2.3. THỰC TRẠNG THI HÀNH PHÁP LUẬT CHI NGÂN SÁCH
2.3.3. Chi đầu tƣ phát triển
Hiện nay chƣa có định nghĩa cụ thể về khái niệm chi đầu tƣ phát triển, tuy nhiên, có thể hiểu chi đầu tƣ phát triển là việc sử dụng NS để đầu tƣ xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển sản xuất, dự trữ hàng hóa nhằm ổn định nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy ổn định và tăng trƣởng kinh tế. Chi đầu tƣ phát triển là một trong hai nội dung lớn của chi NS, trong đó khoản chi đầu tƣ phát triển luôn ở trong trạng thái không ổn định về quy mô, không cố định về địa điểm sử dụng mà tùy thuộc vào chủ trƣơng của chính quyền thành phố trong từng thời kỳ nhất định.
Chi đầu tƣ phát triển có nội dung rất rộng lớn, tuy nhiên có thể khái quát trong 4 lĩnh vực chính đó là: đầu tƣ xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của thủ đô; đầu tƣ và hỗ trợ các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế,tổ chức tài chính của nhà nƣớc, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp trên địa bàn thành phố; chi bổ sung dự trữ nhà nƣớc; chi đầu tƣ xây dựng các công trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn. Trong đó chi đầu tƣ xây dựng cơ bản là nội dung chủ yếu.
Hiệu quả của chi đầu tƣ phát triển cần đƣợc xem xét ở khía cạnh tổng thể, không chỉ ở góc độ kinh tế mà còn phát huy tác dụng lâu dài và tác động tới sự phát triển của toàn xã hội. Nguồn vốn phục vụ cho chi đầu tƣ phát triển rất đa dạng có thể bao gồm vốn từ trong nƣớc và cả vốn nƣớc ngoài.
Hiện nay quy định về chi đầu tƣ phát triển còn tồn đọng một số vấn đề nhƣ Thứ nhất, các quy định hiện hành của pháp luật nhà nƣớc nói chung và UBND thành phố nói riêng chƣa khắc phục đƣợc triệt để hiện trạng đầy tƣ dàn trải, phân tán nguồn vốn. Việc đầu tƣ theo phong trào, theo hình thức khép kín trong đầu tƣ hoặc không đảm bảo hiệu quả. Ví dụ nhƣ tình trạng xây
dựng nhà văn hóa, trƣờng học không có hiệu quả sử dụng trên địa bàn thành phố. Điều này đã cho thấy những lỗ hổng trong các quy định về quản lý đầu tƣ hiện hành, nhất là trong công tác phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tƣ, giám sát đầu tƣ. Trong những năm gần đây chính quyền thành phố đã chú trọng công tác phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phƣơng, nhằm giảm bớt gánh nặng cho thành phố và tăng tính chủ động của các địa phƣơng. Tuy nhiên cũng do đẩy mạnh phân cấp nên có thời điểm có địa phƣơng rơi vào tình trạng lạm phát dự án, số dự án do địa phƣơng phê duyệt tăng mạnh. Theo duy định cứ có dự án đƣợc duyệt là có ghi vốn, do vậy tình trạng số dự án đƣợc phân bổ vốn đầu tƣ tăng, dự án đƣợc đƣa vào danh mục đầu tƣ ngày càng nhiều trong khi NS thành phố có hạn, bởi vậy số công trình khởi công nhiều, nhƣng số đƣa vào sử dụng lại rất ít gây lãng phí nguồn vốn đƣợc cấp phát trong thời gian thi công kéo dài.
Bên cạnh đó, các quy định về quản lý chi đầu tƣ phát triển còn mang nặng tính hình thức, thiếu hiệu quả. Theo quy định hiện hành, quản lý chi đầu tƣ phát triển, nhất là quản lý chi đầu tƣ xây dựng cơ bản bao gồm các bƣớc cơ bản: lập và giao kế hoạch vốn đầu tƣ; đấu thầu thực hiện xây dựng dự án, công trình; cấp phát vốn đầu tƣ; quyết toán vốn đầu tƣ. Trong khi đó các quy định của pháp luật về quan hệ quản lý trong các khâu này rất phức tạp và chồng chéo dẫn tới hiệu quả quản lý không cao. Ngoài ra các quy định liên quan tới đầu tƣ cơ bản nhƣ luật đầu tƣ hay luật đấu thầu cũng chƣa thực sự hiệu quả, dẫn tới công tác quản lý chi đầu tƣ cơ bản chƣa cao.
Thêm vào đó theo chủ trƣơng phân cấp mạnh dự dán đầu tƣ nhằm tạo điều kiện thuận lợi để đẩy nhanh tốc độ xây dựng cơ bản chƣa thực sự đạt hiệu quả thậm chí còn gây ra hiệu ứng ngƣợc. Việc phân cấp đƣợc thực hiện mạnh nhƣng lại thiếu cơ chế giám sát phần vốn ngân sách đối ứng cho các địa phƣơng. Hiện nay theo cơ chế, HĐND giám sát các dự án do địa phƣơng
mình quản lý, tuy nhiên do các cơ quan phê duyệt, thực thi và giám sát đều trực thuộc địa phƣơng trong khi vốn cấp thuộc chính quyền cấp trên hoặc của trung ƣơng nên khó tránh khỏi tình trạng các cơ quan này liên kết với nhau để lấy thành tích kết quả dự án thay vì đảm bảo dự án hiệu quả. Việc thiếu cơ chế giám sát độc lập bên ngoài khiến cho dự án đầu tƣ công ở cá địa phƣơng trở nên kém hiệu quả. Cơ chế giám sát thiếu những bộ phận quan trọng chuyên trách vì hầu hết đại biểu HĐND lại không phải là đại biểu chuyên trách, họ cũng không có cơ quan trợ giúp hiệu quả. Do đó, khả năng giám sát có phần bị hạn chê, hơn nữa, UBND cấp tỉnh chỉ giám sát đầu tƣ công của cấp tỉnh, chƣ giám sát đƣợc việc thực hiện của cá dự án, công trình cụ thể. Ngoài ra, hoạt động giám sát của cộng đồng còn yếu do các dự án đầu tƣ công vẫn còn thiếu công khai, chƣa có các quy định rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong việc tiếp cận thông tn để có thể giám sát hiệu quả.
Ở góc độ khác việc phân cấp mạnh xuống cơ sở trong điều kiện không bố trí đƣợc vốn đầu tƣ đã dẫn tới thực tế rất phổ biến hiện nay trong đầu tƣ xây dựng cơ bản là việc các chủ đầu tƣ nợ vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản. Mặc dù pháo luật có yêu cầu phải đảm bảo việc bố trí đủ nguồn vốn đầu tƣ, nhƣng thực tế quy định này không khả thi vì thiếu công cụ định hƣớng và giám sát.
Tiểu kết chƣơng 2
Thành phố Hà Nội là trung tâm kinh tế, chính trị văn hóa của cả nƣớc, nơi có nhiều trụ sở của các cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng, bên cạnh đó hệ thống ngân sách đƣợc tổ chức theo hình thức hai cấp thống nhất, điều này đã tạo ra đặc trƣng về lồng ghép ngân sách cho ngân sách Hà Nội. Với vai trò là thành phố trực thuộc trung ƣơng, Hà Nội còn cần tuân thủ những quy định của chính phủ và thủ tƣớng chính phủ về quản lý ngân sách đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng.
Phân cấp ngân sách là một trong những nội dung quan trọng trong công tác quản lý ngân sách, trên địa bàn thành phố Hà Nội, việc phân cấp ngân sách luôn đƣợc coi trọng, chính quyền thành phố đã có nhiều văn bản quy định về phân cấp quản lý ngân sách. Trong đó quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền trên địa bàn thành phố, đồng thời cũng nêu ra tỷ lệ phân chia ngân sách giữa chính quyền thành phố và các cấp trên địa bàn. Điều này góp phần làm tăng hiệu quả của công tác phân cấp ngân sách, tạo ra sự rành mạch trong việc phân chia ngân sách địa phƣơng giữa các cấp. Nhƣng chính điều này cũng tạo ra sự thụ động của chính quyền địa phƣơng khi chỉ làm theo sự phân công của cấp trên mà không vận dụng một cách linh hoạt.
Trong công tác quản lý thu ngân sách, mặc dù đã có những quy định cụ thể nhƣng trong quá trình thực hiện,vẫn còn tồn tại những hạn chế, nhƣ nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý thu ngân sách chƣa thực sự phát huy đƣợc hiệu quả. Trong công tác quản lý mới chỉ đảm bảo đƣợc tính tập trung chứ chƣa đảm bảo tính dân chủ, do địa phƣơng cấp dƣới chƣa thực sự chủ động trong công tác của mình mà còn tâm lý trông chờ, ỷ lại vào cấp trên. Trong việc xác lập dự toán thu ngân sách, các cấp chính quyền thƣờng xác lập
bám sát đƣợc tình hình thực tế của địa phƣơng, khiến dự toán thu thƣờng có sự chênh lệch lớn so với thực tế.
Đối với công tác quản lý chi ngân sách, nguyên tắc công khai minh bạch cũng chƣa thực sự đƣợc chú trọng, việc thực hiện minh bạch các khoản chi ngân sách mới chỉ mang tính hình thức, chƣa thực sự đạt đƣợc hiệu quả, việc công khai ngân sách không đƣợc thực hiện theo quy định. Bên cạnh đó, chi thƣờng xuyên của thành phố bên cạnh việc giao quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phƣơng góp phần cải thiện chất lƣợng chi thƣờng xuyên,cũng còn những bất cập về định mức chi. Chi đầu tƣ phát triển là nội dung quan trọng trong nhiệm vụ chi của thành phố do đặc thù của thủ đô. Công tác giám sát việc sử dụng ngân sách trong chi đầu tƣ phát triển còn nhiều kẽ hở, tạo ra sự thất thoát, lãng phí ngân sách.
Nhìn chung, công tác quản lý thu chi ngân sách địa phƣơng cũng nhƣ công tác phân cấp ngân sách của chính quyền Thành phố Hà Nội bên cạnh việc đạt đƣợc những thành tựu vẫn còn tồn tại một số hạn chế cần khắc phục.
Chương 3
KIẾN NGHỊ VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ TỔ CHỨC THI HÀNH PHÁP LUẬT THU CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI