xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc
2.1.1. Hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý chi phí của dự án xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng khá phức tạp, đƣợc điều chỉnh bởi nhiều văn bản luật khác nhau, việc nắm đƣợc các văn bản để thực hiện quản lý chi phí chính xác, hiệu quả, đúng pháp luật. Đặc biệt là quản lý chi phí của dự án xây dựng sử dụng nguồn vốn Ngân sách Nhà nƣớc.
Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật để tạo ra một hành lang pháp lý chặt chẽ, rõ ràng trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng là hết sức cần thiết và cấp bách. Sự ra đời của văn bản sau là khắc phục những khiếm khuyết, những bất cập của các văn bản trƣớc đó, tạo ra sự hoàn thiện môi trƣờng pháp lý ngày càng phù hợp với quá trình thực hiện trong thực tiễn, thuận lợi cho ngƣời thực hiện và ngƣời quản lý, mang lại hiệu quả cao hơn, phù hợp với quá trình phát triển. Tác giả hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng trong thời gian 10 năm trở lại đây (Xem phụ lục).
* Các Luật liên quan đến quản lý chi phí xây dựng: Gồm có Luật Ngân sách Nhà nƣớc [40], Luật Xây dựng [41], Luật sửa đổi, bổ sung [42].
Luật Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc Quốc hội nƣớc CHXHCN Việt Nam khóa XI kỳ
Hệ thống Ngân sách Nhà nƣớc (NSNN) hiện nay bao gồm ngân sách Trung ƣơng (NSTƢ) và ngân sách địa phƣơng (NSĐP), trong đó NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND), cụ thể là ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dƣới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN cơ bản đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dƣới. Nhiều khi địa phƣơng quyết định dự toán không đúng với chỉ tiêu giao dự toán của Thủ tƣớng Chính phủ về chi đầu tƣ phát triển, chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ….
Luật NSNN quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…”. Song thực tế, các cơ quan hành chính Nhà nƣớc vẫn đƣợc để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại chi phí thu nhƣ vậy chƣa đáp ứng đƣợc nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chƣa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau.
Chi đầu tƣ có tính đặc thù, song Luật NSNN không tách vấn đề này ra, không làm rõ đặc thù của đầu tƣ xây dựng cơ bản. Luật Đầu tƣ hiện nay chủ yếu điều chỉnh khu vực đầu tƣ tƣ nhân, đầu tƣ ngoài, còn khoản đầu tƣ Ngân sách Nhà nƣớc thì vẫn chƣa bao quát.
Luật Xây dựng đƣợc Quốc hội nƣớc CHXHCN Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua vào ngày 26/11/2003 và chính thức có hiệu thi hành kể từ tháng 01/7/2004. Luật Xây dựng có phạm vi bao quát rộng, có vai trò rất quan trọng và đã đóng góp có hiệu quả vào việc tạo lập môi trƣờng pháp lý và tăng cƣờng năng lực quản lý của Nhà nƣớc trong một giai đoạn tƣơng đối dài. Tuy nhiên xét một cách tổng thể, hiện nay Luật xây dựng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của Nhà nƣớc vì các lý do chủ yếu nhƣ: Nhiều phần nội dung của luật đƣợc xây dựng dựa trên tƣ duy quản lý có từ thời kinh tế tập trung, bao cấp và không còn thích hợp cho một nền kinh tế đang phát triển nhanh chóng
theo định hƣớng thị trƣờng. Tình trạng trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn giữa các quy định của Luật xây dựng với các văn bản pháp luật đƣợc ban hành về sau là rất nhiều. Có nhiều quy định không hợp lý hoặc ít tính khả thi; Nội dung của luật chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý Nhà nƣớc đối với một nền kinh tế đang trong tiến trình hội nhập quốc tế và khu vực với tốc độ nhanh chóng.
Thực tế trong quá trình quản lý vốn và đầu tƣ xây dựng bộc lộ khá nhiều bất cập mà bản thân Luật Xây dựng chƣa bao quát hết đƣợc dẫn đến tình trạng đầu tƣ một cách tràn lan, thiếu định hƣớng gây thất thoát và khó kiểm soát.
* Các Nghị định của chính phủ ban hành liên quan đến quản lý chi phí xây dựng:
Xác định vai trò quan trọng của việc quản lý vốn và chi phí đầu tƣ xây dựng, Chính phủ đã cho ra đời Nghị định 48/2010/NĐ-CP [23]. Nghị định này đánh dấu bƣớc tiến mới về thiết lập nền tảng pháp lý cho lĩnh vực hợp đồng trong hoạt động xây dựng ở Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế. Những quy định của Nghị định đã giải quyết đƣợc phần nào những vƣớng mắc, chồng chéo về hợp đồng giữa các văn bản quy phạm pháp luật trƣớc đây. Tuy nhiên, Nghị định này cũng bộc lộ không ít hạn chế trong công tác quản lý chi phí.
Công tác quản lý chi phí xây dựng còn lỏng lẻo khi Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình đã thực hiện phân cấp mạnh hơn về thẩm quyền quyết định đầu tƣ cho cấp huyện, xã thì việc quản lý và giám sát lại thiếu chặt chẽ [19]. Nghị định 113/2009/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tƣ chủ yếu giám sát về quy trình thủ tục nhiều hơn là quản lý chất lƣợng đầu tƣ, do vậy vốn sau khi đƣợc phân bổ cho Chủ đầu tƣ đang đƣợc các đơn vị này coi nhƣ vốn của
mình, Chủ đầu tƣ sẽ thực hiện các giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, phê duyệt dự án, phê duyệt hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công… Việc phê duyệt đấu thầu, mời thầu cũng do Chủ đầu tƣ thực hiện. Do đó, một số dự án xây dựng xảy ra tình trạng thông đồng trong đấu thầu gây nên nhiều thất thoát, lãng phí.
* Các Thông tư hướng dẫn thi hành các Nghị định tương ứng của Chính phủ (Xem phụ lục).
* Các Quyết định, nghị quyết của UBND thành phố Hà Nội về quản lý chi phí xây dựng trên địa bàn Hà Nội (Xem phụ lục).
2.1.2. Một số tồn tại trong hệ thống văn bản pháp quy hiện hành về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình phí đầu tư xây dựng công trình
* Tính khả thi của một số quy định: Luật Xây dựng có phạm vi bao quát rộng, có vai trò rất quan trọng và đã đóng góp có hiệu quả vào việc tạo lập môi trƣờng pháp lý và tăng cƣờng năng lực quản lý Nhà nƣớc trong một giai đoạn tƣơng đối dài. Tuy nhiên, xét một cách tổng thể, hiện nay Luật chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của Nhà nƣớc vì những lý do sau: Nhiều phần nội dung của Luật đƣợc xây dựng trên tƣ duy quản lý có từ thời kinh tế tập trung, bao cấp.Từ khi có Luật Xây dựng đã có rất nhiều văn bản ban hành điều chỉnh, hƣớng dẫn thực hiện, thi hành của các chủ thể tham gia vào công tác quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng, thực tế tính phù hợp chƣa cao, các cơ quan quản lý vận dụng các văn bản còn lúng túng, thiếu tính sát thực nên hiệu quả quản lý chƣa đƣợc nhƣ mong muốn.
* Tính đồng bộ của các văn bản: Việc thiếu đồng bộ của các văn bản thể hiện trong nghị định số 209/2004/NĐ-CP lại có phụ lục các biên bản nghiệm thu công việc xây dựng, nghiệm thu công trình, hạng mục công trình; trong khi đó các mẫu nghiệm thu này lại quy định trong tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 371-2006; do bất cập nên Chính phủ phải ra nghị định số 49/2008/NĐ-CP để hủy bỏ các mẫu biểu trong nghị định số 209/2004/NĐ-CP. Việc này thể hiện các văn bản chƣa nhất quán về nội dung, gây rất nhiều khó khăn cho ngƣời thực hiện. Để việc quản lý đạt hiệu quả cao, thuận tiện cho ngƣời thực hiện, thống nhất quản lý một cách đồng bộ về mặt định hƣớng của các văn bản là hết sức cần thiết.
* Tính cụ thể và chi tiết của các văn bản: Các văn bản ban hành thiếu tính cụ thể và chi tiết, có biên độ vận dụng lớn gây khó khăn cho các Chủ đầu tƣ và các đơn vị Tƣ vấn quản lý dự án khi thực hiện chức năng quản lý của mình. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thiếu tính cụ thể và chi tiết sẽ tạo ra nhiều kẽ hở dẫn đến tính hiệu lực và hiệu
quả các văn bản là rất hạn chế và gây khó khăn cho ngƣời thực hiện cũng nhƣ ngƣời quản lý.
* Sự thay đổi thường xuyên của các văn bản: Việc ban hành thay đổi các văn bản nhiều lần trong một thời gian ngắn (Để hƣớng dẫn các vấn đề liên quan đến Luật Xây dựng đã có hơn 20 Nghị định và hơn 40 Thông tƣ) làm ảnh hƣởng rất lớn đến công tác quản lý của Chủ đầu tƣ (Công tác quản lý tổng mức đầu tƣ, công tác quản lý tổng dự toán, công tác quản lý đơn giá, cũng nhƣ công tác quản lý thanh quyết toán công trình hoàn thành...). Điều này cũng ảnh hƣởng đến tiến độ thi công cũng nhƣ các công tác quản lý khác của Nhà thầu xây lắp. Các dự án xây dựng có thời gian thực hiện dài, giá trị lớn, nên khi tính ổn định của các văn bản thấp sẽ ảnh hƣởng xấu đến tiến độ, chất lƣợng và hiệu quả của các dự án đầu tƣ.
Từ những vấn đề trên đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách khi ban hành các văn bản mới cần phải có sự phân tích, đánh giá thực trạng và xu thế phát triển một cách cụ thể chính xác để nâng cao tính ổn định và hiệu quả của các văn bản pháp luật, phù hợp với từng giai đoạn, từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc.