2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HÀNH
2.3.2. Những tồn tại và nguyên nhân
Bên cạnh những mặt ƣu điểm, pháp luật về cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng còn có những bất cập cần giải quyết.
Thứ nhất, pháp luật cạnh tranh chƣa tạo ra cơ chế điều chỉnh pháp luật hiệu quả do pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh ở Việt Nam đều đƣợc xây dựng chung trong một đạo luật nên không tạo
ra cơ chế điều chỉnh pháp luật hiệu quả đối với mỗi hành vi, đặc biệt là đối với các hành vi CTKLM. Từ thực tiễn cạnh tranh trên thị trƣờng ngân hàng cho thấy, vai trò của Luật Cạnh tranh chƣa phát huy đƣợc tác dụng kiểm soát, điều tiết hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Trong những năm gần đây, thị trƣờng dịch vụ ngân hàng bùng nổ cạnh tranh khốc liệt, nhƣng những quy phạm của pháp luật cạnh tranh gần nhƣ chỉ có tính tham khảo cho các TCTD. Điều đó thể hiện vai trò mờ nhạt của Luật Cạnh tranh, khi mà các chủ thể coi đó không phải là một “chiếc gậy” pháp lý cần tránh, mà chỉ khi nào vi phạm quá rõ ràng, bị nhắc nhở thì mới tạm ngừng hành vi. Điều này có thể kết luận rằng, cần thiết phải có một cơ chế bảo đảm để Luật Cạnh tranh phát huy tác dụng của nó trong đời sống xã hội.
Trong hệ thống pháp luật cạnh tranh hiện hành, dƣờng nhƣ đang thiếu những hƣớng dẫn thi hành đối với hành vi CTKLM. Hiện nay, ngoài Luật Cạnh tranh và Nghị định 116/2005/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh, thì thực tế cho thấy, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hƣớng dẫn chi tiết còn thiếu. Hiện những dạng văn bản này vừa ít và cũng chỉ dừng lại ở mức định tính do chƣa thể định lƣợng, nên đây cũng là một khó khăn cho việc áp dụng pháp luật cạnh tranh trong thực tiễn.
Thứ hai, nhƣ đã phân tích ở trên, hành vi cạnh tranh không lành mạnh
của ngân hàng thƣơng mại đƣợc điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau (Luật Cạnh tranh và các văn bản hƣớng dẫn thi hành, Luật các TCTD và các văn bản pháp luật có liên quan). Vì vậy, nếu xảy ra một hành vi CTKLM giữa các ngân hàng thƣơng mại và có ảnh hƣởng đến môi trƣờng cạnh tranh thì nguyên tắc áp dụng pháp luật sẽ đƣợc xác định thế nào, đặc biệt trong trƣờng hợp có sự khác nhau về nội dung điều chỉnh giữa chúng?
Khoản 1 Điều 5 Luật Cạnh tranh đƣa ra nguyên tắc áp dụng pháp luật cạnh tranh trong trƣờng hợp các luật chuyên ngành có quy định khác về các
hành vi cạnh tranh thì áp dụng quy định của luật này. Mặc dù đây là một nguyên tắc mang tính giải quyết sự mâu thuẫn trong áp dụng luật, nhƣng thực tế, tại Luật các TCTD và Dự thảo Nghị định đều đƣa ra những quy định mang tính bổ sung thêm về hành vi CTKLM trong hoạt động ngân hàng và chỉ ra rằng, khi áp dụng pháp luật về những hành vi này, cơ quan xử lý vụ việc cạnh tranh phải xin ý kiến của NHNN. Nhƣ vậy, trong trƣờng hợp này nguyên tắc áp dụng pháp luật tại khoản 1 Điều 5 của Luật Cạnh tranh khó có thể thực hiện đƣợc.
Thứ ba, những tồn tại xuất phát từ đặc thù của hoạt động ngân hàng tại
Việt Nam. Do ảnh hƣởng bởi các điều kiện lịch sử – chính trị, các NHTM Nhà nƣớc ở Việt Nam hiện đang chiếm giữ gần 70% tổng nguồn vốn huy động và khoảng 80% thị phần tín dụng cả nƣớc, nhƣng cơ bản vẫn là một hệ thống yếu kém về năng lực cạnh tranh so với các NHTM trên thế giới. Việc mở cửa hội nhập với bên ngoài buộc Việt Nam phải chấp nhận xu thế cạnh tranh công bằng, bình đẳng giữa các NHTM trong nƣớc với nhau và giữa các NHTM trong nƣớc với các NHTM nƣớc ngoài. Tuy nhiên, trên thực tế, Nhà nƣớc đã không hề buông xuôi để cho “bàn tay vô hình” của thị trƣờng tự do điều chỉnh, mà bằng chứng là pháp luật hiện hành vẫn có những điều khoản thể hiện mục đích duy trì vai trò chủ đạo, chủ lực của các NHTM Nhà nƣớc trong thị trƣờng dịch vụ ngân hàng.
Theo quy định của Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg ngày 24/05/2006 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc phê duyệt đề án phát triển ngành ngân hàng đến năm 2010 và định hƣớng đến năm 2020 xác định: Các NHTM Nhà nƣớc và các NHTM cổ phần chi phối của Nhà nƣớc đóng vai trò chủ lực và đi đầu trong hệ thống ngân hàng về quy mô hoạt động, năng lực tài chính, công nghệ, quản lý và hiệu quả kinh doanh. Các NHTM Nhà nƣớc cùng với NHTM cổ phần trong nƣớc đóng vai trò nòng cốt trong hệ thống ngân hàng Việt Nam.
Các TCTD nƣớc ngoài và các TCTD phi ngân hàng khác góp phần bảo đảm sự phát triển hoàn chỉnh, an toàn và hiệu quả của hệ thống ngân hàng Việt Nam. Theo định hƣớng nâng cao năng lực cạnh tranh quốc tế của các NHTM Việt Nam với chất lƣợng dịch vụ cao và thƣơng hiệu mạnh này dƣờng nhƣ xác nhận, Nhà nƣớc vẫn coi trọng và dành một “khu vực riêng” các NHTM Nhà nƣớc, vậy có phải Nhà nƣớc đã gián tiếp thừa nhận vị trí thống lĩnh thị trƣờng, vị trí độc quyền NHTM Nhà nƣớc trên thị trƣờng ngân hàng? Việc thực hiện chủ trƣơng này có thể sẽ tạo ra những rào cản nhất định đối với quá trình thực thi Luật Cạnh tranh trong lĩnh vực dịch vụ ngân hàng, mà hệ quả là có thể sẽ làm chậm lại quá trình xây dựng môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh, công bằng và bình đẳng thực sự giữa các TCTD đang hoạt động tại Việt Nam.
Bên cạnh đó, nhƣ đã phân tích, trong lĩnh vực kinh doanh ngân hàng, vì mục tiêu thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, Ngân hàng Nhà nƣớc có thể can thiệp vào hoạt động kinh doanh của các TCTD bằng việc quy định lãi suất cơ bản và lãi suất chiết khấu, tái chiết khấu; ấn định tỉ lệ dự trữ bắt buộc; áp dụng chế độ kiểm soát đặc biệt… Song đôi khi, sự can thiệp của cơ quan công quyền đặc biệt này còn có thể tạo ra những lợi thế cạnh tranh cho một vài TCTD so với các đối thủ khác trên thị trƣờng và điều đó dƣờng nhƣ có ảnh hƣởng không tốt đến sự vận hành bình thƣờng của quy luật cạnh tranh. Ví dụ, khi một TCTD có nguy cơ lâm vào tình trạng phá sản, Ngân hàng Nhà nƣớc có thể can thiệp để “cứu” doanh nghiệp này bằng cách “bơm” thêm vốn cho nó thông qua cơ chế cho vay, hoặc buộc TCTD phải tiến hành một số cải cách mạnh mẽ, triệt để trên nhiều lĩnh vực để khôi phục dần khả năng hoạt động trên thị trƣờng thông qua việc áp dụng chế độ kiểm soát đặc biệt [39].
Vì vậy, có thể nhận định rằng, việc khắc phục những khó khăn, vƣớng mắc trên đây trong quá trình áp dụng pháp luật cạnh tranh vào lĩnh vực dịch vụ ngân hàng là vấn đề phức tạp.
Thứ tư, những tồn tại từ ý thức pháp luật. Nhận thức pháp luật, ý thức,
văn hóa tuân thủ pháp luật của con ngƣời có vai trò hết sức quan trọng trong thực hiện pháp luật cạnh tranh đối với tất cả các lĩnh vực nói chung và lĩnh vực ngân hàng nói riêng. Một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến việc các chủ thể tham gia thị trƣờng ngân hàng chƣa thực hiện nghiêm và đầy đủ quy định của pháp luật cạnh tranh chính là xuất phát từ ý thức tuân thủ pháp luật còn yếu kém, hạn chế về hiểu biết pháp luật.
Nguyên nhân thứ nhất, do các tổ chức cung cấp dịch vụ ngân hàng chƣa quan tâm, tìm hiểu nghiêm túc đến sự hiện diện, vai trò của Luật Cạnh tranh trong đời sống xã hội dẫn đến không chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật cạnh tranh nhƣ lợi dụng kẽ hở của pháp luật để thực hiện các hành vi CTKLM (ví dụ hoạt động khuyến mại, quảng cáo nhằm mục đích CTKLM…); không tuân thủ, chủ động áp dụng pháp luật cạnh tranh trƣớc các hành vi CTKLM mà lựa chọn các cách giải quyết khác nhƣ đàm phán, giải quyết bằng con đƣờng hành chính…
Nguyên nhân thứ hai, do ý thức tuân thủ pháp luật của những cá nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan đến việc thực thi pháp luật, do đó dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan quản lý chuyên ngành chƣa thực sự phối hợp với cơ quan giải quyết cạnh tranh (Cục Quản lý cạnh tranh). Trong nguyên nhân này cũng có một yếu tố chi phối đó chính là công cụ pháp lý để bảo đảm tính thực thi của Luật Cạnh tranh còn yếu, lực lƣợng con ngƣời còn mỏng.
Nguyên nhân thứ ba, là do ý thức ngƣời dân về pháp luật cạnh tranh còn hạn chế. Bên cạnh vai trò bảo đảm sự hoạt động hiệu quả của các chủ thể tham gia thị trƣờng, phát huy quyền tự do kinh doanh thông qua thị trƣờng và bảo đảm môi trƣờng kinh doanh lành mạnh thì một trong những mục tiêu quan trọng của Luật Cạnh tranh chính là mục tiêu bảo vệ ngƣời tiêu dùng. Ngƣời tiêu dùng đƣợc Luật Cạnh tranh bảo vệ trong vai trò là một tác
nhân ảnh hƣởng quan trọng đến quá trình cạnh tranh trên thị trƣờng, là đối tƣợng thu hút của cuộc cạnh tranh giữa các doanh nghiệp. Ngƣời tiêu dùng trên thị trƣờng chính là lực lƣợng chiếm số lƣợng đông đảo, đại đa số, do đó ngƣời tiêu dùng có vai trò hết sức quan trọng trong việc thúc đẩy, thực thi pháp luật cạnh tranh.
Tiểu kết Chƣơng 2
Thực tiễn thị trƣờng ngân hàng những năm gần đây cho thấy, các hành vi CTKLM phổ biến nhất là khuyến mại nhằm CTKLM, quảng cáo nhằm CTKLM và chỉ dẫn gây nhầm lẫn. Tỷ lệ vi phạm lần lƣợt là 45%, 35% và 25%. Trong đó, hành vi CTKLM đáng kể nhất đƣợc giới quản trị ngân hàng phản ánh nhiều nhất là khuyến mại không lành mạnh trong hoạt động huy động - cho vay của các ngân hàng. Các hành vi gây rối trực tiếp hoặc gây nhiễu loạn thông tin (“gây rối hoạt động kinh doanh”, “ép buộc trong kinh doanh”, “gièm pha doanh nghiệp khác”) trong hoạt động ngân hàng xảy ra với tỷ lệ thấp hơn (10 - 15%). Tuy nhiên, cho đến nay, chƣa có một vụ việc CTKLM nào trong lĩnh vực ngân hàng đƣợc báo lên Cục Quản lý cạnh tranh để điều tra, xử lý.
Luật Cạnh tranh năm 2004 là đạo luật chung điều chỉnh về quan hệ cạnh tranh trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam đƣợc áp dụng cho tất cả các đối tƣợng chủ thể tham gia quan hệ pháp luật cạnh tranh ở các lĩnh vực khác nhau. Các hành vi cạnh tranh không lành mạnh quy định tại Luật Cạnh tranh nhƣ một thƣớc đo chung để áp dụng cho các hành vi cạnh tranh CTKLM trong các lĩnh vực của đời sống kinh tế. Vì vậy, các quy định về hành vi CTKLM Luật Cạnh tranh đƣợc áp dụng trong lĩnh vực ngân hàng theo hai hình thức là áp dụng trực tiếp và/hoặc đƣợc hƣớng dẫn áp dụng cùng những quy định pháp lý chuyên ngành ngân hàng liên quan đến việc điều chỉnh các hành vi CTKLM trong lĩnh vực ngân hàng. Luật các TCTD năm 2010 đã cụ thể hóa nhiều quy định của Luật Cạnh tranh trong lĩnh vực ngân hàng nhằm bảo đảm tính phù hợp giữa luật chung và luật chuyên ngành, bảo đảm hoạt động kiểm soát, quản lý các hành vi cạnh tranh trên thị trƣờng một cách tốt nhất. Tuy nhiên, bên cạnh những ƣu điểm nổi trội, Luật các TCTD năm 2010 vẫn còn một số bất cập, hạn chế khi quy định về các hành vi CTKLM trong lĩnh vực ngân hàng, đặc biệt, vẫn chƣa có văn bản hƣớng dẫn chi tiết về hành vi CTKLM trong lĩnh vực ngân hàng và cơ chế xử lý hiệu quả.
Chương 3
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM CHỒNG HÀNH VI CẠNH TRANH KHÔNG LÀNH MẠNHCỦA NGÂN HÀNG THƢƠNG MẠI Ở VIỆT NAM
3.1. YÊU CẦU VÀ ĐỊNH HƢỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HÀNH VI CẠNH TRANH KHÔNG LÀNH MẠNH CỦA NGÂN HÀNG