1.2.1.1. Khái niệm công chức
Công chức là một thuật ngữ được dùng từ rất sớm trong quản lý nhà nước ở nước ta. Trong Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành về qui chế công chức đã qui định rõ “nghĩa vụ, quyền lợi của công chức cùng các thể lệ về tổ chức, quản trị và sử dụng các ngạch công chức trong toàn quốc”.
Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991. Nghị định chỉ rõ: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”. Khái niệm công chức này cũng giống như khái niệm công chức theo sắc lệnh 76/SL.
Để cụ thể hoá Pháp lệnh, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP, ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Theo Nghị định này, công chức là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại
theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”.
Pháp lệnh cán bộ, công chức ra đời là văn bản pháp lý cao nhất của nước ta về công chức, đánh dấu bước chuyển biến cơ bản về công tác cán bộ của Đảng và Nhà nước. Sau 2 năm thực hiện, Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế, nên đã được sửa đổi vào năm 2000. Tuy vậy, ngay cả Pháp lệnh sửa đổi vẫn không phân định rõ ràng được các đối tượng là công chức, chẳng hạn những người làm việc trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước là công chức, trong khi đó những người làm việc trong cơ quan hành chính xã, phường, thị trấn lại không phải là công chức. Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Pháp lệnh được sửa đổi một lần nữa vào năm 2003.
Điều 1 Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 quy định:
1. Cán bộ, công chức quy định tại pháp lệnh này là công dân Việt Nam trong biên chế, bao gồm:
a) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh ); ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện );
b) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;
c) Những người được tuyển, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;
d) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
đ) Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; e) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp;
g) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND; Bí thư, phó Bí thư Đảng uỷ; người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn;
h) Những người được tuyển dụng, giao giữ chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã;
2. Cán bộ, công chức quy định tại điểm a, b, c, d, đ, e, g và h khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; cán bộ, công chức quy định tại điểm d khoản 1 Điều này được hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu từ sự nghiệp theo quy định của Pháp luật. Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đã phân biệt được đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước và gọi họ là viên chức, đồng thời Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, cả Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh công chức sửa đổi năm 2003 đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ, khái niệm về công chức, chỉ đưa ra thuật ngữ chung là cán bộ, công chức[55].
Để khắc phục mặt hạn chế của các văn bản từ trước đến nay, chưa làm rõ được các khái niệm về cán bộ, công chức. Ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ
4 Quốc hội khoá XII, đã thông qua Luật cán bộ, công chức. Đây là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước đến nay (luật) và cắt nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm cán bộ, công chức. Tại Điều 4 của Luật quy định:
“Khoản 1: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Khoản 2: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng Sản Việt Nam, nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
Khoản 3: Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND, Bí thư, phó Bí thư Đảng uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội; Công chức cấp xã là công dân Việt Nam dược tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[25].
1.2.1.2. Tiêu chuẩn để xác định công chức
Tiêu chuẩn công chức là tổng hợp các yêu cầu - điều kiện “ được quy định làm chuẩn” để nhận xét, đánh giá, phân loại, tuyển chọn công chức, trên cơ sở đó mà đào tạo, bồi dưỡng, đề bạt và bố trí, sử dụng có hiệu quả từng người và cả đội ngũ công chức. Nội dung tiêu chuẩn công chức không cố
định, nó được quy định và phát triển theo yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của từng giai đoạn và được cụ thể hoá trong từng ngành, từng lĩnh vực công tác cụ thể. Tiêu chuẩn công chức phản ánh sự thống nhất giữa đòi hỏi khách quan và điều kiện chủ quan, giữa nhu cầu phát triển và điều kiện, khả năng thực tế. Chỉ nhấn mạnh một mặt khách quan cũng dễ sai lầm và ảnh hưởng đến tính khoa học của tiêu chuẩn công chức. Tiêu chuẩn công chức có thể thay đổi và cần phải thay đổi khi những cải cách kinh tế - xã hội, cải cách hành chính làm thay đổi nội dung của hoạt động công vụ. Công việc này cần tuân theo những yêu cầu có tính nguyên tắc, vì nó không chỉ trực tiếp tác động tới từng công chức mà còn tác động tới cả đội ngũ công chức và có ảnh hưởng trực tiếp tới sự phát triển của đất nước, các nguyên tắc đó là:
Thứ nhất, phải xuất phát từ yêu cầu, nhiệm vụ chính trị từng giai đoạn và chức năng, nhiệm vụ, tính chất hoạt động của từng cấp, từng ngành, từng lĩnh vực hoạt động. Công chức nhà nước phải là những người có đủ phẩm chất chính trị, đạo đức, có trình độ năng lực, đủ sức thực hiện những nhiệm vụ đề ra. Yêu cầu khách quan đó đòi hỏi khi xây dựng tiêu chuẩn công chức tất yếu phải quy định những yêu cầu, điều kiện ngang tầm với yêu cầu nhiệm vụ trong từng giai đoạn.
Thứ hai, xây dựng tiêu chuẩn công chức phải xuất phát từ yêu cầu xây dựng tổ chức, phát huy vai trò, sức mạnh của tổ chức trong hệ thống chính trị. Mỗi tổ chức do vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, tính chất hoạt động của mình mà quy định và đòi hỏi các thành viên phải có những phẩm chất cần thiết. Vì vậy, xây dựng tiêu chuẩn công chức phải xuất phát từ tổ chức nhằm phát huy vai trò, sức mạnh củ tổ chức.
Thứ ba, xây dựng tiêu chuẩn công chức phải xuất phát từ giá trị văn hoá truyền thống dân tộc, từ đạo lý Việt nam, vì nó là nhân tố bên trong của sự phát triển. Do đó tiêu chuẩn công chức Việt nam ngày nay phải thể hiện
được sự thống nhất giữa truyền thống và hiện đại, vừa phải đáp ứng yêu cầu của thời đại vừa tiêu biểu cho những giá trị truyền thông dân tộc.
Thứ tư, phải xuất phát từ yêu cầu hội nhập khu vực và thế giới. Ngày nay hội nhập về kinh tế, khoa học - công nghệ đã trở thành xu thế của thời đại, là con đường tất yếu để các quốc gia phát triển đất nước, chấn hưng dân tộc. Xây dựng đội ngũ công chức đáp ứng nhu cầu hội nhập là yêu cầu tất yếu khách quan.
Thứ năm, xây dựng tiêu chuẩn công chức phải giải quyết một cách khoa học giữa định tính và định lượng, giữa trước mắt và lâu dài phù hợp với thực tế Việt nam. Yêu cầu này xuất phát từ đặc điểm đội ngũ cán bộ, công chức nước ta hiện nay là trưởng thành từ nhiều nguồn khác nhau, một bộ phận không nhỏ là trưởng thành từ chiến tranh cách mạng, họ có rất ít điều kiện học tập cơ bản, hệ thống, nhưng lại là những người có bề dày kinh nghiệm, có vốn tri thức được đúc rút từ thực tiễn rất phong phú. Bên cạnh đó là bộ phận trưởng thành trong hoà bình, được đào tạo cơ bản, có hệ thống nhưng kinh nghiệm thực tế còn hạn chế.
Xây dựng tiêu chuẩn công chức trong điều kiện trên dễ xuất hiện hai xu hướng: hạ thấp tiêu chuẩn hoặc nóng vội đốt cháy giai đoạn. Khuynh hướng thứ nhất sẽ không tạo ra động lực phấn đấu vươn lên dễ làm cho đội ngũ cán bộ, công chức của chúng ta tụt hậu so với khu vực và thế giới. Khuynh hướng thứ hai sẽ dẫn đến bỏ những công chức vốn có công và thực sự có tài năng. Vì vậy tiêu chuẩn của công chức Việt nam hiện nay vừa phải có “phần cứng” đáp ứng nhu cầu phát triển lâu dài của đất nước, từng bước theo kịp trình độ phát triển của khu vực và thế giới. đồng thời phải có “phần mềm” phù hợp với điều kiện thực tế của của đội ngũ cán bộ, công chức Việt nam hiện nay.
Để thực hiện chiến lược trên, Nhà nước ta đã xác định tiêu chuẩn chung của cán bộ, công chức trong thời kỳ mới là:
Một là, có tinh thần yêu nước sâu sắc, tận tuỵ phục vụ nhân dân kiên định mục tiêu độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, phấn đấu thực hiện đường lối của Đảng có hiệu quả, chính sách, pháp luật của nhà nước.
Hai là, cần kiệm, liêm chính, chí công vô tư, không tham nhũng và kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng. Có ý thức tổ chức kỷ luật, trung thực, không cơ hội, gắn bó mật thiết với nhân dân, được nhân dân tín nhiệm.
Ba là, có trình độ hiểu biết về lý luận chính trị, quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, có trình độ văn hóa chuyên môn, đủ năng lực sức khỏe để làm việc có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao.