Tư duy mới về các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước đòi hỏi phải nhận diện được các yếu tố nội hàm của từng nguyên tắc, để từ đó chuyển hố các nguyên tắc từ tính chất chính trị sang nội dung pháp lý chứ khơng chỉ khắc phục tính lý luận chung chung, thiếu xác định về nội dung của các nguyên tắc ấy. Chẳng hạn, quan điểm về quyền lực nhà nước là thống nhất, khơng thể phân chia nhưng phải có phân cơng, phân nhiệm giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, cần phải được thể chế hoá trên phương diện luật pháp như thế nào? Làm sao để các quy định Hiến pháp khơng những phải thể hiện được tính thống nhất của quyền lực nhà nước, mà còn cả cách thức phân công, phối hợp giữa ba quyền?
tổ chức và phân công quyền lực nhà nước đúng, phù hợp sẽ là nhân tố bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, giữ vững được bản chất của mình. Tổ chức và phân công quyền lực nhà nước của một nhà nước phụ thuộc vào bản chất của nhà nước đó, phụ thuộc vào truyền thống lịch sử dân tộc, vào đặc thù của cuộc đấu tranh giai cấp,… Chính vì thế, tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước của mỗi nước đều dựa trên những nguyên tắc hiến định. Ở nước ta, theo Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi bổ sung một số điều năm 2001), tổ chức và phân công quyền lực nhà nước dựa trên các nguyên tắc sau:
- Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 2, Hiến pháp năm 1992). - "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2, Hiến pháp năm 1992).
- "Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ (Điều 6, Hiến pháp năm 1992).
- "Đảng Cộng sản Việt Nam [...] là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội (Điều 4, Hiến pháp năm 1992).
Trước hết, phải nói rằng, việc tổ chức, phân công quyền lực nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân cơng và phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là bước tiến mới về nhận thức lý luận pháp lý.
Trước đổi mới, tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước ở nước ta theo nguyên tắc tập quyền. Trong tư duy chính trị pháp lý và trong các văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước lúc bấy giờ, chưa có các thuật ngữ “phân cơng phân nhiệm một cách rạch rịi ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Dưới ánh sáng đổi mới, một mặt, Đảng và Nhà nước ta khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, mặt khác, lại có sự kế thừa những nhân tố tiến bộ trong tổ chức và phân công quyền lực nhà nước của nhân loại, đặc biệt là các nhân tố hợp lý trong học thuyết nhà nước pháp quyền tư sản (tam quyền phân lập). Có thể nói, việc thừa nhận phân công và phân nhiệm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Nắm vững
quan điểm và nguyên tắc này có ý nghĩa chỉ đạo hoạt động thực tiễn về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước ta. Trước hết, quan điểm và là nguyên tắc nói trên chỉ rõ việc tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta không theo nguyên tắc phân quyền. Mặc dầu nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước theo học thuyết tam quyền phân lập có những tiến bộ, nhưng trên thực tế, quyền lực nhà nước bao giờ cũng tập trung trước hết trong tay giai cấp cầm quyền (giai cấp tư sản). Vì vậy, cho dù các học giả tư sản cố gắng phân chia quyền lực một cách cụ thể như thế nào đi chăng nữa thì quyền lực nhà nước tư sản xét về bản chất giai cấp trước sau vẫn nằm trong tay giai cấp tư sản cầm quyền. Từ đó, việc khơng thừa nhận nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta thể hiện sâu sắc bản chất giai cấp của nhà nước kiểu mới - Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất thể hiện nhân dân là chủ thể duy nhất thực hiện quyền lực nhà nước. Trong những năm qua, nhờ dựa vào quan điểm đồng thời là nguyên tắc nói trên, nên việc tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ta đã giữ vững được bản chất, phòng ngừa được nguy cơ chệch hướng, làm biến dạng bản chất kiểu mới của Nhà nước ta.
Quan điểm và là ngun tắc hiến định nói trên cịn chỉ rõ quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng khơng có nghĩa là khơng có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền. Điều đó có nghĩa là trong q trình cải cách và xây dựng, Nhà nước phải chú trọng xác định rõ chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền nhằm hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền, chồng chéo và cản trở công việc của nhau. Tuy nhiên, khơng vì phân cơng phân nhiệm rạch rịi mà các cơ quan nhà nước quay lưng lại với nhau, không phối hợp với nhau. Chính nhờ quan điểm này mà bộ máy nhà nước ta qua cải cách và đổi mới ngày càng được tổ chức và hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, hạn chế được một số tiêu cực
nước; nể nang, xuê xoa trong giám sát, kiểm sát, thanh tra việc thực hiện chức năng và quyền hạn của mỗi quyền.
Tóm lại, quan điểm và là nguyên tắc hiến định quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân cơng, phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã chỉ đạo các hoạt động thực tiễn trong quá trình cải cách đổi mới bộ máy nhà nước, giữ vững được bản chất và nâng cao được hiệu lực và hiệu quả hoạt động. Nhờ đó, các luật về tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tồ án Nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân đã thể chế hoá và cụ thể hoá thành các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước.
Tuy nhiên, từ thực tiễn tổ chức và phân công quyền lực nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thể hiện trong Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước, đang đặt ra một số vấn đề cần được làm sáng rõ sau đây:
Thứ nhất, đây là quan điểm và là nguyên tắc mới; vừa mang tính khoa học
sâu sắc, vừa có tính thực tiễn rất phức tạp và nhạy cảm. Cho đến nay, chưa phải mọi người, kể cả các nhà khoa học đã hoàn toàn sáng tỏ và thống nhất về nội dung thể hiện cụ thể, nhất là việc thể chế nguyên tắc này thành các quy định pháp lý cụ thể về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Hiện nay, có thể khái quát có ba quan điểm khác nhau về nguyên tắc này. Đó là:
- Một số ý kiến cho rằng, quyền lực nhà nước là thống nhất, có nghĩa là thống nhất và tập trung nơi nhân dân. Nhân dân giao quyền lập pháp cho Quốc hội, giao quyền hành pháp cho Chính phủ, giao quyền tư pháp cho Toà án và Viện Kiểm sát. Ba quyền này độc lập với nhau và phải chế ước lẫn nhau. Vì vậy, thống nhất quyền lực nhà nước không phải là bản chất mà điều chính yếu trong ngun tắc này là phân cơng quyền lực nhà nước sao cho rành mạch, rõ ràng, minh bạch. Vì vậy, cần phải nhấn mạnh yếu tố phân quyền (phân công, phân nhiệm) trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
- Một số ý kiến khác lại quan niệm rằng, trong nhà nước kiểu mới, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phải nhấn mạnh yếu tố hàng đầu là thống
nhất quyền lực nhà nước. Nhà nước kiểu mới không cho phép phân chia quyền lực nhà nước. Giai cấp công nhân và nhân dân lao động, dưới sự lãnh đạo của Đảng, ngày càng thống nhất về lợi ích, trong nội bộ khơng có sự phân chia thành các phe phái đối lập như giai cấp tư sản, nên yếu tố phân công và phân nhiệm chỉ là kỹ thuật tổ chức lao động quyền lực nhà nước, mang tính hình thức, khơng giữ vai trị quyết định trong tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước và không thể thực hiện được trong thực tế.
- Lại có một số ý kiến nhấn mạnh đến việc phối hợp chặt chẽ giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, xem đó là yếu tố quan trọng hàng đầu trong ngun tắc nói trên. Vì vậy, phải tổ chức và phân cơng quyền lực nhà nước sao cho các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp phối hợp chặt chẽ với nhau và đều có thể làm thêm những chức năng của nhau để cho lao động quyền lực nhà nước có thêm sức mạnh, nâng cao được tính đồng thuận, hợp tác ngay trong nội bộ của các cơ quan cấu thành bộ máy nhà nước.
Giải pháp khắc phục những quan điểm nhận thức trên đây là cần tiếp tục làm rõ nội hàm của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, có ý nghĩa thiết thực trong việc tổ chức, phân công quyền lực của bộ máy nhà nước trong việc thể chế hoá chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước.
Thứ hai, thực tiễn tổ chức, phân công quyền lực nhà nước hiện nay ở nước
ta đang tồn tại một vấn đề cơ bản chưa có phương án giải quyết: Theo Hiến pháp và luật hiện hành, thì lập pháp là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội, nhưng Chính phủ lại có quyền ban hành những nghị định xuất phát từ quyền hành pháp cao nhất (những nghị định "độc lập" ở lĩnh vực chưa có luật, pháp lệnh). Như vậy, sự phân quyền giữa lập pháp và hành pháp chỉ mang tính tương đối. Trong khi đó, sự phân công, phân nhiệm giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp lại có tính tuyệt đối. Theo Hiến pháp, quyền xét xử duy nhất thuộc về toà án. Hiện nay, chưa có cơ chế xem xét để cải sửa một bản án có hiệu lực pháp luật của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân tối cao khi phát hiện có sai lầm mà hết thời
giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước, nhưng lại khơng có quyền cải sửa bản án của Hội đồng Thẩm phán Toà án Nhân dân tối cao. Thực tiễn đang có một số bản án như vậy, nhưng chưa có cơ chế xử lý. Phân quyền một cách tuyệt đối như vậy liệu có phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp hay không?
Thứ ba, qua thực tiễn của những năm đổi mới tư duy về xây dựng Nhà
nước Việt Nam mới đã nảy sinh vấn đề là cần làm rõ mơ hình chính quyền nhà nước ở địa phương. Quyền lực nhà nước ở địa phương có thống nhất và có sự phân cơng rành mạch trong việc thực hiện quyền lực nhà nước hay không? Giữa Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân các cấp ở địa phương có phải là hai thể chế độc lập tương đối với nhau về phương diện pháp lý như Quốc hội và Chính phủ, hay ở địa phương, hai cơ quan này thống nhất với nhau thành một? Uỷ ban nhân dân là cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân cùng cấp như quan niệm trước đây, hay vì phân công, phân nhiệm một cách rành mạch hai cơ quan này nên nó chỉ có tính độc lập tương đối. Hội đồng nhân dân phải có bộ máy tổ chức độc lập riêng của mình? Quan niệm chính quyền địa phương như thế nào cho phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện quyền lực nhà nước?
Bước đầu nghiên cứu, tôi thấy cần làm rõ nội hàm của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để làm được điều đó, chúng ta cần tiếp tục giải quyết một số vấn đề cơ bản sau đây:
- Về quyền lực nhà nước là thống nhất cần làm rõ thế nào là quyền lực nhà nước thống nhất? Thống nhất ở đâu? Thống nhất từ trung ương đến tận địa phương, hay chỉ ở trung ương mới có quyền lực nhà nước thống nhất, cịn ở địa phương có quyền lực nhà nước khơng? Nếu ở địa phương có quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước ở Trung ương và quyền lực nhà nước ở địa phương giống và khác nhau như thế nào? Quyền lực nhà nước là thống nhất được thể hiện cụ thể như thế nào trong tổ chức ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp? Giữa ba
quyền có sự thống nhất hay khơng? Nếu có thì thống nhất ở đâu? Có phải thống nhất ở Quốc hội hay thống nhất ở nơi dân? Bản thân trong mỗi quyền có cần sự thống nhất hay khơng? Có phải quyền lập hiến và lập pháp thống nhất vào Quốc hội, quyền hành pháp thống nhất vào Chính phủ, quyền tư pháp thống nhất vào Tồ án tối cao hay khơng? Có phải chỉ có quyền hành pháp mới thống nhất và các cơ quan thực hiện quyền hành pháp từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân các cấp mới tạo thành một hệ thống thống nhất với quyền hành pháp mạnh không?
- Về sự phân công phân nhiệm trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cần làm rõ nội dung phân công, phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền là những vấn đề gì? Trước đây, khơng nói tới quyền lực nhà nước có sự phân công, phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền, thì Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Toà án và Viện Kiểm sát là các cơ quan tư pháp đều có các nhiệm vụ và quyền hạn do luật định, khơng có gì khác biệt so với hiện nay. Vì vậy, cần làm rõ ý nghĩa thực tiễn của quan điểm "phân công, phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền". Sự phân quyền trong nhà nước tư sản theo học thuyết tam quyền phân lập gắn chặt với kiềm chế và đối trọng để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền. Trong Nhà nước ta "phân cơng, phân nhiệm rạch rịi" nhưng lại không thừa nhận kiềm chế và đối trọng thì việc phân cơng, phân nhiệm trong việc thực hiện ba quyền có ý nghĩa gì?
- Về phối hợp thực hiện ba quyền cần làm rõ việc phân công, phân nhiệm rành mạch về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc thực hiện ba quyền để hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, chồng chéo và cản trở công việc của nhau. Nếu đặt vấn đề phối hợp trong việc thực hiện ba quyền, thì mục đích phân cơng, phân nhiệm có đạt được hay khơng? Vì vậy, nói phối hợp trong việc thực hiện ba quyền được hiểu như thế nào? Bao gồm những nội dung gì? Phân cơng phân nhiệm rành mạch với phối hợp việc thực hiện ba quyền có mối quan hệ với nhau như thế nào? Phân cơng, phân nhiệm là nội dung giữ vai trị quyết định; phối hợp chỉ là hình thức, cách thức công tác trong việc thực hiện quyền lực nhà nước,