3.1. Sự ra đời và phát triển của mô hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất
Ngày 11/4/1996 Thủ tướng CP thành lập KCN Dung Quất với diện tích 14.000ha, trong đó diện tích của Quảng Ngãi là 10.300ha và phần diện tích của tỉnh Quảng Nam là 3.700ha. BQL KCN Dung Quất cũng được thành lập ngay sau đó để quản lý hoạt động của KCN Dung Quất. BQL KCN Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan trực thuộc Thủ tướng, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc xây dựng và phát triển KKT. Trưởng ban và các Phó Trưởng ban của BQL KCN Dung Quất đều do Thủ tướng bổ nhiệm. KCN Dung Quất không có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài, lại nằm trên một địa bàn rộng lớn thuộc phạm vi của hai tỉnh, vừa có dân cư, có các KCN, vừa có nông nghiệp, nông thôn, do đó đòi hỏi vai trò, chức năng và nhiệm vụ của BQL KCN Dung Quất cũng phải đáp ứng được những gì CP đã gắn cho KCN Dung Quất. Năm 1997, CP đã cho phép BQL KCN Dung Quất làm cơ quan đầu mối trong nhiều mảng chức năng, tuy nhiên cũng chỉ mới giải quyết được phần nhiệm vụ đầu tư phát triển KCN và làm thuận lợi cho các thủ tục liên quan đến nhà đầu tư chứ chưa quan tâm đến nhiệm vụ QLNN trên một địa bàn rộng như KCN Dung Quất.
Năm 2005, CP tiếp tục các thử nghiệm phát triển nông thôn bằng việc chuyển đổi KCN Dung Quất thành KKT Dung Quất. Theo đó, KKT Dung Quất có diện tích 10.300ha, nằm trên địa bàn của 09 xã thuộc huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, và là khu vực lãnh thổcó tính chấtđặc biệt (Hộp 2.4).
QLNN trực tiếp đối với KKT là BQL KKT Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan thuộc Thủtướng, có Trưởng ban và các Phó ban đều do Thủ tướng bổ nhiệm. BQL KKT Dung Quất được trao cho một vị trí rất quan trọng: là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất, là đơn vị dự toán cấp một, được trực tiếp dự toán vốn đầu tư từ ngân sách và kinh phí hoạt động hàng năm để báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình CP 17. Tổ chức
17 Nghĩa là tương đương với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều mà ở vào thời điểm đó KKT mở Chu Lai dù là nơi thí điểm các cải cách cũng chưa được áp dụng.
bộ máy của BQL do Thủ tướng CP quyết định 18. BQL KKT Dung Quất được phân cấp trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ quan trọng và đã mở rộng đáng kể so với BQL KCN Dung Quất trước đây (Bảng 2.5) nhưng một chức năng rất quan trọng của QLNN là thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm hành chính lại không có bất kỳ sự ủy quyền này từ bộ, ngành, thậm chí cả từ UBND tỉnh, bởi thiết kế vị trí của BQL so với CQĐP là cơ quan ngang cấp, trong khi thiếu cơ chế rõ ràng cho việc ủy quyền trong QLNN khiến địa phương không có động lực ủy quyền, và cũng không thể ủy quyền từ CQĐP cho một cơ quan thuộc Thủ tướng CP.
Để khắc phục hạn chế trong nhiều mảng chức năng chưa được phân cấp trực tiếp cho BQL, một bản Quy chế phối hợp với CQĐP đã được hai bên thông qua. Do BQL thuộc Thủ tướng CP nên vềnguyên tắc có 02 loại việc phải phối hợp: thuộc thẩm quyền của CQĐP, và thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP, bộ/ngành. Có thể thấy không tồn tại việc ủy quyền của UBND tỉnh hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh cho BQL trong QLNN trên địa bàn KKT. Ngay cả các loại việc thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP và bộ, ngành thì UBND tỉnh vẫn duy trì sự kiểm soát bằng cơ chế báo cáo và thông qua tỉnh để trình lên cấp trên (Hình 3.1). Đến ngày 01/01/2008, BQL KKT Dung Quất được chuyển giao về cho UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý, trở thành cơ quan trực thuộc tỉnh, lãnh đạo Ban do Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách thức19.Động thái này thúcđẩy việc phân cấp cho CQĐP hơn là phân cấp riêng cho BQL KKT Dung Quất. Sau khi trở thành cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, BQL không còn là đơn vị dự toán cấp một mà quy trình ngân sách của BQL phải thông quan đơn vị dự toán cấp một là UBND tỉnh; BQL không còn là cơ quan QLNN trực tiếp về đầu tư xây dựng và phát triển KKT mà trở thành cơ quan giúp UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý tập trung, thống nhất các hoạt động đầu tư, phát triển kinh tế tại KKT; thay đổi trách nhiệm giải trình đối với việc thực hiện các chức năng được giao... Kể từ sau khi được chuyển giao về
18 Bao gồm các cơ quan: Văn phòng; Thanh tra; Ban Tổ chức và Đào tạo; Ban KHĐT; Ban Tài chính và Doanh nghiệp; Ban Tài nguyên và Môi trường; Ban Quy hoạch và Xây dựng; Ban Lao động và Văn xã; Ban Thương mại và Xuất nhập khẩu; cơ quan đại diện tại Hà Nội; các đơn vị sựnghiệp
19 Quyết định số 396/QĐ-TTg của Thủ tướng CP về việc chuyển giao BQL KKT Dung Quất vềUBND tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/4/2007.
UBND tỉnh, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan ngang cấp với các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh, giúp UBND tỉnh QLNN trên địa bàn KKT.
Như vậy từ vị trí là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan giúp UBND cấp tỉnh trong quản lý KKT. Tuy nhiên khi quy định thống nhất về KCN, KCX, KKT được ban hành thì BQL KKT lại tiếp tục được xác định là “cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” 20. BQL KKT được trao trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn thuộc chính quyền trung ương và cả những chức năng, quyền hạn đã phân cấp cho địa phương (vừa phân cấp theo ngành, lĩnh vực vừa phân cấp theo lãnh thổ hành chính).
Năm 2009, để phục vụ chức năng QLNN trực tiếp trên địa bàn, UBND tỉnh Quảng Ngãi đã tổ chức bộ máy của BQL bao gồm 10 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc 21. BQL được phân cấp thêm chức năng điều chỉnh cục bộuy hoạch chung; lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch chi tiết, đồng thời được quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn ngân sách đến mức 15 tỷ đồng22.
Như vậy, cùng với tiến trình phân cấp, BQL KKT Dung Quất dần được trao chức năng và thẩm quyền nhiều hơn, có được sử chủ động lớn trong quản lý, điều hành KKT Dung Quất, cung cấp hầu hết các dịch vụ công liên quan đến nhà đầu tư và hoạt động đầu tư tại địa bàn KKT… nhưng vẫn phải chịu sựQLNN theo ngành, lĩnh vực của các bộ, ngành và theo lãnh thổ hành chính của CQĐP. Hơn nữa, do thiết kế vị trí ban đầu của KKT Dung Quất là trực thuộc Thủ tướng CP, vị thế của một đơn vị dự toán cấp một, sau đó chuyển giao toàn bộ về địa phương nhưng hầu như vẫn giữ nguyên các chức năng quản lý như khi còn trực thuộc Thủ tướng CP (ngoại trừ không còn là đơn vị dự toán cấp một) dù BQL lúc này trực thuộc UBND tỉnh. Từ đó đặt ra yêu cầu mới của việc phối hợp thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn giữa
20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của CP về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008.
21 Các phòng: Văn phòng; Thanh tra, Tổ chức và Đào tạo; KHĐT; Quy hoạch và Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Lao động và Văn xã; BQL phát triển đô thị Vạn Tường; cơ quan đại diện tại Hà Nội. Các đơn vị sự nghiệp: Bệnh viện Dung Quất; Trung tâm đào tạo nghề; Trung tâm Văn hóa – Thể thao; Trung tâm Phát triển quỹ đất; Trung tâm kỹ thuật quan trắc môi trường; Trung tâm hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp; BQL dự án quy hoạch KKT Dung Quất.
22 Ngày 03 tháng 11 năm 2011 UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND về tổ chức, hoạt động của BQL KKT Dung Quất (thay thế Quyết định số 60/2009/QĐ-UBND) với một số thay đổi trong tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của BQL (xem thêm ở Bảng 2.5).
quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổcủa CQĐP ba cấp, vừa tồn tại một thiết chế quản lý mang tính đan xen là BQL KKT.
3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi
CQĐP là hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương bao gồm HĐND và UBND (cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc) ở ba cấp: tỉnh, huyện và xã (Trương Đắc Linh, 2001) 23. UBND cấp tỉnh là cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương, có thẩm quyền chung trong QLNN trên địa bàn toàn tỉnh. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh được thành lập theo hướng dẫn của CP, giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN ở địa phương lĩnh vực được phân cấp, hoặc hướng dẫn của các bộ, ngành. Cơ quan chuyên môn chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của các cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn có trách nhiệm giải trình với UBND cùng cấp, cơ quan chuyên môn cấp trên và với HĐND cùng cấp. Bộ máy CQĐP còn có UBND cấp huyện (cùng các phòng, ban trực thuộc) và UBND cấp xã để phân cấp thực hiện QLNN theo lãnh thổ, kết hợp với quản lý theo ngành, lĩnh vực trên địa bàn toàn tỉnh. UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc) thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn lãnh thổhành chính của huyện, chịu sự chỉ đạo của UBND cấp tỉnh và QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơquan chuyên môn cấp tỉnh. UBND xã là cấp chính quyền cơ sở, thực hiện chức năng QLNN trên lãnh thổ hành chính của xã theo phân cấp, chịu trách nhiệm trước UBND cấp huyện (và HĐND cùng cấp), đồng thời chịu tác động của QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn cấp huyện. Bên cạnh hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy CQĐP, còn có các cơ quan của Trung ương đóng trên địa bàn địa phương thực hiện chức năng QLNN theo ngành dọc như: thuế, hải quan, cảng vụhàng hải… Hệ thống QLNN trên một địa bàn được mô tả như Hình 3.2.
Trong khi đó, BQL KKT Dung Quất là cơ quan QLNN trực thuộc UBND tỉnh, nhưng không phải là cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh, không được giao phụ trách bất kỳ ngành, lĩnh vực riêng biệt nào, nhưng lại được thực hiện nhiều chức năng thuộc lĩnh vực quản lý của nhiều cơ
quan chuyên môn thuộc tỉnh (cấp giấy phép đầu tư, lao động, giấy phép khai thác khoáng sản…), được phân cấp, ủy quyền nhiều chức năng của một cơ quan có thẩm quyền chung (phê duyệt quy hoạch, quyết định đầu tư dự án từ vốn ngân sách, giao đất, cho thuê đất… thậm chí là được đi vay). BQL KKT Dung Quất có con dấu hình quốc huy nhưng không phải là cơ quan có thẩm quyền chung như UBND huyện. BQL KKT vừa có những chức năng giống và thậm chí có một số vượt trội hơn so với các cơ quan chuyên môn của tỉnh (giao lại đất, cho thuê lại đất, ban hành phí,…) và UBND huyện (thẩm quyền quyết định đầu tư, cấp phép đầu tư quản lý lao động,…) nhưng lại không có những chức năng quan trọng mà các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và UBND huyện có (thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính, quản lý dân cư, nông nghiệp…). Từ đó QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất được thực hiện thông qua hệ thống tổ chức phức tạp hơn so với khi không có mô hình BQL KKT (Hình 3.3). Như vậy BQL KKT Dung Quất là một bộ phận ở cấp tỉnh trong bộ máy CQĐP ba cấp, mang tính chất như là một chính quyền không đầy đủ, nằm ở vị trí chồng lấn giữa cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và chính quyền cấp huyện.
Về tổ chức bộ máy và nhân sự, BQL KKT Dung Quất được tổ chức gồm 09 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc với 316 công chức, viên chức. So sánh với UBND huyện BS và một số cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực cho thấy24:
24 Số liệu của BQL KKT Dung Quất và UBND huyện Bình Sơn tính đến 31/12/2011, trong khi số liệu của các cơ quan còn lại tính đến ngày 31/12/2010; số chênh lệch là không lớn. Nguồn: BQL KKT Dung Quất, UBND huyện Bình Sơn và Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ngãi.
Công chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất hiện được hưởng chế độ tốt hơn ở các cơ quan khác25, đồng thời, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ngãi hiện đang giữ vị trí Trưởng BQL KKT (kiêm nhiệm)26. Đối với việc sử dụng ngân sách cho đầu tư, phát triển, số liệu chi cho đầu tư phát triển của BQL so với toàn tỉnh cho thấy BQL là cơ quan được ưu tiên dành nhiều nguồn lực cho đầu tư (Bảng 3.1).
Như vậy BQL KKT Dung Quất là một thiết chế quản lý có vị thế khá đặc biệt trong hệ thống CQĐP, có tầm quan trọng đáng kể thể hiện ở các chức năng được trao, ở tổ chức bộ máy trực thuộc và mức độchi tiêu ngân sách, nhưng lại có vị trí không rõ ràng trong thiết kế, phân định chức năng QLNN, tạo cho BQL một địa vị pháp lý mơ hồ, một tổ chức có chức năng quản lý không đầy đủ trong hệ thống CQĐP. Và từ đó nảy sinh phức tạp trong mối quan hệ với các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn KKT.
3.3 Mối quan hệ của Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế
BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực tiếp QLNN trên địa bàn, với nội dung QLNN thể hiện tại Hộp 3.1. Việc phân cấp trực tiếp cho BQL cũng chỉ dựa trên nhóm nội dung này, các nội dung khác do Bộ, ngành, CQĐP chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực và hành chính lãnh thổ đối với KKT trong phạm vi quản lý theo ngành, theo lãnh thổ của mình, hoặc có thể hướng dẫn,ủy quyền cho BQL thực hiện. QLNN hiện nayđược thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Đặc thù của KKT là gần giống đơn vị hành chính lãnh thổ vốn đã tồn tại song song 02 chức năng QLNN cùng với các thiết chế quản lý đi kèm, nay xuất hiện thêm mô hình BQL cùng thực hiện chức năng QLNN nên hoạt động quản lý của BQL KKT Dung Quất phụ thuộc rất nhiều vào CQĐP, ở cấp tỉnh thì thông qua các cơ
25 Công chức, viên chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất được hưởng thêm phụ cấp thu hút bằng 50% mức lương cấp bậc, chức vụ.
26 Được phân công phụ trách điều hành toàn bộ hoạt động của KKT Dung Quất và chỉ đạo sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với các cơ quan liên quan, trực tiếp giải quyết việc thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, giải phóng mặt bằng, giao đất và cho thuê đất trên địa bàn KKT (Quyết định 1366/QĐ-UBND của UBND tỉnh Quảng Ngãi về phân công nhiệm vụ của lãnh đạo UBND tỉnh nhiệm kỳ 2011 - 2016, ngày 14/9/2011).
quan chuyên môn cấp tỉnh, dưới nữa là UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn cấp huyện) và UBND cấp xã.
Về thực hiện các dự án đầu tư từ ngân sách
Với vai trò là một chủ đầu tư của các dự án trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trong thẩm định và trình UBND tỉnh phê duyệt các dự án sử dụng vốn ngân sách, trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn mục tiêu khác; phối hợp với Sở Tài chính trong thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của BQL. Như vậy trên địa bàn xuất hiện thêm một cơ quan làm đầu mối thực hiện các dự án đầu tư thuộc ngân sách nhà nước.
Về lập, quản lý và thực hiện quy hoạch
Với vai trò là cơ quan thống nhất quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với Sở Xây dựng, với UBND huyện trong việc lập và trình UBND tỉnh phê duyệt quy hoạch tỷ lệ 1/2000 của KKT, thẩm định và phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 theo hướng dẫn của Sở Xây dựng; phối hợp với Sở Xây dựng trong việc cấp phép xây dựng một số loại công trình trên địa bàn KKT. BQL còn phối hợp với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn trong quản lý quy hoạch chung của KKT. Như vậy có sự thay đổi cơ quan đầu mối lập và