Thu hồi đất do vi phạm pháp luậẠ̣t đất đai

6. Bố cục củủ̉a bà

1.2. Thu hồi đất do vi phạm pháp luậẠ̣t đất đai

1.2.1. Khái niệẠ̣m thu hồi đất do vi phạm pháp luậẠ̣t đất đai.

Từ bao đời nay, đất đai luôn được xem là tài nguyên vô cùng quý giá đối với mọi quốc gia, vùng lãnh thổ, là tư liệu sản xuất trọng yếu, là một trong những yếu tố quan trọng quyết định môi trường sống, sự phân bổ dân cư, xây dựng kinh tế, văn hóa, xã hội, thiết lập an ninh quốc phòng; mang ý nghĩa sâu sắắ́c trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội.29 Tuy được sửỉ̉ dụng trong mọi lĩnh vực nhưng đất đai không phải là vô tận, vì vậy việc sửỉ̉ dụng đất đai cần đảm bảo nguyên tắắ́c sửỉ̉ dụng đúắ́ng quy hoạch, kế hoạch sửỉ̉ dụng đất, sửỉ̉ dụng đất đúắ́ng mục đích; sửỉ̉ dụng tiết kiệm, hiệu quả, bảo vệ môi trường, không xâm hại đến lợi ích hợp pháp của người sửỉ̉ dụng đất xung quanh. Trong quá trình sửỉ̉ dụng đất, việc sửỉ̉ dụng đất gắắ́n với các hành vi

27 Trần Thị Mai, sđd, tr.15.

28 Phan Hữu Chánh (2015), Trách nhiệm pháp lý của người quản lý đất đai qua thực tiễn thừa thiên huế, Trường Đại học Huế, tr.7.

29Vũ Minh Lượng, Vi phạm pháp luật đất đai trên địa bàn tỉnh Nam Định- thực trạng và giải pháp ngăn chặn, khắc phục, Đại học Luật Hà Nội, 2015, tr5.

vi phạm pháp luật đất đai cần được quản lý đảm bảo nguyên tắắ́c trên, đồng thời tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua hoạt động thu hồi đất, quyền lực của nhà nước được thể hiện nhằm bảo đảm lợi ích của nhà nước và xã hội, thiết lập kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai.30

Trong quan hệ pháp luật đất đai, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai có đầy đủ các quyền giao đất, cho thuê đất và đương nhiên có quyền thu hồi đất. Trong quan hệ này, nếu xem quyền giao đất, cho thuê đất của Nhà nước là cơ sở để làm phát sinh mối quan hệ, phát sinh quyền sửỉ̉ dụng đất đối với người sửỉ̉ dụng thì thu hồi đất lại mang hậu quả pháp lý hoàn toàn ngược lại, việc thu hồi đồng nghĩa với việc chấm dứt quyền sửỉ̉ dụng đất của người sửỉ̉ dụng và chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sửỉ̉ dụng đất.31 Đây được xem là một trong những biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước trong tư cách là người đại diện.

Khái niệm thu hồi đất đai được thể hiện đầu tiên trong Luật Đất đai năm 2003 và đến thời điểm hiện tại khái niệm này được định nghĩa theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.32 Như vậy, có thể hiểu thu hồi đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhằm thu lại quyền sửỉ̉ dụng đất (QSDĐ) của người đã được Nhà nước trao quyền vì những lý do khác nhau. Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước có quyền thu hồi đất vì các lý do sau: Một là, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh.33 Hai là, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.34 Ba là, thu hồi đất do vi phạm pháp luật (VPPL) về đất đai.35 Bốn là, thu hồi đất do chấm dứt việc sửỉ̉ dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, đất có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.36

30 Trần Thị Mai, sđd, tr7.

31 Phạm Thị Hương Lan (2020), Một số kiến nghị về các quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai,

<https://lsvn.vn/mot-so-kien-nghi-ve-cac-quy-dinh-thu-hoi-dat-do-vi-pham-phap-luat-ve-dat-dai.html.>, truy cập ngày 23/03/2022.

32 khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

33 Điều 61 Luật Đất đai 2013.

34 Điều 62 Luật Đất đai 2013.

35 Điều 64 Luật Đất đai 2013.

1.2.2. Đặc điểm thu hồi đất do vi phạm pháp luậẠ̣t đất đai.

Dựa theo khoản 11 Điều 3 và Điều 64 của Luật Đất đai năm 2013, thu hồi đất do VPPL đất đai có thể hiểu là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhằm lấy lại quyền sửỉ̉ dụng đất của các chủ thể có hành vi VPPL về đất đai.37 Như vậy, dựa vào khái niệm nêu trên, thu hồi đất do VPPL đất đai có một số đặc điểm như sau:

Thứ nhất, về bản chất: Các cá nhân, tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sửỉ̉ dụng đất nếu trong quá trình khai thác, sửỉ̉ dụng đất không thực hiện hoặc thực hiện không đúắ́ng các quy định của pháp luật đất đai hoặc thực hiện những điều pháp luật đất đai cấm, gây ra các vi phạm pháp luật về đất đai dẫn đến nguồn tài nguyên đất bị lãng phí, khai thác sửỉ̉ dụng chưa hợp lý có thể sẽẽ̃ bị Nhà nước thu hồi đất đai bị vi phạm nếu thuộc các trường hợp bị thu hồi theo pháp luật đất đai.38 Việc Nhà nước thu hồi đất từ các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật đất đai được thực hiện bằng quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, gọi chung là quyết định thu hồi đất. Bản chất của quyết định này mang tính mệnh lệnh, bắắ́t buộc, vì vậy người bị thu hồi đất trong trường hợp này không có quyền được thỏỉ̉a thuận, lựa chọn. Quyết định thu hồi đất do VPPL đất đai sẽẽ̃ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai mà cá nhân, tổ chức tham gia, đồng thời, châm dưt quyên va nghia vu cua người được Nhà nước trao QSDĐ.39

Thứ hai, về đối tượng: thu hồi đất do VPPL đất đai là một trong những biện pháp chế tài làm chấm dứt hành vi xâm hại đất đai, được áp dụng nhằm xửỉ̉ lý các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai có hành vi VPPL về đất đai, từ đó bảo vệ quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu có toàn quyền điều chỉỉ̉nh và phân bổ nguồn đất sao cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội về lâu dài. 40

Thứ ba, về căn cứ thu hồi đất: căn cứ theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành việc thu hồi đất do VPPL về đất đai từ chủ thể được Nhà nước trao QSDĐ phải dựa trên các các hành vi vi phạm được cho là thuộc các trường hợp bị thu hồi theo quy định tại Điều 64 Luật Đất đai 2013 văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi VPPL về đất đai. Trong quan hệ pháp luật đất đai các chủ thể sửỉ̉ dụng 37Nguyễn Thị Phương Thảo (2021), Ban về cac trương hơp nha nươc thu hôi đât do vi phạm pháp luật đất đai, <https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/ban-ve-cac-truong-hop-nha-nuoc-thu-hoi-dat-do-vi-pham-phap-luat-dat-dai- 84285.htm>, truy cập ngày 19/03/2022.

38 Phạm Thị Hương Lan, sđd.

39 Vũ Minh Lượng, sđd, tr21.

40 Nguyễn Thị Phương Thảo, sđd.

đất được quyền sửỉ̉ dụng đất theo nhu cầu của mình, nhưng vẫn phải nằm trong giới hạn cho phép của pháp luật. Nếu vượt quá giới hạn, các chủ thể sẽẽ̃ gây tác động tiêu cực đến nguồn tài nguyên đất, ảnh hưởng đến quá trình sửỉ̉ dụng hiệu quả hợp lý, bền vững của nguồn tài nguyên này. Do đó, việc ngăn chặn cần thiết các vi phạm này đã trờ thành căn cứ để Nhà nước thu hồi đất đai.

Thứ tư, về thẩm quyền thu hồi đất: Việc phân định thẩm quyền thu hồi đất theo quy định tại điều 66 Luật đất đai 2013 không dựa trên tính chất của đất đai như về diện tích mục đích sửỉ̉ dụng đất thời gian sửỉ̉ dụng mà chủ yếu dựa vào chủ thể sửỉ̉ dụng đất.41 Chẳng hạn, UBND cấp tỉỉ̉nh sẽẽ̃ có thẩm quyền thu hồi đất của các chủ sủ dụng đất như tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, trừ trường hợp đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thì sẽẽ̃ thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện42… Như vậy, UBND cấp tỉỉ̉nh và UBND cấp huyện là những cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất do VPPL đất đai theo quy định pháp luật hiện hành.43 Ngoài ra, đối với đất trong khu kinh tế, khu công nghệ cao, thẩm quyền thu hồi đất thuộc về Ban Quản lý khu kinh tế và Ban Quản lý khu công nghệ cao44.

Thứ năm, về trình tự, thủ tục thu hồi đất: Luật Đất đai năm 2013 không quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất do VPPL đất đai, mà quy trình này được quy định khá rõẽ̃ ràng, cụ thể tại Điều 66 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, khoản 44 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP và Điều 12 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT, bao gồm:

Bước 1: Xác định hành vi VPPL và lập biên bản về hành vi vi phạm;

Bước 2: Ra quyết định thu hồi đất và thông báo về việc thu hồi đất;

Bước 3: Thực hiện thu hồi đất;

Bước 4: Cập nhật, chỉỉ̉nh lý hồ sơ, dữ liệu liên quan đến đất bị thu hồi.45

Thứ sáu, về hậu quả pháp lý khi Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Với tư cách là cơ quan đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, nhà nước có trách

41 Trần Thị Mai, sđd, tr36.

42 Khoản 1, khoản 2 Điều 66 Luật Đất đai 2013.

43 Điều 66 Luật Đất đai 2013.

44 Nghi đinh sô 01/2017/NĐ - CP ngay 06/01/2017 sửỉ̉a đổi, bổ sung môt sô Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

45 Phạm Thị Lan Hương, sđd.

nhiệm bảo đảm việc sửỉ̉ dụng đất có hiệu quả và hợp lý. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, chính chủ thể được Nhà nước giao đất, cho thuê đất lại vi phạm pháp luật trong quá trình sửỉ̉ dụng, làm cho việc sửỉ̉ dụng đất không có hiệu quả, gây lãng phí, hủy hoại đất đai, gây ảnh hưởng đến trật tự quản lý đất đai của Nhà nước. Sau các biện pháp xửỉ̉ lý không hiệu quả, nhà nước buộc phải thu hồi đất đã giao, đã cho thuê. Tuy nhiên, động thái này của nhà nước có tác động rất lớn đến người sửỉ̉ dụng đất, vì nó trực tiếp chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa nhà nước với người sửỉ̉ dụng đất, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của Nhà nước và người dân có đất đai bị thu hồi. Luật Đất đai quy định về hậu quả pháp lý của việc nhà nước thu hồi đất vi phạm Luật Đất đai, trong đó có hai vấn đề quan trọng về hậu quả pháp lý, một là bồi thường khi thu hồi đất, hai là bồi thường giá trị tài sản đầu tư trên đất khi thu hồi đất.

Thứ bảy, về bồi thường khi thu hồi đất: thu hồi do VPPL đất đai chỉỉ̉ được bồi thường về đất trong trường hợp vi phạm pháp luật đất đai xuất phát từ việc đất được giao không đúắ́ng thẩm quyền xuất phát từ cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai mà không phải từ người sửỉ̉ dụng đất, các trường hợp khác ngoài ra sẽẽ̃ không được bồi thường về đất do đây là biện pháp chế tài áp dụng đối với các hành vi vi phạm. Theo đó, người sửỉ̉ dụng đất có đất bị thu hồi sẽẽ̃ được bồi thường tài sản gắắ́n liền với đất nếu không thuộc một trong các trường hợp tại Điều 92 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể, tài sản gắắ́n liền với đất của người bi thu hồi đất không thuộc một trong các trường hợp thu hồi đất quy định tại các điểm a, b, d, đ, e, i khoản 1 Điều 64 của Luật Đất đai 2013; không phải là tài sản gắắ́n liền với đất được tạo lập trái quy định của pháp luật hoặc tạo lập từ sau khi có thông báo thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; không là những công trình hạ tầng kỹẽ̃ thuật, hạ tầng xã hội và công trình xây dựng khác không còn sửỉ̉ dụng, thì chủ thể bị thu hồi đất do VPPL đất đai sẽẽ̃ được bồi thường tài sản gắắ́n liền với đất. Khi Nhà nước thu hồi đất46 do sai phạm của người sửỉ̉ dụng đất thì không được trả lại tiền sửỉ̉ dụng đất, tiền thuê đất đã nộp, chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có) và giá trị còn lại của tài sản gắắ́n liền với đất; trừ trường hợp đất được giao, cho thuê không đúắ́ng đối tượng hoặc không đúắ́ng thẩm quyền; người sửỉ̉ dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xửỉ̉ phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành.47

46 Điều 92 Luật Đất đai 2013.

47 Nghi đinh sô 01/2017/NĐ - CP ngay 06/01/2017 sửỉ̉a đổi, bổ sung môt sô Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

1.2.3. SựẠ̣ cần thiếế́t phải điềề̀u chỉnh bằng pháp luậẠ̣t đối vớế́i vấn đềề̀ thu hồi đất do vi phạm pháp luậẠ̣t đất đai.

Khi tham gia vào bất kỳ mối quan hệ pháp luật nào, các bên đều mong muốn đạt lợi ích nhất định, lợi ích của các bên có thể là hài hòa, cân bằng nhưng cũng có thể mâu thuẫn, thậm chí là đối lập nhau. Để điều phối các nhóm lợi ích, pháp luật được sửỉ̉ dụng như một biện pháp để điều chỉỉ̉nh mối quan hệ, và hành vi của các nhóm lợi ích khác nhau được điều chỉỉ̉nh trên cơ sở một hệ thống công bằng và bình đẳng chung.48 Điều hướng các mối quan hệ tuân theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của nhà nước, các bên tham gia quan hệ và vì lợi ích chung của toàn xã hội. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai cũng không nằm ngoài định hướng này. Sự cần thiết phải điều chỉỉ̉nh bằng pháp luật đối với vấn đề thu hối đất do vi phạm pháp luật đất đai dựa vào các yếu tố sau:

Trước hết, pháp luật có những nét đặc trưng mà các phương pháp quản lý khác không có, đó là tính quy phạm, tính phổ biến, tính bắắ́t buộc và tính thích ứng. Chính vì những đặc điểm cơ bản trên mà pháp luật là biện pháp quản lý xã hội hữu hiệu nhất. Khi có hành vi vi phạm pháp luật đất đai - hành vi ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của người bị thu hồi đất thì quan hệ giữa hoạt động thu hồi đất phải được điều chỉỉ̉nh thông qua pháp luật để tránh khiếu kiện, tranh chấp đất đai. Thông qua cơ chế điều chỉỉ̉nh pháp luật, giúắ́p nhà nước phối hợp giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa lợi ích của các bên trong quan hệ, lợi ích của nhà nước và lợi ích của người bị thu hồi đất.

Thứ hai, pháp luật đất đai xuất phát từ quyền sở hữu toàn dân, với nhà nước là người đại diện thay mặt cho nhân dân thực hiện các quyền của chủ sở hữu đất đai. Trên cơ sở này, nhà nước tiến hành các công việc như giao đất, cho thuê hoặcthu hồi đất đai. Quyền sửỉ̉ dụng đất được giao cho người sửỉ̉ dụng là quyền tài sản và phải được pháp luật quốc gia bảo hộ. Khi nhà nước thu hồi đất thì quyền và lợi ích của người sửỉ̉ dụng đất bị chấm dứt, ảnh hưởng mạnh mẽẽ̃ đến hoạt động sản xuất kinh doanh và đời sống tâm lý của người bị thu hồi đất. Vì vậy, nhà nước phải ban hành luật để điều chỉỉ̉nh vấn đề này một