1.4.1. Về thể chế
Yếu tố thể chế đóng vai trò quan trọng trong sắp xếp, sát nhập ĐVHC cấp xã. Trước hết thông qua hệ thống pháp luật: Hiến pháp, các luật: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật CB,CC…; các nghị định hướng dẫn thi thành; các chính sách đối với CB, CC… qui định thẩm quyền, qui trình sắp xếp, sáp nhập. Tùy tính chất tác động, mỗi luật có chi phối khác nhau như: Các luật liên quan đến tổ chức bộ máy tác động đến sắp xếp cơ cấu bộ máy chính quyền địa phương; các luật liên quan đến CB, CC tác động đến sắp xếp, bố trí CB, CC …: Cùng với đó, tính đặc thù riêng biệt của các địa phương khi tiến hành sáp nhập các ĐVHC cấp xã cũng là thách thức đặt ra cho những nhà tổ chức thực hiện. Nếu không bảo đảm tính đồng bộ mang tính hệ thống, liên thông, phối hợp và có cái nhìn tổng quát trong quá trình sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật sẽ rất khó bảo đảm được tính bền vững, tính hiệu quả của Nghị quyết 37.
1.4.2. Về thời gian và văn hóa, lịch sử
Khối lượng công việc khi thực hiện sáp nhập các ĐVHC rất lớn nhưng
làm trong thời gian ngắn. Nghị quyết 37 đã đề ra lộ trình tới năm 2021, các xã
không đạt 50% cả hai tiêu chí về diện tích tự nhiên và quy mô dân số sẽ được
sáp nhập. Thời gian qui định hơn 2 năm thực hiện từ cuối năm 2019, năm 2020
chức Đại hội Đảng các cấp nhiệm kỳ 2020-2025; bầu cử Đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021-2026. Thời gian gấp, khối lượng công việc nhiều, lại phụ thuộc các văn bản của các cấp thẩm quyền về sắp xếp các ĐVHC; xây dựng, phê duyệt đề án của các địa phương; tổ chức lấy ý kiến nhân dân; thông qua nghị quyết của HĐND; … Để thực hiện khối lượng công việc và đảm bảo thời gian qui định của sáp nhập theo lộ trình, đòi hỏi sự đồng thuận, nhất trí và sự nỗ lực cao của đội ngũ CB, CC trong triển khai thực hiện.
- Một yếu tố khá quan trọng, tác động không nhỏ đến quá trình sắp xếp này đó là yếu tố lịch sử, văn hóa, tập quán của từng địa phương. Mỗi làng xã có một truyền thống nhất định và người dân gắn kết với truyền thống đó. Trong công tác chỉ đạo sáp nhập cần có lộ trình phù hợp, nắm chắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Đối với những địa bàn mà thực hiện sáp nhập có sự đồng thuận cao, hiển thị rõ lợi ích trong QLNN và phát triển KT-XH thì tiến hành sáp nhập; những địa phương mà nhân dân chưa đồng thuận cần thận trọng, tiếp tục vận động, thuyết phục và làm từng bước.
Trước, trong và sau khi tiến hành sáp nhập cần nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, phong tục, tập quán, lối sống của nhân dân, nhất là kiến nghị của nhân dân về những vấn đề bất cập, chưa thống nhất. Riêng đối với địa bàn miền núi, biên giới phải cân nhắc về quy mô số hộ theo quy định gắn với các yếu tố địa hình, từ đó đặt ra một lộ trình sáp nhập khoa học, phù hợp. Nơi nào dễ làm trước, nơi nào khó làm sau. Phải đặt được mục tiêu sáp nhập là xây dựng bộ máy chính quyền tinh gọn, hợp lý; góp phần ổn định dân cư, thúc đẩy kinh tế phát triển, đảm bảo trật tự trị an, văn minh, hiện đại.
1.4.3. Về tổ chức bộ máy và và con người
Trong sắp xếp ĐVHC cấp xã, yếu tố biến động và tác động sâu sắc đến xã hội đó là con người. Việc sáp nhập các xã không đủ tiêu chí về diện tích, dân số không đơn thuần là sự sát nhập cơ học các ĐVHC nhỏ lại với
nhau, mà bản chất là kéo theo sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phương thức quản trị xã hội. Người dân bị thay đổi thói quen trong khi thực hiện nhu cầu về dịch vụ hành chính công ở phạm vi qui mô xã nhỏ qua xã qui mô lớn; năng lực quản trị của chính quyền địa phương được mở rộng, đòi hỏi năng lực đội ngũ CB, CC cấp xã phải tương ứng, đáp ứng mục đích của việc xác nhập. Do đó, để sắp xếp bộ máy công quyền cấp xã hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn cần phải có tư duy mới và năng lực trong thiết kế, vận hành bộ máy quản trị địa phương tương xứng với phạm vi quản trị được mở rộng. Mặt khác, giải quyết những vấn đề về nhân sự trong sắp xếp các ĐVHC cấp xã luôn là vấn đề khó khăn nhất. Lựa chọn CB, CC đủ năng lực, năng động bố trí vào bộ máy mới là nhiệm vụ hàng đầu. Khi sát nhập, sắp xếp ĐVHC cấp xã bắt buộc phải chuyển đổi nhiều vị trí việc làm, thậm chí một bộ phận CB, CC dôi dư phải thực hiện chế độ tinh giảm, tạo ra sự xung đột nhất định trong đội ngũ CB, CC cấp xã.
Chính vì vậy, cần tập trung tuyên truyền, tạo nên sự đồng thuận của CB, CC ở các đơn vị cần sáp nhập. Phải bám sát chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước nhất là Nghị định 34/2019 NĐ-CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số quy định về CB, CC cấp xã và những người hoạt động không chuyên trách ở xã, thôn, tổ dân phố (sau đây gọi tắt là Nghị định 34/2019 NĐ-CP của Chính phủ) để sắp xếp phù hợp.
1.5. Kinh nghiệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã1.5.1. Kinh nghiệm sắp xếp tổ chức bộ máy của các địa 1.5.1. Kinh nghiệm sắp xếp tổ chức bộ máy của các địa phương Tỉnh Hà Tĩnh
Năm 2019, Hà Tĩnh bắt đầu thực hiện Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày
24/12/2018 của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 653/2019/U BTVQH14 của
UBTVQH một cách bài bản, chặt chẽ, hiệu quả. Tỉnh Hà Tĩnh chủ động xây
nhưng không áp đặt, phù hơp thực tiễn của địa phương. Qua thực tiễn, có thể rút ra một số kinh nghiệm sau:
- Thứ nhất, với chủ trương lấy dân làm gốc, cấp ủy Đảng các đơn vị sáp nhập bám sát các chi bộ cơ sở, xin ý kiến đảng viên về các nội dung liên quan đến sáp nhập. Sau khi thống nhất được phương án, lấy ý kiến cử tri về chủ trương sáp nhập. Cấp ủy động viên CB chủ chốt gần đến tuổi, nghỉ hưu; điều chỉnh, bố trí CC kịp thời để không dôi dư nhiều, duy trì các đoàn thể ở xã cho đến đại hội vào năm 2021 để sắp xếp CB.
- Thứ hai, tập trung xử lý về cơ sở vật chất, hạ tầng, xử lý nợ đọng sau khi sát nhập. Trụ sở các xã cũ sẽ tiếp tục chuyển giao cho xã mới, các cơ sở vật chất dư thừa sẽ được làm thủ tục chuyển về thôn, xóm hoặc đấu giá xử lý đúng quy định, tránh lãng phí hoặc để xuống cấp, hư hỏng.
- Thứ ba, tập trung sắp xếp CB, CC theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/7/2015 về việc tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ CB, CC, VC, Tỉnh Hà Tĩnh ban hành chính sách hỗ trợ CB, CC, VC, người hoạt động KCT cấp xã tương xứng hỗ trợ sắp xếp, tinh giản biên chế, tạo sự đồng thuận cao trong đội ngũ CB, CC.
- Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát quá trình sắp xếp các ĐVHC cấp xã, tránh tình trạng chạy chức, chạy quyền, phân tán tài sản... Phát huy tối đa vai trò của MTTQ và các tổ chức đoàn thể vào cuộc một cách sâu sát trong quá trình trước, trong và sau sát nhập.
Tỉnh Hòa Bình
Hòa Bình là tỉnh miền núi, địa hình chia cắt lớn, có 74% số dân là đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, song với quyết tâm của cả hệ thống chính trị, việc sắp xếp lại bộ máy tinh gọn mang lại hiệu quả thiết thực. Tỉnh Hòa Bình đã giảm được 59 xã và một huyện bằng 28% tổng số xã, phường, thị trấn, có thể rút ra một số kinh nghiệm sau:
Một là, tuyên truyền sâu rộng chủ trương sắp xếp các ĐVHC từ CB, đảng viên đến người dân, tạo sự đồng thuận của toàn xã hội. Nhất là đối với các đối tượng CB, CC dôi dư, số bán chuyên trách, số không đủ tiêu chuẩn, điều kiện tiếp tục bố trí công tác hoặc giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý.
Hai là, xây dựng các kế hoạch và triển khai kế hoạch sắp xếp một cách cụ thể, có lộ trình rõ ràng, hợp lý. Vừa thực hiện sắp xếp, vừa điều chỉnh, giải quyết những phát sinh. Ban hành các chủ trương, chính sách, chế độ cụ thể thực hiện luân chuyển, hỗ trợ CB, CC, người lao động dôi dư; giải quyết công nợ, cơ sở vật chất do quá trình sắp xếp mang lại.
Ba là, vận dụng sáng tạo chủ trương sắp xếp, điều chỉnh các ĐVHC linh hoạt, gắn với đặc trưng văn hóa, dân tộc, vùng miền. Gắn sắp xếp ĐVHC các cấp với củng cố cấp ủy Đảng, bộ máy chính quyền địa phương kịp thời để thực hiện lãnh đạo, điều hành, quản lý hiệu quả ngay từ bước đầu.
Tỉnh Thanh Hoá
Thanh hóa là tỉnh lớn, dân số hơn 3,6 triệu người, có 27 huyện, thị, thành phố, 635 xã, phường, thị trấn, trong đó có 143 xã, phường, thị trấn thuộc diện phải sáp nhập thành 67 xã, phường, thị trấn mới. Sau sắp xếp, tổng số xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh từ 635 sẽ còn 559 đơn vị (giảm 76), có thể rút ra một số bài học sau đây:
Một là, coi trọng công tác tuyên truyền, quán triệt nội dung Nghị quyết số 37-CT/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị để mỗi CB, đảng viên và nhân dân nhận thức rõ tầm quan trọng, ý nghĩa của việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã, tạo sự đồng thuận, thống nhất cao trong tổ chức thực hiện.
Hai là, cấp ủy, chính quyền các cấp có quyết tâm chính trị cao, dám
quyết, dám làm, dám chịu trách nhiệm. Xây dựng kế hoạch với thời gian cụ
hướng dẫn sắp xếp tổ chức bộ máy, bố trí CB, CC người hoạt động KCT phù hợp, ban hành các chế độ, chính sách của tỉnh hỗ trợ đối với số CB dôi dư, nghỉ trước tuổi do sắp xếp...
Bốn là, sâu sát tình hình, thường xuyên giao ban, giải quyết kịp thời những khó khăn, vướng mắc. Sau sáp nhập, tiếp tục bám sát địa phương và cơ sở để giải quyết kịp thời những phát sinh trong sắp xếp CB, CC, chế độ, chính sách, giải quyết TTHC cho người dân, doanh nghiệp sau những ngày đầu chính quyền cấp xã đi vào hoạt động.
1.5.2. Kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Thừa Thiên Huế
Một là, các cấp ủy đảng, chính quyền, MTTQ và các tổ chức CT - XH ở địa phương cần quan tâm tổ chức tuyên truyền, vận động CB, đảng viên và nhân dân hiểu được ý nghĩa của việc sáp nhập các ĐVHC cấp xã nhằm tạo điều kiện tốt hơn cho công tác quản lý và phát triển KT - XH tại địa phương. Cấp ủy đảng, chính quyền các cấp cần lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của người dân để thấu hiểu và nhận được sự đồng thuận của nhân dân.
Hai là, cần rà soát sửa đổi, bổ sung và ban hành các văn bản hướng dẫn điều chỉnh về hồ sơ, giấy tờ, TTHC, chế độ… bảo đảm thuận lợi nhất cho người dân, tổ chức sau khi sáp nhập. Tiến hành rà soát, điều chỉnh, bổ sung những quy định liên quan đến đội ngũ CB, CC, những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã sau khi sáp nhập.
Ba là, cần tạo sự đồng thuận cao trong đội ngũ CB, CC khi tiến hành việc thực hiện sắp xếp ĐVHC cấp xã. Các cơ quan chức năng cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về quy trình giải thể, sáp nhập và chỉ đạo giải quyết kịp thời những vướng mắc phát sinh. Có giải pháp phù hợp để xử lý vấn đề dôi dư CB, CC khi tiến hành sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế.
Bốn là, nghiên cứu, đề xuất, ban hành quy định về sử dụng chung tài
chức ở xã, thôn, tổ dân phố, bảo đảm linh hoạt, thuận lợi, phù hợp với tình hình thực tế của địa phương theo hướng một tổ chức có thể phụ trách nhiều lĩnh vực khác nhau, một chức danh có thể kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ, giảm tối đa việc sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Năm là, trong quá trình sáp nhập cần chú ý đến những đặc thù về văn hóa, tôn giáo, tín ngưỡng, phong tục, tập quán; trong đó cần quan tâm đến tính hài hòa giữa văn hóa truyền thống và đặc thù của mỗi vùng miền, nhất là đối với các dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1
Trong Chương 1, Luận văn đã khái quát những vấn đề lý luận cơ bản về chủ trương, sự cần thiết, tính tất yếu của việc thực hiện sắp xếp các ĐVHC cấp xã; nêu lên những đặc điểm, nguyên tắc, yêu cầu sắp xếp ĐVHC và một số yếu tố tác động đến đến việc sắp xếp ĐVHC cấp xã. Những quan điểm chỉ đạo về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả tại Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) và Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 của Bộ Chính trị. Chương 1 cũng đề cập đến kết quả sắp xếp ĐVHC cấp xã của một số địa phương tương đồng trong cả nước, từ đó rút ra kinh nghiệm cho tỉnh TT Huế.
Cơ sở khoa học trong Chương 1 là tiền đề để tác giả luận văn nghiên cứu thực trạng sắp xếp ĐVHC cấp xã (qua nghiên cứu trên địa bàn tỉnh TT Huế) ở Chương 2 và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác tổ chức, sắp xếp bộ máy và ổn định hoạt động của ĐVHC cấp xã mới sau sáp nhập nói riêng và bộ máy chính quyền cấp xã nói chung, ở địa bàn tỉnh TT Huế nói riêng ở Chương 3 luận văn.
Chương 2
THỰC TRẠNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ
2.1. Điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và hiệntrạng đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trạng đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trước sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã
Huế 2.1.1. Điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế xã hội tỉnh Thừa Thiên
Bản đồ Hành chính tỉnh TT Huế
Tỉnh TT Huế ở vào vị trí trung độ của cả nước, nằm giữa Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, phía Bắc giáp tỉnh Quảng Trị, phía Nam giáp thành phố Đà Nẵng, phía Tây giáp Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, phía Đông giáp biển Đông. Về tổ chức hành chính, TT Huế có 9 đơn vị hành chính cấp huyện trực thuộc, bao gồm 1 thành phố, 2 thị xã, 6 huyện với 145 đơn vị hành chính cấp xã, bao gồm 98 xã, 39 phường, 8 thị trấn.
Dân số trung bình tỉnh TT Huế năm 2020 khoảng 1,16 triệu người, mật độ dân số 225 người /km2 trong đó dân số đô thị khoảng 563 ngàn người, chiếm khoảng 49%. Dân cư phân bố không đều, phần lớn tập trung ở thành phố Huế và các thị trấn, các khu vực ven sông, ven biển.
Tỉnh TT Huế nằm trên một dải đất hẹp với chiều dài 127 km, chiều rộng trung bình 60 km với đầy đủ các dạng địa hình rừng núi, gò đồi, đồng bằng duyên hải, đầm, phá và biển tập trung trong một không gian hẹp, trên tổng diện tích đất tự nhiên là 505.398,9 ha.