cấp khơng ít các ví dụ về hiện tƣợng luật pháp “chết yểu trên giấy” vì thiếu sự ủng hộ của những ngƣời hành nghề luật.
2.2.2 Quy định về đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở ở
Các quy định đầu tiên về đăng ký quyền sở hữu đối với nhà ở, quyền sử dụng đất ở đƣợc nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành tại Nghị định số 60/CP ngày 05 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Nghị định 60/CP). Phạm vi áp dụng Nghị định 60/CP chỉ bao gồm quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, không áp dụng đối với nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại nông thôn. Theo Điều 12 và 13 Nghị định 60/CP cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cơ quan quản lý nhà và địa chính có nghĩa vụ giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh tổ chức thực hiện việc đăng ký, xét cấp giấy chứng nhận, lập hồ sơ gốc, quản lý nhà ở và sử dụng đất ở. Sau hơn 10 năm áp dụng, Nghị định 60/CP đƣợc
(sau đây gọi tắt là “Nghị định 95/CP”) về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu cơng trình xây dựng. Số phận của Nghị định 95/CP chỉ ngắn gủi cho đến khi Luật nhà ở đƣợc ban hành vào cuối năm 2005 và có hiệu lực từ ngày từ ngày 1/7/2006. Nghị định 95/CP thực sự bị bãi bỏ bởi Nghị định số 90/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật nhà ở. Các quy định hiện hành về cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đƣợc quy định tại Luật nhà ở và Nghị định số 90/2006/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là “Nghị định 90”).
Đƣợc ban hành và có hiệu lực sau ngày Luật Đất đai [2003] đƣợc áp dụng, liệu các quy định về đăng ký bất động sản nói tại Luật Nhà ở, đƣợc hƣớng dẫn tại Nghị định 90 có phải là những quy định nhằm thay thế, khắc phục những tồn tại, thiếu sót của Luật Đất đai [2003] và các văn bản pháp luật khác nhƣ chúng tơi vừa có dịp đề cập trên đây?
Với 11 điều luật đƣợc quy định trong chƣơng II về đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và đất ở hoặc Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, đƣợc gọi chung là Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, dƣờng nhƣ chƣa thấy Luật Nhà ở tạo đƣợc bƣớc đột phá đáng kể nào so với Luật Đất đai [2003], ngoại trừ quy định tại Điều 11 khoản 1 điểm a. Đây có thể là quy định hiếm hoi của luật Việt Nam hiện hành về đăng ký bất động sản mà ở đó bất động sản đƣợc coi là một khối thống nhất không thể tách rời giữa đất và tài sản có trên đất đó. Tuy nhiên, quy định tại Luật Nhà ở, Điều 11 khoản 1 điểm a vừa nêu dƣờng nhƣ vẫn chƣa tiếp cận đƣợc nguyên tắc “superficies solo cedit” có từ thời La Mã [16, tr.29]. Nghĩa là, nếu khơng có thoả thuận nào khác, các tài sản gắn liền với đất mặc nhiên thuộc sở hữu của ngƣời có quyền sở hữu đất.
Về thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Luật Nhà ở cũng vẫn chọn phƣơng án đã đƣợc đề cập trong Luật Đất đai [2003],
ở cho tổ chức, hoặc trƣờng hợp sở hữu chung giữa tổ chức và cá nhân, Điều 14 khoản 1. Uỷ ban nhân dân cấp huyện cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho các đối tƣợng còn lại, Điều 14 khoản 2. Đối với cơ quan giúp việc cho Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Luật Nhà ở kế thừa các quy định trƣớc đây trong Nghị định 60/CP đã quy định cho cơ quan quản lý nhà và địa chính.
Từ những quy định vừa nêu đã tạo ra sự tồn tại song sùng hai cơ quan giúp việc cho Uỷ ban nhân dân cùng về đăng ký bất động sản. Và về mặt lý thuyết, đầu ra của quy trình này là có nhiều loại văn bằng, giấy chứng nhận đƣợc cấp cho ngƣời chủ của một bất động sản. Rất có thể trên cùng một bất động sản sẽ có hai giấy chứng nhận khác nhau, một giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất, và một giấy chứng nhận về quyền sở hữu nhà ở. Trong trƣờng hợp này, hồ sơ về bất động sản đƣợc “chia” cho các cơ quan khác nhau cùng lập, lƣu giữ và quản lý. Điều này làm cho thông tin về bất động sản bị phân tán, gây khó khăn cho việc cập nhật và tăng chi phí cho việc cập nhật thông tin đối với ngƣời có yêu cầu. Mặt khác, còn tạo nên sự kồng kềnh của bộ máy cơ quan có thẩm quyền và hiệu quả thực thi công vụ của các cơ quan này vì thế mà chồng chéo. Sự phiền hà khơng đáng có này rất tiếc lại đã và đang là hiện thực. Thời gian qua, trên các mặt báo hàng ngày khơng khó để chúng ta có thể nhận ra ngƣời dân từ nông thôn đến thành thị đều hoảng sợ trƣớc thực trạng này nhƣ thế nào. Bài báo sau đây phần nào mơ tả đƣợc những phiền tối này:
Dân khổ vì nghị định hƣớng dẫn Luật Nhà ở!
[Thanh Nien.com.vn, ngày 25/09/2006] Nghị định (NĐ) 90 ban hành ngày 6/9/2006 hƣớng dẫn Luật Nhà ở có nhiều điểm chồng chéo với các quy định trƣớc đó nhƣ Luật Đất
đai, NĐ 181. Sắp tới, ngƣời dân không biết phải làm thủ tục giấy tờ nhà đất của mình theo cách nào. Các cơ quan thụ lý hồ sơ nhà đất tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) cũng chƣa biết phải tiếp cận và giải quyết hồ sơ nhà đất ra sao.
Phức tạp hóa việc xác nhận
Khoản 2, Điều 50, Luật Đất đai quy định việc cấp giấy chứng nhận (GCN) trong trƣờng hợp chủ nhà đồng thời là chủ sử dụng đất (SDĐ) ở khi có giấy tờ hợp lệ về tạo lập nhà, đất mà trên giấy tờ đó ghi tên ngƣời khác thì chỉ cần kèm theo giấy tờ về việc chuyển quyền SDĐ có chữ ký của các bên có liên quan. Khi làm thủ tục xin cấp GCN, chỉ cần UBND phƣờng (xã, thị trấn) xác nhận là đất khơng có tranh chấp thì đƣợc cấp GCN.
Thế nhƣng, tại Điểm g, Khoản 1, Điều 43 của NĐ 90 lại quy định: "Phải có thêm giấy tờ về việc đã mua bán, nhận tặng cho, đổi, nhận thừa kế nhà ở đƣợc UBND cấp xã trở lên xác nhận hoặc trong đơn đề nghị cấp GCN phải có xác nhận của UBND cấp xã về việc có nhà ở do mua, nhận tặng cho, đổi, nhận thừa kế nhà ở theo quy định của pháp luật khi khơng có các chứng từ về xây dựng, chuyển quyền theo trình tự thủ tục quy định".
Đại diện một số UBND quận, huyện tại TP.HCM nhận định, sự chồng chéo này sẽ gây ra nhiều khó khăn cho cơ quan thụ lý cũng nhƣ ngƣời dân khi có nhu cầu xin cấp GCN. Ngƣời dân sẽ khổ vì không biết phải theo quy định nào, phải đến cơ quan nào để xin cấp GCN?
Với các luật và NĐ hiện hành, từ nay sẽ đồng thời tồn tại song song hai hệ thống cấp giấy và 2 loại giấy: GCN quyền SDĐ (sổ đỏ), trên
đó có ghi nhận tài sản trên đất theo quy định của Luật Đất đai do ngành tài nguyên - môi trƣờng (TN-MT) cấp; GCN quyền sở hữu nhà ở và quyền SDĐ ở do hệ thống của ngành xây dựng cấp.
Phó chủ tịch của một quận ven tại TP.HCM cho rằng, việc quy định chồng chéo, thiếu thống nhất nhƣ vậy đã tạo ra một "ma trận" dễ nảy sinh tiêu cực và là mảnh đất để cán bộ thừa hành "nhũng nhiễu" dân chúng. Chƣa hết, Khoản 1, Điều 43, NĐ 90 quy định: "UBND cấp tỉnh quy định cụ thể các loại giấy tờ về tạo lập nhà ở quy định tại khoản 1 điều này cho phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phƣơng".
Theo một cán bộ thuộc Sở TN-MT TP.HCM, tại TP.HCM việc quy định các giấy tờ hợp lệ khi cấp GCN đã đƣợc quy định tại Điều 2 của Quyết định (QĐ) 04 ban hành ngày 9/4/2003 nhƣng QĐ này đã hết hiệu lực, do vậy phải xây dựng một QĐ mới cho phù hợp với NĐ 90. Điều này sẽ dẫn đến việc ngƣời dân và các cơ quan cấp giấy phải chờ đợi, trong khi theo đăng ký của các quận huyện, đến cuối năm 2006 phải cấp xong 400.000 GCN cho ngƣời dân. Thời hạn đã gần kề, những ách tắc nói trên khiến cho kế hoạch cấp GCN chắc chắn "phá sản".
Cơ quan cấp GCN nhận ln việc đo vẽ, có hợp lý?
Trong đây, khi đề cập đến bản dự thảo NĐ hƣớng dẫn thi hành Luật Nhà ở, chúng tôi đã nêu ra một vấn đề bất hợp lý. Đó là cơ quan cấp GCN đƣợc phép thẩm tra bản vẽ và nhận luôn việc đo vẽ sơ đồ nhà đất cho ngƣời dân.
Thế nhƣng khi NĐ 90 đƣợc ban hành, điều này khơng bị xóa bỏ mà vẫn đƣợc quy định cụ thể (tại Khoản 2, Điều 46) rằng: Tổ chức, cá
nhân tự đo vẽ hoặc thuê tổ chức có tƣ cách pháp nhân đo vẽ hoặc cơ quan cấp GCN đo vẽ. Dù th ai đo vẽ thì bản vẽ đều phải có thẩm tra xác nhận của cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh (nếu là tổ chức) hoặc cơ quan quản lý nhà cấp huyện (nếu là cá nhân tại đô thị). Điều này thực chất là sự thừa nhận: cơ quan cấp GCN vừa là tổ chức đƣợc thuê để lập bản vẽ, vừa là cơ quan thẩm tra xác nhận bản vẽ.
Trong nhiều năm qua, khi thực hiện công tác cấp GCN quyền sở hữu nhà ở và quyền SDĐ ở theo Nghị định 60, TP.HCM đã nỗ lực xóa bỏ bất hợp lý này, để cơ quan cấp GCN tập trung cho công tác cấp giấy và các nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc khác. Nay, NĐ 90 lại quay trở về với tình trạng cũ, tạo điều kiện cho cơ quan cấp GCN "vừa đá bóng, vừa thổi cịi", khiến cho nhiều ngƣời lo ngại phát sinh tiêu cực, o ép ngƣời dân.
Điều 48 của NĐ 90 quy định phải cấp GCN mới về phần nhà ở cho mỗi lần đổi chủ (mua, thuê mua, tặng cho, đổi, thừa kế) chứ không phải cập nhật biến động trên giấy cũ nhƣ trƣớc đây. Theo một cán bộ của Trung tâm thông tin tài nguyên - môi trƣờng và đăng ký nhà đất thuộc Sở TN-MT TP.HCM, điều này sẽ dẫn đến tình trạng kéo dài các giao dịch nhà đất của ngƣời dân.
Cụ thể là nếu trƣớc đây khi giao dịch, ngƣời dân chỉ cần 5 ngày để hoàn tất thủ tục đăng bộ khi chuyển nhƣợng cả nhà và đất nhƣng nay để chuyển nhƣợng, ngƣời dân phải tiến hành thủ tục đăng bộ cho phần đất (5 ngày theo quy định), sau đó mới đến cơ quan cấp chủ quyền nhà ở lập hồ sơ cấp GCN mới (cho chủ mới) với thời gian theo quy định của NĐ 90 là 30 ngày. Tổng cộng thời gian làm thủ tục (riêng cho việc đăng ký biến động phần đất và xin cấp mới
GCN phần nhà ở) đối với một giao dịch phải tốn ít nhất là 35 ngày, nếu mọi việc suôn sẻ, thuận lợi.
2.2.3 Tiểu kết
Cùng với tự do báo chí đang từng bƣớc nới lỏng, ngƣời Việt Nam đang học dần cách gây sức ép đối với Nhà nƣớc bằng dƣ luận khi các quyết định của Nhà nƣớc đe doạ hoặc ảnh hƣởng không tốt đến đời sống của họ. Sự phản ứng có phần quyết liệt của dƣ luận một thời đã làm cho ý tƣởng “giấy xanh” hồi đầu năm 2005 của Bộ Tƣ pháp bị phá sản. Kế theo, những sự bất hợp lý trong việc Bộ Xây dựng trình làng tờ “sổ hồng mới” với ý tƣởng tiếp tục duy trì và tăng thẩm quyền cho cơ quan quản lý nhà ở cũng đang gặp những thách thức bởi lịng dân khơng thuận.
Câu chuyện “co kéo” để giành nhiệm vụ cơ quan chủ quản của hệ thống đăng ký bất động sản mới vẫn là chủ đề chƣa có hồi kết. Hệ thống cơ quan này sẽ thuộc về Bộ Tƣ pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, hay Bộ Xây dựng; hay chia đều cho từng Bộ? Rồi câu chuyện rắc rối xung quanh cái “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” có ghi hay khơng ghi các tài sản trên đất nhƣ nhà cửa...? Hay quyền sở hữu nhà đƣợc cấp giấy chứng nhận riêng?... Quan sát cuộc tranh luận này cho thấy, dƣờng nhƣ ngƣời ta chỉ mới quan tâm đến việc quản lý nhà nƣớc, thẩm quyền của các cơ quan cơng lực. Rạch rịi về chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý nhà nƣớc là mục tiêu số một của công cuộc cải cách hành chính thời nay. Ẩn sau mục tiêu cao cả đó là số phận của hàng trăm triệu ngƣời dân- những chủ nhân của đất nƣớc này. Bởi vậy, theo thiển ý của chúng tôi, mẫu số chung trong các câu trả lời cho những câu hỏi vừa nêu ra ở trên là làm sao tiện lợi cho dân, tránh mọi phiền phức khơng đáng có. Đó là quyền của ngƣời dân, vì họ đóng thuế để ni bộ máy nhà nƣớc, đổi lại nhà nƣớc phải có nghĩa vụ cung cấp cho ngƣời dân những dịch vụ công
cấp thiết. Theo chúng tôi, cái gốc rễ của mọi rắc rối này, có lẽ, (i) phải bắt đầu từ việc tƣ duy lại, xác định lại rằng, “sổ đỏ” nên cấp cho lô đất hay cho ngƣời có quyền sử dụng lơ đất đó, và (ii) chỉ khi đó mới cần đến một