nhập sâu rộng vào đời sống quốc tế. Các luật, pháp lệnh cơ bản đáp ứng được tiêu chí về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, tập trung vào 6 định hướng được xác định trong Chiến lược xây dựng pháp luật, thể hiện tư duy pháp lý mới. Về hình thức văn bản, chủ trương đơn giản hóa các hình thức văn bản quy phạm pháp luật được thể chế hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, mỗi cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, tư pháp ở Trung ương chỉ còn thẩm quyền ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy tính cồng kềnh, phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật giảm đi đáng kể. Việc sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật đã phát huy tác dụng. Trong lĩnh vực hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, năm 2012, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, tạo thuận lợi cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Về kỹ
thuật lập pháp, đã thể hiện được xu hướng hiện đại hóa hoạt động xây dựng pháp luật, nhiều công nghệ xây dựng pháp luật tiên tiến đã được vận dụng: bắt buộc đăng tải công khai dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan soạn thảo để toàn dân tham gia ý kiến xây dựng luật. Quá trình soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản pháp luật chặt chẽ, minh bạch, dân chủ hơn. Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý quan trọng, động lực mạnh mẽ để tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế.
Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở nước ta hiện nay còn nhiều tồn tại, bất cập so với yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước: hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ, nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, tính ổn định và tính khả thi thấp, quy trình xây dựng pháp luật còn rườm rà, chậm đổi mới…Pháp luật trong lĩnh vực du lịch cũng không nằm ngoài tình trạng trên.
Hoàn thiện pháp luật về du lịch là một quá trình liên tục, có nhiều khó khăn phức tạp, đòi hỏi sự quan tâm, phối hợp, nỗ lực của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ soạn thảo, ban hành, hướng dẫn các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch. Do vậy, việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về du lịch ở Việt Nam trong những năm tới cần định hướng tập trung mọi nguồn lực, đề cao trách nhiệm của các ngành các cấp phấn đấu xây dựng hệ thống pháp luật về du lịch đủ số lượng, nâng cao về chất lượng, đạt đến trình độ tương đối đồng bộ, toàn diện, bảo đảm kỹ thuật soạn thảo văn bản, phù hợp với pháp luật quốc tế cả về hình thức và nội dung.
a. Tiêu chí hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Để đánh giá về một hệ thống pháp luật, xác định mức độ hoàn thiện của nó cần dựa vào các tiêu chí nhất định về mặt lý luận, từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút ra những kết luận làm sang tỏ những ưu điểm và hạn chế của hệ thống pháp luật. Để hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch trong giai đoạn hiện nay cần dựa vào các tiêu chí sau:
- Về tính toàn diện: Trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, việc xây dựng và
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch cần bảo đảm những điểm sau:
Thứ nhất, bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du
lịch: Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế rất đa dạng, phong phú, năng động, phức tạp. Nhu cầu về tự do, đặc biệt là tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên. Các hoạt động du lịch chỉ có thể thực hiện được và tạo ra các sản phẩm có giá trị khi được bảo đảm bằng pháp luật. Đòi hỏi này bắt nguồn từ quyền con người, với tư cách là chủ thể sáng tạo và là chủ thể hưởng thụ các giá trị văn hóa, tinh thần và cả lợi ích vật chất từ hoạt động kinh doanh du lịch. Điều này có nghĩa là, nhà nước xây dựng pháp luật, trước hết phải giành sự ưu tiên cho hoạt động hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt động du lịch. Tự do và an toàn của các chủ thể tham gia hoạt động du lịch có thể bị xâm hại từ sự buông lỏng quản lý của nhà nước bằng pháp luật, dẫn đến tình trạng lấn lướt, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể này. Do đó, pháp luật cần được hoàn thiện hơn nữa để bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du lịch.
Thứ hai, bảo tồn và phát triển nền văn hóa dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa
và khoa học công nghệ trên thế giới: Đảng và Nhà nước ta coi văn hóa là nền tảng tinh thần, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xã hội. Việc bảo tồn, kế thừa và phát triển những giá trị trong di sản văn hóa dân tộc là quốc sách, được ghi nhận trong các bản Hiến pháp của nước ta. Điều 30 Hiến pháp 1992 ghi rõ “Nhà nước và
xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc; kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng, đạo đức và phong cách Hồ Chín Minh, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại; phát huy tài năng sáng tạo trong nhân dân…” [34]. Hiện nay, Điều 60 Hiến pháp 2013
tiếp tục khẳng định “Nhà nước, xã hội chăm lo xây dựng và phát triển nền văn hóa
Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại”
[36]. Điều đó cho thấy, các hoạt động du lịch phải đảm bảo việc sưu tầm, khai thác và nâng cao giá trị văn hóa của dân tộc và nhân loại. Pháp luật cần đưa ra những chế
tài nghiêm khắc hơn nữa đối với các hành vi truyền bá các sản phẩm có nội dung trái với thuần phong mỹ tục, truyền thống đạo đức tốt đẹp của dân tộc, nhằm bảo vệ bản sắc văn hóa dân tộc. Bên cạnh đó, pháp luật về du lịch cần tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động du lịch phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, mở ra cơ hội cho sự hòa nhập, giao thoa giữa các nền văn hóa.
Thứ ba, do tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý nhà nước về du lịch được đặt
ra hết sức bức thiết. Việc quy phạm hóa các quy luật trong hoạt động du lịch vừa phải thể hiện ở phương diện kinh tế, vừa phải thể hiện ở phương diện văn hóa. Pháp luật mở đường cho các chủ thể tự do tham gia hoạt động du lịch, đồng thời cũng ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động du lịch mang lại. Vì vậy, pháp luật một mặt phải định hướng cho du lịch phát triển theo đúng quy luật kinh tế, mặt khác phải ngăn ngừa khả năng tác hại của nền kinh tế thị trường để đảm bảo các giá trị văn hóa dân tộc. Việc thể chế hóa pháp luật về du lịch phải đáp ứng hai yêu cầu: yêu cầu của quy luật phát triển kinh tế và yêu cầu của quản lý nhà nước về mặt văn hóa, không coi nhẹ yêu cầu nào.
Thứ tư, đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa trong hoạt động du lịch: Phát
triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội là mục đích của Đảng và Nhà nước ta trong sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế. Thực tế đã chứng minh rằng, tăng trưởng kinh tế là điều kiện để giải quyết các vấn đề xã hội và xã hội tốt đẹp lại là động lực cho tăng trưởng kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường, việc đảm bảo sự thống nhất, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội trong lĩnh vực du lịch là yêu cầu khách quan nhưng nó lại luôn ở trong trạng thái mâu thuẫn. Bởi mục đích tìm kiến lợi nhuận cao nhất, lợi nhuận tối đa, các chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch có thể làm kinh tế bằng bất cứ giá nào, thậm chí là vi phạm pháp luật, bản thân hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường không bao hàm trong nó cơ chế bảo đảm sự công bằng xã hội. Tuy nhiên nền kinh tế thị trường mà chúng ta xây dựng là theo định hướng xã hội chủ nghĩa và đặt dưới sự lãnh đạo vĩ mô của nhà nước. Vì vậy sự thống nhất giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội chỉ có thể đạt được bằng sự can thiệp của nhà nước thông qua pháp luật. Pháp luật về du lịch
vừa phải đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân trong lĩnh vực du lịch, vừa phải bảo đảm lợi ích xã hội, bảo vệ người lao động, người tiêu dùng.
- Về tính đồng bộ: Tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật thể hiện sự thống
nhất của nó. Khi xem xét tính hoàn thiện của một hệ thống pháp luật cần chú ý xem các bộ phận của nó có trùng lắp, chồng chéo hay mâu thuẫn không. Đảm bảo cho các văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp, phù hợp với văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên. Hiện nay, trong bối cảnh xây dựng nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đòi hỏi tính thượng tôn pháp luật, tinh thần Hiến pháp cùng với tiến trình đổi mới kinh tế - xã hội, chủ động hội nhập quốc tế thì yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật của nhà nước càng trở nên cần thiết hơn bao giờ hết. Để đánh giá hệ thống pháp luật về du lịch có đồng bộ hay không, vừa phải xem xét sự thống nhất giữa các quy định trong hệ thống pháp luât du lịch với các quy định pháp luật về kinh doanh, giao thông vận tải, tài chính – ngân hàng, xuất nhập cảnh, môi trường,… đồng thời phải xem xét tính thống nhất giữa các quy định trong lĩnh vực du lịch. Do vậy, công tác xây dựng pháp luật về du lịch phải chú trọng đến đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh và rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để bảo đảm tính đồng bộ.
- Về tính phù hợp: Tính phù hợp của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện
sự tương thích giữa trình độ của hệ thống pháp luật về du lịch với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, nó không thể cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển kinh tế xã - hội. Mặt khác, hệ thống pháp luật về du lịch phải giải quyết tốt mối quan hệ với đạo đức, chính trị, tập quán truyền thống và các quy phạm xã hội khác.
- Tính ổn định: Tính ổn định của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện ở
tuổi thọ của các văn bản pháp luật ổn định tương đối so với các quan hệ kinh tế - xã hội trong hoạt động du lịch. Trong Luật Du lịch 2005, các quy định pháp luật phải mang tính quy phạm, không nặng về tuyên ngôn chung. Tránh tình trạng một số nội dung điều chỉnh chỉ quy định mang tính nguyên tắc rồi giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành, trong khi số khác lại quy định quá chi tiết, thiếu tính khái quát cao,
nhiều văn bản quy phạm liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải tạm lùi thời hạn thực hiện.
- Tính khả thi: Các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch được
xây dựng phải đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội trong lĩnh vực du lịch.
b. Tiêu chí hoàn thiện hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch
Để hoàn thiện pháp luật về du lịch, ngoài việc hoàn thiện nội dung còn phải hoàn hiện cả về hình thức với yêu cầu cơ bản: các nội dung của pháp luật về du lịch phải được thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục; vừa đồng bộ với pháp luật trong nước, vừa phù hợp với trình độ và thông lệ pháp luật quốc tế.
Muốn thực hiện yêu cầu trên, trước mắt phải khẩn trương tổng kết tình hình thực thi pháp luật trong lĩnh vực du lịch thời gian qua. Tiến hành khảo sát thực tiễn hoạt động du lịch và thực hiện pháp luật tại các Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Du lịch, các doanh nghiệp kinh doanh du lịch, khách du lịch… nhằm phát hiện những quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn, không khả thi hoặc những lỗ hổng về pháp luật trong quản lý du lịch. Tổ chức các cuộc hội thảo về những nội dung cần soạn thảo, ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung với các cơ quan, đoàn thể, tổ chức xã hội, các chuyên gia… để sửa đổi, bổ sung Luật Du lịch và các văn bản dưới luật trong thời gian sắp tới. Gấp rút khắc phục tình trạng một số nội dung trong Luật Du lịch vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể và một số vấn đề mới phát sinh trong hoạt động du lịch vẫn chưa có có quy phạm pháp luật điều chỉnh.
Ngoài ra, căn cứ vào tình hình thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hiện nay, cần phải sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở các nội dung sau: bổ sung hành vi bị cấm trong Luật Du lịch 2005 (tổ chức, cá nhân không được kinh doanh đa cấp trong lĩnh vực du lịch); bổ sung vai trò và nhiệm vụ của Hiệp hội du lịch; bổ sung trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành nội địa phải mua bảo hiểm du lịch nội địa khi tham quan
các tuyến, điểm du lịch của Việt Nam; bổ sung các quy định về thủ tục cấp lại, thu hồi giấy phép kinh doanh lữ hành, thủ tục tạm ngừng kinh doanh lữ hành, thủ tục đình chỉ có thời hạn hoạt động kinh doanh lữ hành; sửa đổi nội dung quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch cấp vùng; sửa đổi điều kiện để được công nhận là khu du lịch, điểm du lịch…
Về lâu dài, việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về du lịch phải có tầm nhìn lâu dài, được thực hiện dựa trên các kế hoạch, hoạch định được xây dựng theo lộ trình nhất định, phù hợp với tình hình kinh tế đất nước,