127
tính chủ đạo, quyết định quản lý nhà nước quy phạm không nằm trong giới hạn điều chỉnh của khiếu kiện hành chính ở nước ta. Việc giới hạn này không chỉ giản đơn hạn chế quyền khiếu kiện của công dân, trong một giới hạn nhất định còn tác động trực diện gây khó khăn trong hoạt động quản lý nhà nước. Đơn cử, khi đặt vấn đề người dân phát hiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện không đảm bảo chất lượng, thiếu tính khả thi, tác động tiêu cực về mặt văn hóa, xã hội, môi trường, trường hợp này người dân chỉ được tham vấn lấy ý kiến. Tuy nhiên, triển khai ra sao phụ thuộc chính yếu vào cơ quan thi hành. Bởi quyết định phê duyệt đồ án quy hoạch không đồng nhất là văn bản mang tính cá biệt, người dân không được Nhà nước trao quyền khiếu kiện. Điều này đồng nghĩa với việc không có cơ chế xem xét ý kiến của người dân một cách khách quan, toàn diện. Kết quả khi dựa trên kế hoạch này để triển khai dự án trên thực tế, Tòa án lại nhận rất nhiều đơn thư khởi kiện với nội dung giống nhau khi người dân cho rằng kế hoạch này đang tác động tới quyền và lợi ích của mình. Từ đó, thiết nghĩ nếu thừa nhận quyền khiếu kiện đối với quyết định hành chính mang tính chủ đạo và quy phạm thì vấn đề trên có thể được
giải quyết từ những giai đoạn rất sơ khởi8.
Nhìn nhận vấn đề trên bình diện lập pháp tại Canada, theo Luật quy hoạch chính quyền tỉnh, trường hợp không nhận được sự tán đồng với kế hoạch phát triển được đề xuất, người dân có thể khiếu nại đến một hội đồng đặc biệt hoặc nhờ Tòa án giải quyết, và thường kế hoạch sẽ không được phê duyệt nếu nhận được phản ứng từ cộng đồng. Từ kinh nghiệm trên, thiết nghĩ pháp luật cần đảm bảo quyền khiếu kiện đối với mọi hành vi, quyết định của cơ quan hành chính đều có thể bị khiếu nại lẫn khiếu kiện. Sẽ không có một đặc định hay giới hạn nào về quyền khiếu kiện của người dân. Theo đó, người dân có thể có quyền khiếu nại, khiếu kiện bất kỳ quyết định hành chính nào nếu cho rằng quyết định đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Nhằm đảm bảo tính khách quan, công bằng, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho nhân dân.
Bên cạnh đó, khi xét về mặt pháp lý tại Luật TTHC năm 2015, không tồn tại một điều luật nào quy định trực diện cụ thể đối tượng mà người dân có quyền khiếu kiện là gì; thay vào đó, nội hàm của vấn đề được hiểu ngầm thông qua những quy định gián tiếp tại điều khoản giải thích từ ngữ về quyết định hành chính, hành vi hành chính (Khoản 1, 2, 3, 4, 5, Điều 3 Luật TTHC năm 2015) hoặc giả Tòa án có thẩm quyền giải quyết vấn đề gì suy luận người dân có quyền khiếu kiện vấn đề tương ứng (Điều 30). Chính điều này gây không ít khó khăn cho người tiến hành khởi kiện. Bởi lẽ, trước khi tiến hành khiếu
8
Phan Trung Hiền, “Quyền và nghĩa vụ công dân trong quy hoạch đô thị”, Tạp chí khoa học pháp lý, Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003.
128
kiện đòi hỏi người dân cần hệ thống vấn đề mình có quyền khởi kiện thông qua Điều 3, Điều 30 và cả Điều 115 Luật TTHC năm 2015. Từ vấn đề trên, Luật TTHC cần có sự hiệu chỉnh, bổ sung đối tượng trong hoạt động khiếu kiện tựu trung thành một điều khoản độc lập, riêng biệt giúp người khiếu kiện dễ dàng tiếp cận thông tin một cách đa chiều.
Thứ hai, chủ thể ban hành một quyết định hành chính bị kiện là cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức khác được nhà nước giao nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Qua đặc điểm này cho thấy việc thực hiện nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước mà ngay cả cơ quan, tổ chức khác được Nhà nước trao quyền cũng có quyền ban hành quyết định hành chính. Đặc điểm này làm thay đổi về một số nhận thức cho rằng chỉ có cơ quan
hành chính nhà nước mới có quyền ban hành quyết định hành chính9. Trên cơ sở Khoản 2
Điều 69 Luật đất đai năm 2013 quy định tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư…dưới sự giám sát và phản biện từ đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã. Bên cạnh đó, với tư cách là thành viên của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Mặt trận Tổ quốc tham gia góp ý và quyết định về kế hoạch, thời gian thực hiện việc khảo sát, đo đạc đất và kiểm kê tài sản gắn liền với đất. Truy xuất vấn đề đặt ra câu hỏi liệu rằng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có phải là “cơ quan, tổ chức khác được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện quản lý hành chính” có quyền ban hành quyết định hành chính, có khả năng bị khởi kiện theo Khoản 1, Khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 hay không. Điều này cho đến nay vẫn chưa được làm rõ khi không một văn bản nào giải thích cơ quan, tổ chức được nhà nước giao nhiệm vụ quản lý nhà nước bao hàm những cơ quan, chủ thể nào. Điều này gây trở ngại không nhỏ đến chủ thể tiến hành khiếu kiện. Ngược lại, khi đối sánh cùng Điều 30, 31, 32 Luật TTHC năm 2015 không tồn tại chức năng xét xử của Tòa án với quyết định hành chính, hành vi hành chính nào ngoài cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Từ đó, cần có những văn bản hướng dẫn cụ thể cơ quan, tổ chức nào được giao thực hiện quản lý hành chính, trong trường hợp nào, ban hành những loại quyết định gì thì người dân có quyền khiếu kiện. Điều này cần được pháp luật làm rõ tường minh vấn đề.
Thứ ba, quyền khiếu nại lẫn khiếu kiện hành chính ở nước ta thường đặt sau các quyền khác. Ví dụ: theo Khoản 6 Điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 thì quyền này bị đặt sau quyền được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, sau vấn đề thu hồi đất,
lẫn cưỡng chế thu hồi đất. Đơn cử:“Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì