1.2.1. Các khái niệm quản lý nhà nước về phát triển du lịch và du lịch cộng đồng
- Quản lý nhà nƣớc về du lịch là sự tác động bằng quyền lực của Nhà nƣớc đối với các hoạt động du lịch nhằm tạo ra sự thống nhất trong tổ chức và hoạt động du lịch, đảm bảo phát triển du lịch mà vẫn bảo tồn đƣợc tài nguyên, duy trì và phát triển văn hoá, bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của khách du lịch, tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển du lịch [10].
- QLNN đối với du lịch cộng đồng là quá trình tác động của nhà nƣớc đến DLCĐ thông qua hệ thống các công cụ quản lý nhƣ pháp luật, các định hƣớng, chính sách, quy hoạch, kế hoạch của nhà nƣớc nhằm định hƣớng phát triển DLCĐ đúng với mục tiêu đề ra, đạt hiệu quả về kinh tế và xã hội
[19,tr.11].
- QLNN về phát triển DLCĐ đƣợc hiểu là quá trình nhà nƣớc sử dụng các công cụ quản lý của mình để tác động lên quá trình phát triển DLCĐ nhằm đạt đƣợc các mục tiêu phát triển du lịch đã đặt ra. Nội dung QLNN đối với phát triển DLCĐ đƣợc thể hiện qua các nội dung chính nhƣ: Xây dựng và thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển DLCĐ; triển khai ban hành và thực hiện các chính sách về phát triển DLCĐ; phát triển nguồn nhân lực cho DLCĐ; Bộ máy quản lý nhà nƣớc về DLCĐ [17,tr.28].
1.2.2. Các nguyên tắc quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng
- Cộng đồng đƣợc quyền tham gia thảo luận, xây dựng kế hoạch, quản lý, đầu tƣ để phát triển du lịch, trao dần quyền làm chủ cho cộng đồng để điều hành các hoạt động kinh doanh tại điểm DLCĐ.
- Khai thác và sử dụng nguồn lực một cách hợp lý, tránh tình trạng khai thác mà không có phƣơng án và kế hoạch dẫn đến tình trạng không thể khắc phục và xây dựng lại đƣợc. Nguồn lực là tổng thể vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên văn hóa, nguồn nhân lực, các chính sách, vốn…
- Giảm thiểu sự tiêu thụ quá mức tài nguyên thiên nhiên, một mặt giúp phục hồi tài nguyên thiên nhiên bằng cách vừa khai thác vừa bảo tồn các giá trị tài nguyên, mặt khác giảm đƣợc lƣợng chất thải thải ra môi trƣờng góp phần tăng chất lƣợng du lịch.
- Phát triển DLCĐ phải đặt trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế -
xã hội. Phát triển DLCĐ cũng phải nằm trong tổng thể chiến lƣợc phát triển du lịch của tỉnh.
- Phát triển DLCĐ phải mang lại lợi ích trực tiếp cho ngƣời tham gia các hoạt động du lịch và góp phần phát triển kinh tế địa phƣơng, nâng cao đời sống cho ngƣời dân.
- Thu hút sự tham gia của cộng đồng địa phƣơng một cách tự nguyện vào sự phát triển DLCĐ để họ có ý thức, trách nhiệm với tài nguyên của
mình.
1.2.3. Đặc điểm quản lý nhà nước về phát triển du lịch cộng đồng
- Đƣợc xây dựng bởi một hệ thống pháp lý theo thứ bậc chặt chẽ và thông suốt các cấp từ Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
- Tính quyền lực nhà nƣớc, tính tổ chức cao và tính mệnh lệnh của Nhà nƣớc. Nhà nƣớc ban hành mệnh lệnh thì các cơ quan, đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân phải phục tùng, sự chống đối đƣợc xử lý theo quy định.
- Tính liên tục, tƣơng đối ổn định, đảm bảo các hoạt động không bị gián đoạn trong bất kỳ hoàn cảnh nào.
- Có mục tiêu, chƣơng trình, kế hoạch để thực hiện đạt đƣợc mục tiêu đề ra. Nhà nƣớc cần xây dựng các chƣơng trình, dự án và kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn.
- Tính chủ động, sáng tạo, linh hoạt đƣợc thể hiện trong việc điều hành, phối hợp, phát huy sức mạnh tổng hợp để phát huy hiệu quả cao nhất.
1.2.4. Vai trò của quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch cộng đồng
- Vai trò định hƣớng: Tổ chức nghiên cứu khảo sát, lựa chọn địa điểm có tiềm năng phát triển DLCĐ. Hoạch định các chiến lƣợc, quy hoạch, đề án, chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật để đƣa ra các chính sách phù hợp với thực tế của địa phƣơng. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản ban hành về các hoạt động liên quan đến DLCĐ đúng định hƣớng nhằm mang lại hiệu quả kinh tế và xã hội.
cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh để cùng phát triển. Nhà nƣớc trên cở sở nắm bắt những quy luật vận động phát triển của cơ chế thị trƣờng, xu hƣớng của khách du lịch để tạo cơ sở pháp lý, một mặt để định hƣớng cho DLCĐ phát triển theo hƣớng tích cực, một mặt khuyến khích các bên tham gia vào các hoạt động DLCĐ.
- Vai trò phối hợp: Nhà nƣớc có vai trò trong việc điều tiết các mối quan hệ giữa các cơ quan, đơn vị, các tổ chức với các ngành khác từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Phối hợp giữa các quốc gia có quan hệ về kinh tế, thƣơng mại, du lịch nhằm đa dạng hóa đa phƣơng thức quan hệ hợp tác quốc tế trong du lịch.
- Vai trò hỗ trợ: Nhà nƣớc với tƣ cách là một chủ thể quản lý nhƣng đồng thời nhà nƣớc cũng là chủ thể kinh tế thông qua việc sử dụng các nguồn lực của nhà nƣớc nhƣ đất đai, tài nguyên nhằm hỗ trợ tạo điều kiện cho du lịch phát triển nhƣ việc đầu tƣ tôn tạo môi trƣờng, xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch.
- Vai trò kiểm tra, giám sát: Thực hiện kiểm tra, giám sát việc thực thi các chủ trƣơng, chính sách, pháp luật của nhà nƣớc. Thực hiện kiểm tra, giám sát, hƣớng dẫn các điểm DLCĐ vận động và phát triển theo đúng định hƣớng,
chủ trƣơng của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc.
1.2.5. Nội dung quản lý nhà nước cấp tỉnh về phát triển du lịch, du lịch cộng đồng
1.2.5.1. Triển khai xây dựng quy hoạch, đề án, chiến lược, kế hoạch phát triển du lịch cộng đồng
- Các khái niệm về xây dựng quy hoạch, đề án, chiến lƣợc, kế hoạch phát triển du lịch cộng đồng:
+ Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 ngày 24/11/2017 đƣa ra: Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc
phòng an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trƣờng trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nƣớc, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định.
+ Quy hoạch, đề án, chiến lƣợc phát triển DLCĐ đƣợc lập cho phạm vi địa bàn cấp tỉnh, tập trung vào mạng lƣới các điểm du lịch cộng đồng để tạo ra các tuyến kết nối để các công ty lữ hành tạo thành chƣơng trình tuor du lịch. Bên cạnh đó còn có loại hình thứ hai là quy hoạch chi tiết cho từng điểm DLCĐ.
+ Kế hoạch phát triển DLCĐ là một tập hợp những hoạt động diễn ra trong một khoảng thời gian nhất định, công việc sẽ triển khai thực hiện tại một điểm DLCĐ, đƣợc sắp xếp theo một trình tự nhất định để đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra.
+ Quy hoạch, chiến lƣợc đề án, kế hoạch phát triển DLCĐ là công cụ quản lý của nhà nƣớc đƣợc thể hiện bằng những mục tiêu, định hƣớng phát triển trong một khoảng thời gian nhất định ở một điểm du lịch, hay một địa phƣơng nào đó, đồng thời đƣa ra những giải pháp, hoạt động cần thực hiện để đạt đƣợc những mục tiêu đó.
- Nội dung bản quy hoạch, để án, chiến lƣợc, kế hoạch: Luật Du lịch (2017) quy định về nội dung của quy hoạch du lịch. Còn đề án, chiến lƣợc thì không có quy định trong Luật Du lịch nhƣng thƣờng ở cấp tỉnh cũng hay xây dựng các đề án, chiến lƣợc về lĩnh vực nào đó của công tác du lịch. Đề án, chiến lƣợc thì ngắn gọn hơn, đơn giản hơn so với quy hoạch, còn kế hoạch thì chỉ tập trung vào các công việc cần triển khai thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định chứ không có đánh giá, phân tích thực trạng cũng nhƣ định hƣớng.
+ Luật Du lịch (2017) quy định nội dung quy hoạch du lịch gồm có các nội dung chính sau:
Thứ nhất, xác định vị trí, vai trò cà lợi thế của du lịch trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng.
Thứ hai, phân tích, đánh giá tiềm năng, hiệu quả hiện trạng tài nguyên và môi trƣờng du lịch, thị trƣờng du lịch; khả năng thu hút đầu tƣ, nguồn lực phát triển du lịch.
Thứ ba, xác định quan điểm, mục tiêu phát triển du lịch; dự báo các chỉ tiêu và luận chứng các phƣơng án phát triển du lịch.
Thứ tƣ, định hƣớng tổ chức không gian du lịch; hệ thống cơ sở vật chất kỹ thuật du lịch.
Thứ năm, định hƣớng phát triển sản phẩm du lịch, thị trƣờng du lịch. Thứ sáu, định hƣớng đầu tƣ phát triển du lịch; xác định các danh mục dự án ƣu tiên đầu tƣ, vốn đầu tƣ.
Thứ bảy, định hƣớng bảo vệ tài nguyên du lịch và môi trƣờng theo quy định của pháp luật.
Thứ tám, đề xuất chính sách, giải pháp quản lý, phát triển du lịch theo quy hoạch.
- Nguyên tắc lập quy hoạch du lịch
Thứ nhất, phù hợp với chiến lƣợc và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nƣớc; chiến lƣợc phát triển ngành du lịch và các quy hoạch khác đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt theo từng thời kỳ.
Thứ hai, khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên du lịch và bảo tồn các di tích lịch sử - văn hóa, di sản thiên nhiên hƣớng tới mục tiêu phát triển bền vững gắn với bảo vệ môi trƣờng và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Thứ ba, bảo đảm tính liên kết giữa các địa phƣơng trong vùng, giữa các vùng trong cả nƣớc; khai thác, sử dụng tối đa kết cấu hạ tầng hiện có; phát huy tối ƣu tiềm năng, lợi thế của từng vùng, từng địa phƣơng để phát triển sản phẩm du lịch.
Thứ tƣ, giảm thiểu các tác động tiêu cực do phát triển du lịch đến kinh tế - xã hội và môi trƣờng.
Thứ năm, bảo đảm sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cƣ và cá nhân trong quá trình lập quy hoạch; kết hợp hài hòa giữa lợi ích của Nhà nƣớc và lợi ích của cộng đồng, giữa lợi ích của vùng và địa phƣơng.
Thứ sáu, bảo đảm tính khoa học, ứng dụng công nghệ hiện đại trong quá trình lập quy hoạch; đáp ứng tiêu chuẩn, quy chuẩn và phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.5.2. Bộ máy quản lý nhà nước về du lịch cộng đồng
- Bộ máy quản lý nhà nƣớc về du lịch cộng đồng là một chỉnh thể các bộ phận trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nƣớc, có chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ khác nhau, có quan hệ, ràng buộc và phụ thuộc lẫn nhau, đƣợc bố trí
thành cấp và khâu để thực hiện chức năng nhất định của quản lý nhà nƣớc về du lịch cộng đồng nhằm đạt mục tiêu phát triển bền vững.
- Tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về du lịch cộng đồng cấp tỉnh: Cao nhất là UBND tỉnh, tiếp đó là Giám đốc sở Văn hóa Thể thao và Du lịch/ Sở Du lịch (đối với một số địa phƣơng), và dƣới là các phòng chức năng; cấp huyện có phòng văn hóa thông tin ở các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh và cán bộ phụ trách DLCĐ (nếu có).
- Các cơ chế, chính sách và quyết định quản lý đƣợc ban hành từ trên xuống dựa trên thông tin thu đƣợc từ dƣới lên nhằm thực hiện chức năng quản lý. Theo Luật du lịch 2017, bộ máy quản lý du lịch cộng đồng cấp tỉnh có trách nhiệm công khai quy hoạch phát triển khu du lịch; quản lý việc thực hiện quy hoạch và đầu tƣ theo quy hoạch đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt; bảo vệ, tôn tạo, phát triển tài nguyên du lịch; kiểm tra, giám sát các nội dung và tiến độ thực hiện các dự án đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đồng thời, tổ chức cung cấp thông tin, hƣớng dẫn, giới thiệu cho khách du lịch về các điểm tham quan, về hệ thống các sản phẩm và dịch vụ du lịch đang đƣợc khai thác; tổ chức các khóa đào tạo, tập huấn, hƣớng dẫn, bồi
dƣỡng kiến thức về văn hóa cộng đồng địa phƣơng, nghiệp vụ du lịch, bảo vệ môi trƣờng… cho các đối tƣợng; bảo đảm vệ sinh, môi trƣờng du lịch; thực hiện phòng chống cháy nổ, an ninh, an toàn trong khu du lịch; đề xuất, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xử lý các vi phạm đối với các cơ sở kinh doanh gây ô nhiễm môi trƣờng, xâm hại tài nguyên du lịch; bảo vệ lợi ích cộng đồng dân cƣ tại địa phƣơng, bảo đảm sự tham gia của cộng đồng dân cƣ vào các hoạt động du lịch; tổ chức tiếp nhận và giải quyết kiến nghị của khách du lịch và các nhiệm vụ khác do Ủy ban Nhân dân tỉnh giao theo quy định của pháp luật.
1.2.5.3. Triển khai ban hành các chính sách, quy định trong phát triển du lịch cộng đồng
- Theo Luật Du lịch 2017, liên quan đến điểm DLCĐ thì cấp tỉnh triển khai các chính sách, ban hành các quy định, cấp phép liên quan tại các điểm DLCĐ nhƣ: Cấp phép xếp hạng cơ sở lƣu trú du lịch, cấp phép hoạt động kinh doanh lữ hành cấp thẻ hƣớng dẫn viên du lịch, công nhận điểm du lịch. Các loại dịch vụ khác: Dịch vụ ăn uống, dịch vụ mua sắm, dịch vụ thể thao, dịch vụ vui chơi giải trí, dịch vụ chăm sóc sức khỏe, dịch vụ liên quan khác phục vụ khách du lịch.
- Thẩm quyền của cơ quan cấp:
+ Đối với 4 loại hình hoạt động: Cấp phép xếp hạng cơ sở lƣu trú du lịch. cấp phép hoạt động kinh doanh lữ hành, cấp thẻ hƣớng dẫn viên du lịch, công nhận điểm du lịch thì Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Đắk Lắk trực tiếp cấp phép hoặc thẩm định trình cơ quan có thẩm quyền cấp phép.
+ Đối với các loại hình dịch vụ khác: tùy theo quy mô mà sẽ do các cơ quan QLNN cấp tỉnh hoặc cấp huyện cấp.
+ Riêng đối với cơ sở lƣu trú du lịch có các loại: Khách sạn, biệt thự du lịch, căn hộ du lịch, tàu thủy lƣu trú du lịch, nhà nghỉ du lịch, nhà ở có phòng
cho khách du lịch thuê, bãi cắm trại du lịch, các cơ sở lƣu trú du lịch khác. Riêng khách sạn, biệt thự du lịch, căn hộ du lịch, tàu thủy lƣu trú du lịch đƣợc xếp hạng từ 1 sao đến 5 sao. Khách sạn từ 1 - 3 sao do Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch thẩm định cấp. Các loại hình còn lại thì sẽ đƣợc cơ quản QLNN du lịch cấp tỉnh kiểm tra cơ sở vật chất tối thiểu theo quy định và có thông báo bằng văn bản.
- Nội dung chính sách trong phát triển DLCĐ: Theo Luật Du lịch thì chính sách phát triển du lịch (trong đó có du lịch cộng đồng) gồm có:
+ Nhà nƣớc có chính sách huy động mọi nguồn lực cho phát triển du lịch (du lịch cộng đồng) để đảm bảo du lịch trở thành ngành kinh tế mũi nhọn của đất nƣớc.
+ Tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch đƣợc hƣởng mức ƣu đãi, hỗ trợ đầu tƣ cao nhất khi nhà nƣớc ban hành, áp dụng các chính sách về ƣu đãi và hỗ trợ đầu tƣ.
+ Nhà nƣớc ƣu tiên bố trí kinh phí cho các hoạt động điều tra, đánh giá, bảo vệ, tôn tạo, phát triển gia trị tài nguyên du lịch; lập quy hoạch về du lịch; xúc tiến du lịch, xây dựng thƣơng hiệu du lịch quốc gia, địa phƣơng; xây