Hoa Kỳ và Mêhicơ có mối quan hệ kinh tế gắn kết chặt chẽ. Một đặc trƣng quan trọng của mối quan hệ này là Hiệp định Tự do Thƣơng mại Bắc Mỹ (NAFTA) có hiệu lực chính thức từ năm 1994. Tính trong tổng danh mục thƣơng mại, Mêhicô là đối tác thƣơng mại lớn thứ ba của Hoa Kỳ và ngƣợc lại Hoa Kỳ là đối tác thƣơng mại lớn nhất của Mêhicô. Xét về nhập khẩu của Hoa Kỳ, Mêhicô đứng hàng thứ ba sau Trung Quốc và Canada trong khi với xuất khẩu của Hoa Kỳ, Mêhicô đứng hàng thứ hai, sau Canada. Hoa Kỳ là nguồn đầu
CRS-67 RS-67
tƣ nƣớc ngoài trực tiếp (FDI) lớn nhất ở Mêhicơ. Chính những mỗi liên kết này có tầm quan trọng thiết yếu đối với nhiều ngành công nghiệp của Hoa Kỳ cũng nhƣ với các cộng đồng ở dọc biên giới giữa hai nƣớc. Trong năm 2008, khoảng 11% tổng xuất khẩu hàng hóa của Hoa Kỳ có điểm đến là Mêhicơ và 10% hàng hóa mua bán từ Mêhicơ. Cũng trong năm này, tổng kim ngạch xuất khẩu của Hoa Kỳ sang Mêhicô tăng khoảng 10% và nhập khẩu từ Mêhicô giảm 3%. Đối với Mêhicô, Hoa Kỳ là đối tác thƣơng mại quan trọng hơn với 82% lƣợng xuất khẩu sang Hoa Kỳ và nhập khẩu ngƣợc lại 50%.[47,1] Có rất nhiều chỉ số cho thấy NAFTA đã đạt đƣợc nhiều lợi ích thƣơng mại và kinh tế nhƣ dự kiến cũng nhƣ làm phát sinh nhiều chi phí điều chỉnh.5
Điều này giống với nhận định của nhiều nhà kinh tế học rằng tự do hóa thƣơng mại thúc đẩy sự phát triển kinh tế tổng thể giữa các quốc gia đối tác nhƣng cũng xuất hiện những chi phí điều chỉnh đáng kể. Phần lớn tác động thƣơng mại ở Hoa Kỳ liên quan đến NAFTA là do những thay đổi về khung thƣơng mại và đầu tƣ của Hoa Kỳ với Mêhicô. Ở thời điểm triển khai NAFTA, Hiệp định Tự do Thƣơng mại Hoa Kỳ - Canada đã có hiệu lực năm năm và một số ngành ở cả Hoa Kỳ và Canada đã hòa nhập ở mức độ cao. Trái lại, Mêhicơ đã từng theo đuổi chính sách thay thế nhập khẩu triệt để trong vòng nhiều năm trƣớc khi có NAFTA, theo đó Mêhicơ đã phát triển một số ngành công nghiệp nội địa nhất định thơng qua bảo hộ thƣơng mại. Một thí dụ là ngành cơng nghiệp ơ tơ của Mêhicô đã đƣợc điều chỉnh bởi 5 nghị định của chính phủ Mêhicơ từ năm 1962 đến năm 1989. Những nghị định này đã đánh thuế nhập khẩu vào hàng hóa là ơ tơ ở mức 25% và đặt ra hạn chế lớn với việc sản xuất ơ tơ của nƣớc ngồi ở Mêhicơ. Cịn theo NAFTA, Mêhicơ đã tán thành việc dỡ bỏ những chính sách hạn chế thƣơng mại này. Không phải tất cả những thay đổi về khung thƣơng mại và đầu tƣ giữa Hoa Kỳ và Mêhicô từ năm 1994 đều có thể quy về NAFTA bởi vì thƣơng mại cũng bị ảnh hƣởng bởi một số nhân tố kinh tế không liên quan nhƣ sự tăng trƣởng kinh tế ở Hoa Kỳ và Mêhicô, sự biến động của đồng tiền. Tƣơng tự, những công việc liên quan đến
CRS-68 RS-68
thƣơng mại tăng lên hoặc mất đi bởi vì NAFTA có thể thúc đẩy những xu hƣớng đã tồn tại trƣớc khi NAFTA ra đời và khơng thể hồn tồn gắn những xu hƣớng tạo ra hay làm mất đi công ăn việc làm ở một số ngành trong khuôn khổ của hiệp định thƣơng mại này. Xét một cách tổng thể, Mêhicô đã có một sự biến chuyển nhỏ trong thành phần buôn bán với Hoa Kỳ ở chỗ từ xuất khẩu dầu lửa sang sản phẩm phi dầu lửa kể từ cuối thập niên 1980. Thực tế là năm 1987, dầu thơ và khí gas chiếm 17% xuất khẩu của Mêhicơ sang Hoa Kỳ. Tỉ lệ phần trăm của dầu lửa và khí gas xuất khẩu đã giảm xuống còn 10,6% vào năm 2004, nhƣng đã tăng lên 14,4% vào năm 2007 do giá dầu lên cao.[47,16]
Tác động của NAFTA đối với nền kinh tế Hoa Kỳ
Tác động tổng thể của NAFTA đối với nền kinh tế Hoa Kỳ thực ra tƣơng đối nhỏ, chủ yếu vì tổng kim ngạch thƣơng mại hai chiều với Mêhicô chỉ chiếm chƣa tới 3% GDP của Hoa Kỳ.[47,16] Do đó, bất kỳ thay đổi khn khổ thƣơng mại với Mêhicô nào cũng sẽ khơng có ảnh hƣởng lớn đến tổng thể nền kinh tế Hoa Kỳ. Tuy nhiên, thƣơng mại trong khn khổ NAFTA cũng có tác động đáng kể đến một số ngành cụ thể, nhất là những ngành công nghiệp gặp nhiều rủi ro hơn khi các hàng rào thuế quan và phi thuế quan bị dỡ bỏ, chẳng hạn ngành dệt, may mặc và công nghiệp ô tô. Trên thực tế, kể từ khi NAFTA ra đời, quan hệ thƣơng mại ở các ngành này đã có sự thay đổi đáng kể, ảnh hƣởng đến vấn đề việc làm của ngƣời lao động Mỹ bởi lƣợng hàng nhập khẩu từ Mêhicô trong ba ngành này đã tăng lên rõ rệt. Trong ngành công nghiệp ô tô vốn chiếm tỉ trọng lớn nhất trong kim ngạch buôn bán hai chiều, các quy định của NAFTA bao trùm các vấn đề dỡ bỏ thuế theo các giai đoạn, định kỳ dỡ bỏ các hàng rào phi thuế quan đối với thƣơng mại bao gồm vấn đề quy định cách tính nguồn gốc xuất xứ của sản phẩm, tăng cƣờng bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, giảm bớt các thủ tục hành chính, xóa bỏ các quy định về năng lực hoạt động của các nhà đầu tƣ trong khối NAFTA. Chính những điều khoản nói trên đã thúc đẩy khuôn khổ thƣơng mại hai chiều giữa Hoa Kỳ và Mêhicơ vì thực chất Hoa Kỳ và Canada đã hồn tồn hội nhập ở trình độ cao nên phần lớn tác động thƣơng mại lên ngành
CRS-69 RS-69
công nghiệp ô tô của Mỹ đều liên quan đến tự do hóa thƣơng mại với Mêhicơ. Trƣớc khi có NAFTA, Mêhicơ đã có hàng loạt các nghị định của chính phủ nhằm bảo vệ ngành cơng nghiệp ô tô nội địa với chủ trƣơng dành thị phần trong nƣớc về ô tô cho các công ty nội địa sản xuất phụ tùng và lắp ráp. Năm 2006, ngành cơng nghiệp ơ tơ đã có mức tăng trƣởng lớn nhất, đạt 41 tỉ đô la Mỹ trong tổng thƣơng mại của Hoa Kỳ với Mêhicô kể từ khi NAFTA đƣợc thông qua. Các điều khoản chính của NAFTA liên quan đến dệt và may mặc bao gồm việc dỡ bỏ thuế quan và hạn ngạch đối với hàng hóa từ Mêhicơ và dỡ bỏ thuế của Mêhicô đối với các sản phẩm dệt và may mặc của Hoa Kỳ. Để đƣợc hƣởng lợi từ các quy định về tự do thƣơng mại, hàng hóa phải đáp ứng quy tắc về nguồn gốc xuất xứ để đảm bảo rằng các sản phẩm may mặc mua bán trong khối NAFTA đƣợc làm từ sợi và vải sản xuất trong nội khối. Yêu cầu chặt chẽ về nguồn gốc xuất xứ này nhằm đảm bảo các nhà sản xuất dệt may của Hoa Kỳ sẽ tiếp tục cung cấp cho các công may mặc Hoa Kỳ đã chuyển sang Mêhicơ. Nếu khơng có quy định về nguồn gốc xuất xứ, các công ty may mặc này sẽ có thể chuyển sang nhập sợi, vải giá thấp từ những quốc gia nhƣ Trung Quốc và xuất khẩu sản phẩm cuối cùng đến Hoa Kỳ theo các điều khoản tự do thƣơng mại.
Trong khi một số ngành cơng nghiệp Hoa Kỳ có thể hƣởng lợi từ việc tăng nhu cầu các sản phẩm của Mỹ ở Mêhicơ, tạo thêm việc làm mới thì một số ngành khác chứng kiến sự cắt giảm việc làm. Việc xác định mức độ tác động của tự do hóa thƣơng mại với Mêhicơ nói chung là hạn chế và tác động lên một số lĩnh vực đặc biệt của nền kinh tế Hoa Kỳ là khó có thể định lƣợng bởi nó là sự tiếp tục của một số xu hƣớng đã có từ trƣớc NAFTA và khó có thể quy nguyên nhân cho hiệp định tự do thƣơng mại này.[82] Việc định lƣợng những tác động này cũng là một thách thức vì có những yếu tố kinh tế khác ảnh hƣởng đến mức độ thƣơng mại và tình trạng việc làm. Điển hình là việc mất giá của đồng peso Mêhicô năm 1995 đã làm giảm lƣơng của cơng nhân Mêhicơ và tạo ra sự khuyến khích đối với các công ty Hoa Kỳ chuyển sang Mêhicô để cắt giảm chi phí. Tình hình việc làm liên quan đến NAFTA chính là kết quả tổng hợp của
CRS-70 RS-70
việc hạ thấp các hàng rào, các điều kiện kinh tế của Mêhicô, các quyết định đầu tƣ quan trọng của Hoa Kỳ và nhu cầu hàng hóa.
Tác động đối với nền kinh tế Mêhicô
Trong khi NAFTA đã đem về lợi ích kinh tế - xã hội cho nền kinh tế Mêhicơ nói chung thì những lợi ích đó chƣa đƣợc phân phối công bằng trên khắp đất nƣớc. Phần lớn các nghiên cứu về thời kỳ từ sau NAFTA ra đời cho thấy tác động của NAFTA đối với nền kinh tế Mêhicô là khá khiêm tốn.[79] Mặc dù đã có nhiều giai đoạn tăng trƣởng dƣơng và âm ở Mêhicô sau khi hiệp định đƣợc thực thi nhƣng phần lớn sự tăng trƣởng thƣơng mại đã bắt đầu từ cuối thập niên 1980 khi nƣớc này bắt đầu tiến hành các biện pháp tự do hóa thƣơng mại. Mặc dù tác động thuần kinh tế có thể là dƣơng nhƣng chỉ riêng NAFTA chƣa đủ để làm giảm bớt sự chênh lệch về thu nhập trong nội bộ Mêhicô, hoặc giữa Mêhicô với Hoa Kỳ hoặc Canada. Theo bản báo cáo 2005 của ngân hàng thế giới về tác động của NAFTA đối với Mêhicô đã kết luận rằng NAFTA đã đƣa Mêhicơ tiến đến gần hơn trình độ phát triển của Hoa Kỳ và Canada.[17] Bản nghiên nêu lên rằng NAFTA đã giúp các nhà máy của Mêhicô áp dụng những sáng kiến công nghệ của Hoa Kỳ nhanh hơn và tạo ra tác động tích cực lên số lƣợng và chất lƣợng việc làm ở Mêhicô. Một phát hiện khác là kể từ khi NAFTA có hiệu lực, mức độ biến động của nền kinh tế vĩ mô, hay thƣớc đo cụ thể là sự biến động tăng trƣởng GDP của Mêhicô đã giảm bớt. Điều này đƣợc xem nhƣ là kết quả của các chu kỳ kinh doanh của Mêhicô, Hoa Kỳ và Canada đã ở mức tƣơng đồng cao kể từ thời điểm có NAFTA và NAFTA đã làm gia tăng sự nhạy bén của các lĩnh vực kinh tế của ngƣời Mêhicô trƣớc sự phát triển kinh tế ở Hoa Kỳ. Một số nhà kinh tế học của tổ chức IBID cho rằng hiện tƣợng này giống nhƣ NAFTA đã đóng góp vào sự khơi phục của nền kinh tế Mêhicô trực tiếp và gián tiếp kể từ sau cuộc khủng hoảng tiền tệ năm 1995. Mêhicô đã phản ứng với cuộc khủng hoảng bằng một chƣơng trình điều chỉnh kinh tế mạnh và đồng thời bằng việc thực thi đầy đủ các cam kết NAFTA về tự do hóa thƣơng mại với Hoa Kỳ và Canada. NAFTA cũng có thể đã hỗ trợ quyết tâm của chính
CRS-71 RS-71
phủ Mêhicô trong việc tiếp tục các cải cách kinh tế trên cơ sở kinh tế thị trƣờng, làm tăng cƣờng niềm tin của các nhà đầu tƣ vào Mêhicô. Bản nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới đã ƣớc tính rằng FDI vào Mêhicơ sẽ thấp hơn khoảng 40% nếu khơng có NAFTA.
Một trong những tranh luận chính ủng hộ NAFTA ở thời điểm các nhà hoạch định chính sách đề xuất tiến hành NAFTA là hiệp định này sẽ cải thiện điều kiện kinh tế ở Mêhicô và thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa Mêhicô và Hoa Kỳ. Các nghiên cứu giải quyết vấn đề hội tụ kinh tế6
đã chỉ ra rằng hội tụ kinh tế ở khu vực Bắc Mỹ có thể khơng đƣợc hiện thực hóa dƣới điều kiện tự do thƣơng mại chừng nào mà ‗những khác biệt cơ bản‘ trong các điều kiện ban đầu vẫn tồn tại. Một bản nghiên cứu trong đó đã lập luận rằng NAFTA là chƣa đủ để giúp thu hẹp sự chênh lệch về các điều kiện kinh tế giữa Mêhicô và Hoa Kỳ và rằng Mêhicô cần đầu tƣ nhiều hơn vào giáo dục, phát minh, cơ sở hạ tầng và năng lực thể chế quốc gia. Bản nghiên cứu cũng chỉ ra rằng hội tụ thu nhập giữa các quốc gia Mỹ La tinh và Hoa Kỳ bị hạn chế bởi những sự khác biệt sâu sắc về chất lƣợng thể chế trong nƣớc, sự năng động của các cơng ty nội địa và trình độ của lực lƣợng lao động. Một nghiên cứu khác[71] cũng chỉ ra rằng khả năng cải thiện các điều kiện kinh tế của Mêhicô phụ thuộc vào năng lực phát triển các thể chế quốc gia và nêu lên rằng các thể chế ở Mêhicô chƣa đƣợc cải thiện đáng kể so với các nƣớc Mỹ La tinh khác ở giai đoạn hậu NAFTA.
Tiền lƣơng ở Mêhicô đã tăng lên đều đặn từ đầu thập niên 1980 cho đến giữa thập niên 1990 khi cuộc khủng hoảng tiền tệ nổ ra. Sau lần sụt giảm lớn mức lƣơng trung bình hồi năm 1996 giảm 15,5% lƣơng thực tế của ngƣời lao động Mêhicô đã tăng đều đặn cho tới năm 2000, thời điểm mà tăng trƣởng kinh tế đạt 11,8%. Kể từ đó, tăng trƣởng kinh tế Mêhicơ chỉ biến động nhỏ. Các biện pháp tự do hóa thƣơng mại của Mêhicô đã tác động lên tỉ lệ giữa nhóm lao động có kỹ năng và khơng kỹ năng ở Mêhicơ. Năm 1988, mức lƣơng trung bình của
6
CRS-72 RS-72
lao động qua đào tạo của Mêhicô ở các nhà máy sản xuất cao gấp 2,25 lần so với lao động không qua đào tạo. Hệ số này đã tăng cho đến năm 1996, ở mức 2,9 lần và đi vào ổn định cho đến năm 2000.[23] Bản báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2005 cho thấy NAFTA đã đem lại lợi ích kinh tế và xã hội cho nền kinh tế Mêhicô nhƣng chỉ bản thân bản hiệp định này là chƣa đủ để đảm bào việc thu hẹp khoảng cách thu nhập giữa Mêhicô và Hoa Kỳ. Nghiên cứu cũng cho thấy tác động tích của của NAFTA đối với lƣơng và việc làm ở một số bang của Mêhicô nhƣng sự chênh lệch mức lƣơng trong nƣớc cũng đã tăng theo đà tự do hóa thƣơng mại.[17]
Một số vấn đề chính trong quan hệ thương mại Hoa Kỳ - Mêhicơ
Các cuộc tranh chấp thƣơng mại lớn giữa Hoa Kỳ và Mêhicô bao gồm 1) việc cho phép xe tải của Mêhicô đi vào Hoa Kỳ; 2) khả năng tiếp cận của sản phẩm đƣờng và cá ngừ Mêhicô vào thị trƣờng Hoa Kỳ; 3) khả năng thâm nhập của các sản phẩm làm ngọt của Hoa Kỳ vào thị trƣờng Mêhicô.
Vấn đề vận chuyển bằng xe tải. Đây là một vấn đề thƣơng mại giữa Hoa Kỳ và Mêhicô liên quan đến việc thực thi các điều khoản của NAFTA về vận chuyển bằng xe tải. Theo hiệp định NAFTA, xe tải thƣơng mại của Mêhicơ có đủ quyền đi vào bốn bang biên giới của Hoa Kỳ từ năm 1995 và đi trên toàn lãnh thổ Hoa Kỳ vào năm 2000. Tuy nhiên, lấy những lý do về an ninh, Hoa Kỳ đã phủ nhận việc thực thi điều khoản về vận chuyển bằng xe tải và chính phủ Mêhicô đã phản đối hành động này. Năm 2001, Ban giải quyết tranh chấp NAFTA đã ủng hộ lập trƣờng của Mêhicô. Tổng thống G. W. Bush đã bày tỏ thiện chí thực thi điều khoản này nhƣng Quốc hội Hoa Kỳ đã đƣa ra các điều khoản an toàn bắt buộc bổ sung trong Đạo luật Riêng biệt về Vận tải năm 2002 (Transportation Appropriations Act - P.L. 107-87). Ngày 27-11-2002, với việc triển khai các thanh tra và thủ tục về an tồn, bộ giao thơng vận tải Hoa Kỳ tuyên bố sẽ bắt đầu quá trình mở cửa tất cả các đƣờng cao tốc cho xe tải và xe bt của Mêhicơ nhƣng các nhóm lợi ích về mơi trƣờng và lao động đã phản đối vào đầu tháng 12-2002 để phong tỏa quá trình này. Ngày 16-1-2003, Tòa án
CRS-73 RS-73
Phúc thẩm cấp chín của Mỹ đã phán quyết rằng đỏi hỏi của những ngƣời phản đối phải có những xác định về tác động môi trƣờng trƣớc khi xe tải Mêhicô