Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng cơ chế quản lý tàichính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt
3.2.1. Thực trạng cơ chế phân cấp quản lý NSNN
Mỗi nguồn kinh phí được cấp theo các dạng khác nhau, nguồn kinh phí chi xây dựng cơ bản cấp theo dự án đầu tư nhưng được xem xét cụ thể cho từng trường hợp và phải trải qua quá trình xây dựng phương án, thẩm định, phê duyệt theo quyđịnh hiện hành áp dụng với dự án đầu tư công nên việc phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản cho các cơ sở GDĐHCL chưa đặt ra vấn đề lớn khi chi ngân sách. Với nguồn kinh phí chi thường xuyên được phân bổ hàng năm nên có ảnh hưởng rất lớn đến các hoạt động của cơ sở GDĐHCL, đây là vấn đề then chốt với mỗi trường do đó việc rõ ràng các tiêu chí, định mức, phương thức phân bổ không chỉ đảm bảo tối đa nguồn kinh phí để hoạt động của cơ sở GDĐHCL, phù hợp khả năng cân đối nguồn NSNN và đảm bảo tính công bằng, minh bạch cho các trường được nhận kinh phí.
Phân bổ NSNN cho GDĐH nói riêng và giáo dục nói chung tuân theo các quy định trong Luật NSNN năm 2015 xác định rõ 2 cấp: cấp trung ương và cấp địa phương [55]. Ở cấp trung ương, việc phân bổ ngân sách hoạt động thường xuyên cho các Bộ và tỉnh là trách nhiệm của BTC. Phân bổ ngân sách cho đầu tư là nhiệm vụ của Bộ KH&ĐT. Ở cấp tỉnh, UBND tỉnh là cơ quan chuyên trách và chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách. NSNN nói chung và ngân sách cho giáo dục nói riêng bao gồm ngân sách thường xuyên (gồm lương, trợ cấp hay học bổng) và chi thường xuyên không phải lương (chi nghiệp vụ, chi quản lý, và chi duy trì hoạt động) và chi đầu tư (xây dựng cơ bản, sửa chữa cơ sở hạ tầng và trang thiết bị).
Quy trình lập và phân bổ NSNN được thực hiện như sau:
Các trường ĐHCL phải chuẩn bị những kế hoạch chi tiết về đào tạo, với những dự toán cho nhu cầu chi phí cho năm tài khoá tiếp theo cũng như yêu cầu ngân sách từ Chính phủ trong năm đó. Bước thứ hai, các chương trình kế hoạch ngân sách của trường qua bộ chủ quản, để bộ chủ quản tổng hợp và trình chung kế hoạch ngân sách của cả bộ với BTC và Bộ KH&ĐT. Bộ KH&ĐT sau đó tổng hợp kế hoạch ngân sách giáo dục chung toàn quốc, trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội thông qua. Sau khi được Quốc hội thông qua, Chính phủ thông qua BTC và Bộ KH&ĐT, sau đó là thông qua Bộ chủ quản phân bổ kinh phí cho từng trường. Các trường địa phương, quy trình lập và phân bổ NSNN diễn ra tương tự, chỉ khác là, thay vì BTC và Bộ KH&ĐT, trường sẽ trình Sở Tài chính và Sở KH&ĐT; thay vì Chính phủ và Quốc hội thì ở địa phương cơ quan quyết định sẽ là UBND Tỉnh và HĐND tỉnh.
*Đối với các trường đại học thuộc Chính phủ
Trong hệ thống GDĐH có 02 ĐH trực thuộc Chính phủ là Đại học QGHN, Đại học QGTPHCM.
Đối với các ĐH này, các trường trực thuộc xây dựng và lập dự toán ngân sách ổn định trong suốt thời hạn 3 năm bao gồm có chi thường xuyên, trình lên ban kế hoạch tài chính của trường, Ban kế hoạch tài chính chịu trách nhiệm đánh giá, tổng hợp và đóng góp ý kiến để trình lên Ban giám đốc phê duyệt. Quá trình xây dựng kế hoạch tài chính luôn có sự trao đổi, phối hợp với
BTC không chỉ về các định mức hiện hành mà còn về các khó khăn, vướng mắc, đề xuất về hoàn thiện các chính sách. Cuối cùng kế hoạch tổng thể của ĐH (bao gồm các trường thành viên và đơn vị trực thuộc) được trình lên Chính phủ xem xét và quyết định. So sánh với quy trình phân bổ NSNN cho các trường CĐ, ĐH trực thuộc Bộ GD&ĐT quản lý, quy trình đối với các trường ĐH trực thuộc Chính phủ phân bổ tương tự như các trường trực thuộc Bộ GD&ĐT, tuy nhiên có hai điểm khác biệt quan trọng: (1) các đề xuất từ ĐH do Chính phủ quản lý sẽ được đệ trình trực tiếp cho Chính phủ và dường như các quyết định thường được quyết định nhanh hơn so với các đệ trình của các trường trực thuộc Bộ GD&ĐT do phải có quy trình đóng góp ý kiến của các địa phương; (2) Quy mô và số lượng các trường thành viên trực thuộc các trường thuộc Chính phủ là nhỏ hơn nhiều so với trường trực thuộc Bộ GD&ĐT, hơn nữa vị trí địa lý của các trường thành viên trực thuộc thường nằm trên cùng một thành phố, do vậy quá trình trao đổi, thương thuyết và phê duyệt trong nội bộ 02 ĐHQG sẽ được thực hiện nhanh chóng hơn nhiều so với các trường thuộc Bộ GD&ĐT.
Các trường đại học, cao đẳng trực thuộc
Phòng Kế hoạch Tài chính
Hình 3.1. Phân bổ NSNN đối với các trường thuộc chính phủ quản lý
Nguồn: Tổng hợp của tác giả *Đối với các trường thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo quản lý
Phòng kế hoạch tài chính các trường xây dựng và lập dự toán ngân sách ổn định trong thời hạn 3 năm, gồm chi thường xuyên và không chi thường xuyên.
Bộ GD&ĐT chịu trách nhiệm phân bổ ngân sách và quyết định giao dự toán thu chi ngân sách cho các trường và các đơn vị trực thuộc Bộ. Mức phân bổ căn cứ vào quy mô học sinh, sinh viên, giáo viên, ngành nghề đào tạo đồng thời căn cứ vào nguồn thu của trường để xác định tỷ lệ cấp phát ngân sách. Bộ GD&ĐT trực tiếp chịu trách nhiệm điều hành, kiểm tra và thẩm định phê duyệt quyết toán hàng năm đối với nguồn kinh phí này, báo cáo BTC và các cơ quan có liên quan.
Đại học thuộc CP quản lý Vụ Kế hoạch – Tài chính Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Tài chính Lập dự toán ngân sách của trường
Các trường đại học, cao đẳng trực thuộc
Bộ
Phòng Kế hoạch Tài chính
Hình 3.2. Phân bổ NSNN cho đối với các trường thuộc Bộ GD&ĐT quản lý
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
*Đối với các trường thuộc Bộ, ngành khác (như Học viện Tài chính, Học viên Ngân hàng, Trường Đại học Công nghiệp HN…)
Ban tài chính kế toán của các trường xây dựng và lập dự toán ngân sách ổn định trong thời hạn 3 năm bao gồm có chi thường xuyên và chi không thường xuyên.
Mức chi phí ngân sách chi thường xuyên cho các cơ sở đào tạo thuộc các bộ ngành trung ương được giao ổn định và hàng năm, được tăng một tỷ lệ nhất định. Mức phân bổ căn cứ vào quy mô sinh viên, giáo viên, ngành nghề đào tạo đồng thời căn cứ vào nguồn thu của trường để xác định tỷ lệ cấp phát ngân sách.
Việc phân bổ kinh phí đào tạo này do BTC trực tiếp thảo luận với các Bộ ngành (không có sự tham gia của Bộ GD&ĐT). Sau đó, trên cơ sở ngân sách được Quốc hội, Chính phủ giao cho bộ chủ quản, vụ kế toán tài chính của các bộ máy sẽ phân bổ ngân sách cho các trường. Bộ GD&ĐT không nắm được định mức phân bổ và cũng chưa có cơ chế Bộ GD&ĐT nắm sát chi tiêu đối với các trường của các bộ ngành khác. Bộ Giáo dục và đào tạo Vụ Kế hoạch – Tài chính Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Tài chính Lập dự toán ngân sách của trường
Vụ Tài chính – Kế toán Bộ Tài chính Bộ chủ quản Các trường cao đẳng, đại học trực thuộc Bộ Ban Tài chính kế toán
Hình 3.3. Phân bổ NSNN đối với các trường thuộc Bộ, ngành quản lý
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
*Đối với các trường đại học công lập do địa phương quản lý (như Trường Đại học Hà Tĩnh, Trường Đại học Thủ Đô, Trường ĐH Hồng Đức…)
Ngân sách chi thường xuyên của các trường ĐHCL do địa phương quản lý được ngân sách địa phương đảm bảo theo phân cấp của luật NSNN, được phân bổ theo quy mô sinh viên đào tạo; định mức do HĐND phê duyệt. Đồng thời, ngân sách Trung ương cũng hỗ trợ bằng 30% mức dự toán chi năm 2006 UBND cấp tỉnh đã giao cho trường ĐH.
Các trường đại học, cao đẳng trực địa phương
Phòng Kế hoạch Tài chính
Hình 3.4. Phân bổ NSNN cho đối với các trường do địa phương quản lý
Nguồn: Tổng hợp của tác giả
Bộ Giáo
dục và Đào Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Lập dự toán ngân sách của trường UBND Tỉnh Phòng Kế hoạch – Tài chính Sở Kế hoạch và Đầu tư Sở Tài chính Lập dự toán ngân sách của trường
Như phần trình bày ở trên, trong quá trình thực hiện đã bộc lộ những bất cập, bộc lộ nhiều rủi ro về phân cấp ngân sách như: có rất nhiều bên liên quan, đặc biệt các bộ, tham gia vào quá trình xây dựng dự toán và phân bổ Ngân sách cho các trường ĐH. Cơ chế này phát sinh một phần do cấu trúc hiện thời phức tạp của khu vực GDĐH của Việt Nam, khi phần lớn các trường ĐH vẫn được đặt dưới sự quản lý của các Bộ ngành, địa phương, một cơ chế còn sót lại từ thời trước cải cách. Điều này làm quá trình xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách trở nên quá phức tạp, đồng thời làm cho quản lý tài chính của GDĐH trở nên manh mún. Mặc dù Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP ngày 2/11/2005 của Chính phủ về đổi mới GDĐH Việt Nam giai đoạn 2016-2020 đã hướng tới "loại bỏ sự kiểm soát của Bộ chủ quản" song điều này vẫn chưa được thực hiện [6].
Theo quy định của Luật NSNN, để có thể nhận được phân bổ ngân sách, tất cả các yêu cầu chi tiêu ngân sách đều phải tuân theo dự toán được phê duyệt bởi cơ quan chức năng có thẩm quyền. Dự toán ngân sách phải bao gồm tất cả các yêu cầu chi của các đơn vị chi tiêu cho việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu dự án đặt ra trong năm. Dự toán cũng phải tuân thủ với tất cả các chính sách, định mức, các quy định và hướng dẫn khác của Chính phủ cho việc lên dự toán ngân sách hàng năm và phải theo thời gian định trước. Dự toán ngân sách trong lĩnh vực giáo dục dựa trên các mục tiêu và nhiệm vụ đặt ra cho năm (bởi các cơ quan chức năng cao hơn) và có xét tới đánh giá về kết quả hoạt động so với mục tiêu của năm trước.