2.2. ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH HIỆN NAY
2.2.2. Đánh giá pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở một số nội dung cơ bản
a. Tài nguyên, môi trường du lịch
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý tài nguyên, môi trường du lịch ngày càng hoàn thiện. Luật Du lịch 2005 đã đưa tài nguyên du lịch và môi trường du lịch thành một chương riêng. Trong đó khẳng định “tài nguyên du lịch phải được bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý để phát huy hiệu quả sử dụng và bảo đảm phát triển bền vững. Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên du lịch. Nhà nước thống nhất quản lý tài nguyên du lịch trong phạm vi cả nước, có chính sách và biện pháp để bảo vệ, tôn tạo và khai thác hợp lý tại nguyên du lịch” (Điều 15, Luật
Du lịch) [35]. Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan đến quản lý tài nguyên và môi trường du lịch cũng được ban hành như: Luật Di sản văn hóa năm 2001 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật di sản văn hóa năm 2009; Luật Bảo vệ tài nguyên và môi trường 2005; Quyết định số 02/2003/QĐ- BTNMT ngày 29/7/2003 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường về việc ban hành quy chế bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch; Chỉ thị số 07/2000/CT-TTg ngày 30/3/2000 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường giữ gìn trật tự, trị an và vệ sinh môi trường tại các địa điểm tham quan, du lịch; Thông tư liên tịch số 19/2013/TTLT-BVHTTDL-BTNMT ngày 30/12/2013 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Bộ trưởng Bộ tài nguyên và Môi trường hướng dẫn bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch, tổ chức lễ hội, bảo vệ và phát huy giá trị di tích… đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc thống nhất quản lý, khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên và môi trường du lịch trong phạm vi cả nước. Pháp luật về du lịch cũng quy định rõ trách nhiệm quản lý, bảo vệ và tôn tạo phát triển tài nguyên du lịch. Theo đó, trách nhiệm này trước hết thuộc về cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương, các bộ, cơ quan ngang bộ, ủy ban nhân dân các cấp; tiếp đến là cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân sở hữu, quản lý tài nguyên du lịch và cũng là trách nhiệm của khách du lịch, tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, cộng đồng dân cư. Sự phân cấp mạnh trong quản lý nhà nước đối với tài nguyên, môi trường du lịch đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác và bảo tồn các giá trị tài
nguyên du lịch cho mục đích phát triển bền vững, cải thiện môi trường du lịch. Sự phân cấp mạnh đã tạo ra sự chủ động cho chính quyền các cấp trong việc thực thi các biện pháp quản lý tài nguyên du lịch trên địa bàn trên cơ sở cụ thể hóa các quy định chung của nhà nước. Nhiều địa phương đã đưa ra được những giải pháp quan trọng có tính khả thi, phù hợp với thực tế, góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động du lịch đối với tài nguyên và môi trường du lịch trên địa bàn. Tài nguyên du lịch tự nhiên và tài nguyên du lịch nhân văn ở nhiều địa phương có sự cải thiện, nhiều tệ nạn gây phiền hà cho khách du lịch tại nhiều điểm du lịch được giải quyết dứt điểm.
Bên cạnh những ưu điểm trên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên môi trường còn tồn tại nhiều hạn chế, cụ thể:
- Các quy định về tài nguyên du lịch tại Luật Du lịch 2005 còn chưa thực sự đầy đủ, thiếu các quy định cụ thể về đánh giá tài nguyên; sở hữu, khai thác và sử dụng tài nguyên; dữ liệu tài nguyên du lịch quốc gia và các tiêu chuẩn công nhận tài nguyên du lịch; bảo vệ tài nguyên du lịch… do đó ảnh hưởng đến công tác bảo vệ, quảng bá, xúc tiến và phát triển tài nguyên du lịch. Thêm vào đó, một số khái niệm trong Chương II Luật Du lịch 2005 chưa thống nhất, phù hợp với khái niệm của du lịch thế giới và các công trình khoa học nghiên cứu của ngành như: khái niệm “tài nguyên du lịch”, phân loại tài nguyên du lịch…
- Các quy định về phân cấp quản lý tài nguyên du lịch hiện nay còn chồng chéo dẫn đến hoạt động khai thác, bảo vệ, tôn tạo tài nguyên và môi trường du lịch gặp nhiều khó khăn. Mặc dù Luật Du lịch 2005 đã quy định về trách nhiệm quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch nhưng rất chung chung “Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương, các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý tài nguyên du lịch, phối hợp trong bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý và phát triển tài nguyên du lịch” (Điều 15) [35]. Hiện nay, tài
nguyên thiên nhiên, tài nguyên nhân văn nói chung và tài nguyên du lịch nói riêng là đối tượng quản lý của nhiều ngành, nhiều cấp khác nhau: Bộ Tài nguyên và Môi
trường chịu trách nhiệm quản lý, quy hoạch chung đối với tài nguyên và môi trường tự nhiên; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch chịu trách nhiệm quản lý chung đối với các dạng tài nguyên nhân văn gồm di tích lịch sử, di tích cách mạng, di tích chiến tranh, lễ hội, làng nghề truyền thống, các loại hình nghệ thuật biểu diễn truyền thống…và quản lý các tài nguyên trong phạm vi khu du lịch đã được quy hoạch; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm quản lý đối với vườn quốc gia, khu bảo tồn tự nhiên, sông, hồ, đầm, phá… Ngoài ra, nhiều loại tài nguyên còn chịu sự quản lý của chính quyền địa phương các cấp. Chính sự phân định thẩm quyền không rõ ràng đã dẫn đến không xác định được trách nhiệm của cơ quan hữu quan, không gắn trách nhiệm đầu mối cho một cơ quan, tổ chức cụ thể trong việc khai thác và quản lý hiệu quả tài nguyên, môi trường du lịch. Ngoài ra, các quy định pháp luật chồng chéo còn làm cho tài nguyên, môi trường du lịch bị buông lỏng quản lý dẫn đến việc khai thác quá mức gây suy thoái tài nguyên, ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động du lịch. Bất cập trên làm cho nhiều địa điểm du lịch nổi tiếng của Việt Nam đang rơi vào tình trạng xuống cấp, ô nhiễm môi trường trầm trọng dẫn đến mất dần sức hút với khách du lịch trong và ngoài nước như: Đảo Bình Ba (tỉnh Khánh Hòa) từng được mệnh danh là thiên đường biển đảo của Việt Nam, thậm chí còn có nhận xét rằng hòn đảo này đẹp hơn cả Phuket của Thái Lan, tuy nhiên thời gian gần đây, môi trường du lịch trên đảo trở nên ô nhiễm, tại khu vực bến cảng, rác dồn thành từng mảng, phần lớn nước thải và rác từ các bè nuôi, gian hàng phục vụ du khách đều xả thẳng xuống biển, phong cảnh trên đảo cũng dần mất đi vẻ hoang sơ, tĩnh lặng mà dần trở nên xô bồ, nhộn nhịp hơn; hay Đà Lạt – “Thành phố tình yêu” đang dần mất đi vẻ mộng mơ, xưa cũ, những kiến trúc đặc trưng đã bị thay thế bởi các ngôi nhà xây không theo quy hoạch, rừng thông cũng trở nên thưa thớt, xác xơ do chặt nhiều, trông ít; và “Thành phố trong sương” - Sa Pa, địa điểm du lịch đông khách nhất miền Bắc, đặc biệt là sau khi tuyến đường Hà Nội – Lào Cai được thông xe, rút ngắn thời gian đi lại nhưng vấn nạn đeo bám, ăn xin, “chặt chém” vẫn tái diễn, Sa Pa cũng đang mất dần những nét đặc trưng và văn hóa dân tộc, trở nên luộm thuộm, xô bồ. [30]
- Mặc dù Luật Du lịch 2005 có quy định về thống kê, phân loại, đánh giá tài nguyên du lịch, môi trường du lịch tuy nhiên vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể. Do vậy, Việt Nam chưa xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về tài nguyên du lịch, môi trường du lịch cũng như chưa xác định được tiêu chí để phân loại tài giá trị tài nguyên du lịch, gây khó khăn cho việc hoạch định chính sách, quản lý quy hoạch, đầu tư du lịch.
- Tuy đã có những tín hiệu vui, nhưng nhìn chung, những tồn tại lớn của hệ thống pháp lý nước ta về công tác bảo vệ môi trường du lịch vẫn chưa được khắc phục tối đa. Thứ nhất, chúng ta vẫn chưa đưa ra được những tiêu chuẩn đánh giá về việc thực hiện công tác bảo vệ môi trường, cũng như những tiêu chuẩn đánh giá về môi trường tại các du lịch. Thứ hai, chúng ta cũng thiếu một chế tài cụ thể để xử lý những hành vi gây ra tác động xấu, ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên, môi trường nhân văn gắn với du lịch. Thứ ba, chúng ta chưa có quy định rõ ràng và cụ thể về sự phối hợp giữa các ban ngành, giữa chính quyền địa phương với các ban ngành chức năng trong công tác bảo vệ môi trường tại khu du lịch. Thứ tư, chúng ta chưa hoàn thiện được một hệ thống các chính sách cụ thể để hỗ trợ cho các dân cư sinh sống trong khu vực phát triển du lịch. Và thứ năm, chúng ta cũng chưa xây dựng được
một chính sách về bảo vệ môi trường cho các hộ kinh doanh, dịch vụ trong khu vực du lịch. Đây là những câu hỏi còn đang chờ lời giải đáp từ những nhà lập pháp, sự tham gia của các nhà quản lý và sự hiến kế từ các nhà chuyên môn nhằm mục tiêu
“bảo vệ, sử dụng và phát triển tài nguyên du lịch để tạo ra sự phát triển du lịch bền vững, tránh tác động xấu đến xã hội, văn hóa và môi trường, và bảo đảm phân phối công bằng lợi ích kinh tế và tài chính thu được từ sự phát triển đó”. [12]
b. Quy hoạch phát triển du lịch
Một số nội dung cụ thể về quy hoạch phát triển du lịch đã được đưa và Luật Du lịch 2005 như: quy định về các loại quy hoạch phát triển du lịch; nguyên tắc xây dựng quy hoạch phát triển du lịch; nội dung quy hoạch phát triển du lịch; thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch phát triển du lịch; quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển du lịch. Trong đó quy định “Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh xác định quỹ đất dành co công trình, kết cấu hạ tầng du lịch, cơ sở vật chất – kỹ thuật du lịch trong đô thị du lịch, khu du lịch, điểm du lịch theo quy hoạch đã được phê duyệt” (Điều 21)[35] có ý nghĩa rất lớn đối với việc thực hiện quy hoạch
phát triển du lịch vì trong điều kiện hiện nay, nhiều địa phương đã tiến hành quy hoạch phát triển du lịch nhưng quỹ đất được cấp cho các mục địch sử dụng khác không liên quan đến du lịch.
Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quy hoạch phát triển du lịch còn chưa đầy đủ, tồn tại nhiều hạn chế:
- Trong Luật Du lịch 2005, thuật ngữ “quy hoạch phát triển du lịch” chưa chính xác cần được sửa lại thành “quy hoạch du lịch” vì hiện nay các ngành đều có quy hoạch riêng như: quy hoạch xây dựng, quy hoạch thương mại, quy hoạch điện… nên du lịch cần có quy hoạch mang đặc điểm du lịch. Đã nói đến quy hoạch phải có hai nội dung chính là đánh giá và định hướng phát triển, do đó bỏ chữ “phát triển” vì trùng ý nghĩa. Ngoài ra, cần bổ sung các thuật ngữ về quy hoạch vì thực tế có nhiều loại quy hoạch khác nhau nhưng du lịch chỉ có 4 loại chính: quy hoạch chung về du lịch, quy hoạch vùng, quy hoạch tổng thể của các địa phương, quy hoạch cụ thể của các khu du lịch, dịch vụ.
- Nhiều tiêu chuẩn, định mức của ngành còn thiếu và chưa cụ thể (tiêu chuẩn về khu du lịch quốc gia, điểm du lịch, đô thị du lịch) nên quá trình quy hoạch phát triển du lịch thường phải áp dụng tiêu chuẩn chung của một số ngành khác như xây dựng, kiến trúc…dẫn đến sự bất hợp lý và không phản ánh được đặc thù ngành du lịch.
- Về thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, Điều 20 Luật Du lịch 2005 quy định
“Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tổng thể phát triển du lịch của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định sau khi có ý kiến của của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở trung ương”[35].
Tuy nhiên, trên thực tế Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chỉ họp 02 kỳ/năm với nội dung kỳ họp được lập trước, vì vậy hầu hết các quy hoạch được lập xong phải chờ hàng năm sau mới được xem xét, do đó mất đi tính thời sự, ảnh hưởng đến phát triển du lịch.
- Luật Du lịch 2005 cũng chưa quy định cụ thể về quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch cấp vùng, do đó không có cơ quan quản lý theo dõi cụ thể.
- Ngoài ra, các quy định khác liên quan đến quy hoạch phát triển du lịch chưa đầy đủ, chặt chẽ gây khó khăn cho công tác quản lý và làm giảm hiệu lực pháp lý đối với các quy hoạch phát triển du lịch như: quy định về thẩm quyền, trách nhiệm, cơ chế phối hợp của các cấp, các ngành trong lập và triển khai thực hiện quy hoạch phát triển du lịch; quy định về thẩm quyền giám sát, cơ chế kiểm tra việc thực hiện quy hoạch phát triển du lịch; chế tài xử phạt với hoạt động du lịch nhưng không tuân thủ các quy hoạch… Việc các quy định pháp luật về quy hoạch phát triển du lịch chưa đầy đủ, chặt chẽ dẫn đến tình trạng nhiều địa phương xây dựng quy hoạch du lịch của địa bàn mình mà không lấy ý kiến của các ngành liên quan và ý kiến thẩm định của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch nhưng vẫn phê duyệt quy hoạch dẫn đến phá vỡ tính thống nhất của quy hoạch tổng thể cả nước, không phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các ngành khác tại địa phương.
c. Lữ hành
Hiện nay, hoạt động lữ hành của Việt Nam được chi phối bởi hàng loạt các văn bản Luật và dưới Luật: Luật Du lịch 2005; Luật Doanh nghiệp 2014; Luật Đầu tư 2014; Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú cho người nước ngoài tại Việt Nam 2014; Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch; Thông tư số 89/2008/TT-BVHTTDL ngày 30/12/2008 của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch về kinh doanh lữ hành, chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam, hướng dẫn du lịch và xúc tiến du lịch; Thông tư số 48/2010/TT-BTC ngày 12/4/2010 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng lệ phí cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế, cấp giấy phép thành lập chi nhánh, văn phòng đại diện doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam, cấp thể hướng dẫn viên du lịch, cấp giấy chứng nhận thuyết minh viên; Thông tư liên tịch số 19/2015/TTLT-BGTVT-BVHTTDL ngày 25/5/2015 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn về vận tải khách du lịch bằng xe ô tô và cấp biển hiệu cho xe ô tô vận tải khách du lịch… Các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hầu hết các nội dung cơ bản về hoạt động lữ
hành bao gồm: quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, kinh doanh lữ hành quốc tế; quy định về quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội