a) Cơ cấu nợ công theo các cấp chính quyền
Như trong Luật Quản lý nợ công năm 2017 đã quy định, nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Trong đó, giai đoạn 2014 - 2018 cho thấy nợ Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm phần lớn (khoảng 96 - 98%), còn lại là nợ chính quyền địa phương (khoảng 1.6 - 3.1%) (bảng 2.3).
Có thể thấy, nợ Chính phủ có xu hướng gia tăng khi năm 2014 chiếm 78.7% và đến 2018 thì chiếm đến 85% tổng nợ công của đất nước. Cả nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương lại có xu hướng giảm lần lượt là 18.2% xuống 13.4% và 3.1% xuống 1.6%. Điều này thể hiện rằng khoản tiền của nợ gốc phải trả hằng năm của Chính phủ đang tăng lên.
Nợ công ngày càng tăng, đồng nghĩa với việc cơ cấu nợ công cũng thay đổi theo đó bởi khi nhu cầu huy động ngày càng cao, khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi nước ngoài thì lại hạn chế, Chính phủ dần dần phải dựa vào nguồn vốn vay trong nước. Các nguồn huy động vốn cũng có sự thay đổi khi mà trái phiếu Chính phủ trước đây chủ yếu hút vốn từ các ngân hàng, tổ chức tài chính,... thì giờ đã giảm đi một nửa. Hiện tại các khoản vay vốn được huy động đa dạng hơn, tới từ các nguồn bảo hiểm, quỹ đầu tư... với kỳ hạn dài và lãi suất hấp dẫn hơn.
Nợ Chính phủ 1,826.1 2,064.6 2,373.1 2,587.3 2,767.2
Nợ được Chính phủ bảo lãnh 422.6 455.1 461.6 455.9 437.3
Nợ chính quyền địa phương 70.2 73.6 66.1 57.7 52.4
NỢ CÔNG/GDP (%) 58 61 63.7 61.4 58.4
Nợ Chính phủ/GDP 46.4 49.2 52.7 51.7 50
Nợ được Chính phủ bảo lãnh/GDP 10.7 10.9 10.3 9.1 ĨN
Nợ CQĐP/GDP 18 18 15 ĩĩ 09
CƠ CẤU NỢ CÔNG (%) 100 100 100 100 100
Nợ Chính phủ 78.7 79.6 81.8 83.5 85
Nợ được Chính phủ bảo lãnh 18.2 17.5 15.9 14.7 13.4
Chỉ tiêu 2014 % 2015 % 2016 % 2017 % 2018 % Dư nợ 1,826.1 100 2,064.6 100 2,373.1 100 2,587.3 100 2,767.2 100 Nợ nước ngoài 810.1 44.36 867.8 42.03 947.5 39.9 1,040 40.2 1,067.8 38.6 Nợ trong nước 1,016 55.64 1,196.8 57.97 1,425.6 60.1 1,547.3 59.8 1,699.4 61.4
Nguồn: Bản tin Nợ công số 08 - Bộ Tài chính
- Nợ của Chính phủ
Vào năm 2014, dư nợ Chính phủ được Bộ Tài chính công bố là 1,826.1 nghìn tỷ VNĐ, trong đó nợ nước ngoài chiếm 44.36% và nợ trong nước là 55.64%. Chỉ trong vòng vài năm đến 2018, tổng dư nợ Chính phủ đã là 2,767.2 nghìn tỷ VNĐ với nợ nước ngoài là 1,067.8 nghìn tỷ chiếm 38.6% và nợ trong nước là 1,699.4 nghìn tỷ chiếm 61.4% (Bảng 2.4). Trong khi đó, tỷ lệ nợ Chính phủ trên GDP từ mức 46.4% năm 2014 đã tăng mạnh lên 52.7% vào năm 2016 rồi giảm dần còn 50% vào năm 2018 (Bảng 2.1).
Như vậy, Chính phủ đã không thể giữ mức tỷ lệ nợ Chính phủ trên GDP dưới 50% vào giai đoạn 2016 - 2018 được như giai đoạn 2014 - 2015. Điều này dẫn đến một phần là do tình hình NSNN khó khăn dẫn đến bội chi ngân sách, số ngân sách bội chi ra lớn hơn số chi dùng để đầu tư và phát triển. Nhìn vào hai năm 2017 và 2018, GDP của 2018 đạt 5,535.3 nghìn tỷ VND, tăng kỷ lục ở mức 7,08% còn tỷ lệ nợ Chính phủ trên GDP giảm từ 51.7% năm 2017 còn 50% năm 2018. Tuy nhiên nợ Chính phủ lại chiếm lần lượt là 2,587.3 và 2,767.2 nghìn tỷ VNĐ hai năm liên tiếp, tương đương 83.5% và 85% nên xét theo giá trị thực tế thì nợ Chính phủ năm 2018 tăng hơn so với năm 2017. Nếu trong tương lai GDP không đạt tăng trưởng cao thì tỷ lệ nợ Chính phủ trên GDP sẽ có khả năng vượt trên mức 50%.
Bảng 2.4. Dư nợ Chính phủ giai đoạn 2014-2018
Chỉ tiêu 2014 % 2015 % 2016 % 2017 % 2018 % Dư nợ 6422. 100 455.1 100 461.6 100 9455. 100 3437. 100 Nợ nước ngoài 8210. 49.88 247.6 54.41 255 55.24 4252. 55.36 3246. 56.32 Nợ trong nước 211. 8 50.12 207.5 45.59 206.6 44.76 203. 5 44.64 191 43.68 - Nợ được Chính phủ bảo lãnh
Theo báo cáo của Bộ Tài chính thì dư nợ được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng nhanh từ 422.6 nghìn tỷ VNĐ năm 2014 lên mức 462.6 nghìn tỷ VNĐ năm 2016. Giai đoạn sau đó 2017 - 2018 có xu hướng giảm dần lần lượt là 455.9 và 437.3 nghìn tỷ VNĐ (Bảng2.5). Mặc dù dư nợ được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng nhưng phần trăm cơ cấu trong tổng nợ công chung lại có xu hướng giảm còn 13.4% vào năm 2018. Tỷ lệ nợ được Chính phủ bảo lãnh trên GDP cũng có xu hướng giảm giống như vậy (Bảng 2.2).
Trong đó thì dư nợ nước ngoài trong 5 năm giai đoạn này đều chiếm tỷ trọng lớn khi hầu hết đều giữ ở mức trên 50%. Cao nhất là năm 2018, nợ nước ngoài trong dư nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 246.3 nghìn tỷ VNĐ trên tổng dư nợ là 437.3 nghìn tỷ VNĐ, tức là khoảng 56.32%.
Như vậy hiện nay các khoản nợ thuộc nợ được Chính phủ bảo lãnh được đi vay nguồn vốn từ nước ngoài nhiều, việc này sẽ dễ dẫn đến việc bên đi vay phải chịu nhiều rủi ro hơn liên quan đến các biến động về tỷ giá thay đổi, áp lực trả nợ cũng vì thế mà càng tăng. Rủi ro xảy ra khi mà bên đi vay (ở đây là các doanh nghiệp được bảo lãnh, nợ ngân hàng chính sách) gặp áp lực lớn không thể trả khoản nợ gốc và lãi suất đúng hạn, trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về Chính phủ và điều này sẽ khiến khoản nợ công quốc gia phải gồng gánh tăng cao.
Bảng 2.5. Dư nợ được Chính phủ bảo lãnh giai đoạn 2014-2018
Chỉ tiêu 2014 2015 2016 2017 2018
Dư nợ 70.2 73.6 66.1 57.7 52.4
Số vay trong kỳ 23.6 21 13.5 8.5 7.9
Nguồn: Bản tin nợ công số 08 - Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
- Nợ chính quyền địa phương
Theo số liệu được Bộ Tài chính công bố, nợ chính quyền địa phương đến cuối năm 2018 đã giảm xuống còn 52.4 nghìn tỷ VNĐ, chiếm khoảng 1.6% tổng số dư nợ công quốc gia. Số dư nợ chính quyền địa phương chiếm phần nhỏ nhất trong tổng dư nợ và tỷ lệ trên GDP cũng chỉ trên dưới 1%. Số vay nợ trong kỳ cũng giảm xuống đáng kể, từ 23.6 nghìn tỷ vào năm 2014 xuống chỉ còn 7.9 nghìn tỷ năm 2018, kể cả năm 2016 khi dư nợ công của quốc gia tăng cao, dư nợ chính quyền địa phương vẫn có xu hướng giảm (Bảng 2.6). Đây có thể coi là một dấu hiệu đáng mừng đối với khoản nợ chính quyền địa phương. Các chính quyền địa phương đã kiểm soát nguồn tài chính chặt chẽ để giải quyết các khoản vay nợ.
Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 93/2018/NĐ-CP về quản lý nợ của chính quyền địa phương. Các nguyên tắc về quản lý, hình thức và điều kiện vay của chính quyền địa phương; lập kế hoạch vay, trả nợ 5 năm; chương trình quản lý nợ 3 năm; kế hoạch vay, trả nợ hàng năm; thực hiện vay, trả nợ; kế toán, kiểm toán, báo cáo và công bố thông tin nợ đã được nêu rõ trong nghị định. Mục đích của nghị định là nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn nữa nợ của chính quyền địa phương, cắt giảm và hạn chế tối thiểu những khoản chi không cần thiết theo chủ trương của Chính phủ. Tuy vậy, nếu gặp bất kỳ khó khăn hay rủi ro nào trong việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ của chính quyền địa phương thì vẫn sẽ có nguy cơ cao ảnh hưởng trực tiếp đến NSNN.
Bảng 2.6. Dư nợ chính quyền địa phương
Chỉ tiêu 2014 2015 2016 2017 2018
Dư nợ 1,508.8 1,759 2,018.6 2,451.1 2,548.
3 b) Cơ cấu nợ công theo nợ trong nước và nợ nước ngoài
Cơ cấu giữa nợ công trong nước và nợ nước ngoài được kiểm soát theo đúng với chiến lược nợ công của quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 khi Chính phủ đang theo hướng giảm dần các khoản vay nợ từ nước ngoài để giảm thiểu mức thấp nhất rủi ro an toàn nợ công, vay nợ trong nước nhiều hơn. Cơ cấu nợ nước ngoài trong dư nợ Chính phủ giảm dần từ 43.36% năm 2014 xuống còn 38.6% năm 2018, tương tự với cơ cấu nợ trong nước là từ 55.64% năm 2014 lên 61.4% năm 2018 (Bảng 2.4). Tuy vậy, trong cơ cấu của dư nợ được Chính phủ bảo lãnh thì nợ nước ngoài lại có xu hướng chiếm nhiều hơn nợ trong nước.
Tuy vậy, dù cơ cấu của nợ nước ngoài trong nợ Chính phủ có xu hướng giảm, nhưng khi so với GDP thì tỷ lệ nợ này vẫn có xu hướng tăng.Từ báo cáo của Bộ Tài chính, có thể thấy tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP từ 2014 đến hết năm 2018 lần lượt là 38.3%; 42%; 44.8%; 48.9%; 46% (Bảng 2.2). Như vậy tỷ lệ này đã tăng mạnh suốt đến tận năm 2017 khoảng gần 30%, chỉ đến năm 2018 thì con số này mới giảm xuống. Năm 2017, tỷ lệ 48.9% là suýt soát với mức trần được Quốc hội đưa ra là 50%. Cho dù con số đã giảm vào năm 2018 nhưng vẫn rất đáng lo ngại vì chỉ cần hết năm 2020, mức trần sẽ giảm xuống còn 45%, nếu như không tìm cách giảm mức nợ nước ngoài xuống thấp hơn thì sẽ khó kiểm soát được tính an toàn của nợ công quốc gia.
Một điểm cần lưu ý nữa là ngoài dư nợ nước ngoài của Chính phủ thì còn có cả vay nợ nước ngoài của doanh nghiệp. Mặc dù nợ của doanh nghiệp là theo hình thức tự vay tự trả, tuy nhiên nếu số nợ này tăng cao và doanh nghiệp không có khả năng chi trả, NSNN cũng sẽ bị ảnh hưởng khi phải gánh trả thêm khoản nợ nữa. Trong báo cáo về tổng số vay và trả nợ nước ngoài của quốc gia từ Bộ Tài chính thì trong giai đoạn 2014 - 2018, nợ nước ngoài của doanh nghiệp từ 698.7 nghìn tỷ VNĐ năm 2014 đã tăng gấp đôi lên 1,480.5 nghìn tỷ VNĐ năm 2018 (Bảng 2.7), nhiều hơn 400 nghìn tỷ so với số nợ nước ngoài của Chính phủ. Như vậy, cho dù nợ cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ có giảm, nhưng nợ nước ngoài của doanh nghiệp cũng có nguy cơ ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công quốc gia.
Bảng 2.7. Dư nợ nước ngoài của quốc gia
Nợ nước ngoài của DN 698.7 891.2 1,071.1 1,411.1 1,480. 5
Kỳ hạn 2014 2015 2016 2017 2018 Tổng 100 100 100 100 100 Tín phiếu 10.5 0 0 0 0 Từ 2-3 năm 43.3 23.4 8.1 0 0 Từ 5-10 năm 40 61.6 72.2 56.2 52 Từ 15-30 năm 6.1 15 19.7 43.8 48 Kỳ hạn PH bình quân (năm) 4.85 7.12 8.74 13.52 12.04
Nguồn: Bản tin nợ công số 08 - Bộ Tài chính
c) Cơ cấu nợ công theo kỳ hạn và lãi suất
- Theo kỳ hạn:
Trong giai đoạn trước 2014, khoảng những năm 2011 - 2013, Chính phủ tập trung chủ yếu huy động vốn đầu tư ngắn hạn từ các ngân hàng thương mại nhằm đầu tư cho dài hạn. Vì vậy mà ở giai đoạn này khối lượng phát hành kỳ ngắn hạn của TPCP chiếm tỉ trọng khá lớn, các TPCP có kỳ hạn dưới 3 năm chiếm khoảng 70% tổng lượng trái phiếu phát hành, chính điều này đã gây nên sức ép trả nợ cao trong giai đoạn 2014 - 2016 (Bộ Tài chính, 2016). Tuy nhiên vào giai đoạn 2014 - 2018, Chính phủ đã kéo dài hơn thời hạn của trái phiếu, tập trung nhiều hơn vào các loại có kỳ hạn từ 5 năm trở lên. Từ năm 2015 đã không phát hành các loại kỳ hạn dưới 1 năm và từ 2017 - 2018 đã không phát hành các loại trái phiếu có kỳ hạn dưới 3 năm nữa. Thay vào đó Chính phủ tập trung vào phát hành các loại trái phiếu có kỳ hạn từ 15- 30 năm. Nếu ở năm 2014, Chính phủ chỉ phát hành khoảng 6.1% trên tổng số trái phiếu là trái phiếu kỳ hạn dài thì đến 2018, con số này đã lên đến 48% và 100% đều trái phiếu có kỳ hạn từ 5 năm trở lên. Chỉ số kỳ hạn phát hành bình quân theo năm cũng vì thế mà càng ngày càng tăng đều từ 4.85 năm ở 2014 lên 12.69 năm ở 2018
(Bảng 2.8). Điều này giúp làm giảm bớt áp lực trả nợ ngắn hạn trong những năm tiếp theo của Chính phủ khi mà các khoản nợ phải trả đến từ TPCP sẽ chủ yếu đến hạn trong tương lai dài 15 - 30 năm chứ không còn các khoản ngắn hạn từ 1 - 3 năm nữa.
Bảng 2.8. Cơ cấu theo kỳ hạn của trái phiếu Chính phủ từ 2014-2018
Nguồn: Báo cáo “Thị trường trái phiếu năm 2018” của Bộ Tài chính - Theo lãi suất:
Lãi suất phát hành của TPCP cũng có xu hướng giảm ở tất cả các loại kỳ hạn vào cuối năm 2018 khi mà lãi suất cho kỳ hạn 5 năm là 4,2%/năm; kỳ hạn 10 năm là 5,1%/năm; kỳ hạn 15 năm là 5,3%/năm. So với thời điểm cuối năm 2017, lãi suất phát hành tại thời điểm cuối năm 2018 giảm từ 0,18% đến 0,98% đối với tất cả các kỳ hạn. Lãi suất phát hành bình quân năm 2018 là 4,71%/năm, thấp hơn 1,27%/năm so với mức 5,98%/năm của năm 2017 (Bộ Tài chính, 2019). Mức lãi suất phát hành trung bình của giai đoạn này là 5.9%/năm, giảm khoảng 1.7% so với giai đoạn 2011- 2016.
năm (Bộ Tài chính, 2019). Như vậy, rủi ro lãi suất với các khoản nợ nước ngoài vẫn đang trong tầm kiểm soát vừa phải.
Có thể thấy rằng trong giai đoạn 2014 - 2018 này, lãi suất bình quân các khoản nợ trong nước cao hơn so với lãi suất bình quân các khoản nợ nước ngoài (5.9%/năm và 2.0%/năm), tức là gánh nặng lãi suất nước ngoài hơn ít hơn một nửa so với lãi suất trong nước. Tuy nhiên, trong giai đoạn về sau khi mà các khoản vay ODA có xu hướng giảm đi khi Việt Nam trở thành nước phát triển chứ không còn là đang phát triển nữa thì việc vay vốn nước ngoài sẽ chuyển dần sang vay thương mại và phát hành trái phiếu trên thị trường quốc tế. Khi đó mức lãi suất trái phiếu được Chính phủ phát hành trên thị trường quốc tế sẽ tăng mạnh. Việc này chắc chắn sẽ gây ra rủi ro cao cho nợ công Việt Nam trong thời gian sắp tới.
d) Cơ cấu nợ theo đồng tiền thanh toán
Hình 2.4. Cơ cấu nợ theo đồng tiền thanh toán
■VND
■USD
-JPY
■ EUR
■ Khác
Nguồn: bài phỏng vấn ông Võ Hữu Hiển - Phó Cục trưởng Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính) của Cổng thông tin điện tử của Bộ tài chính (2016)
Trong vài năm trở lại đây, nhằm tránh tăng nguy cơ rủi ro cho nợ công do sự biến động của tỉ giá, Chính phủ đang có xu hướng cơ cấu lại nợ công theo hướng tập trung mạnh hơn vào đồng tiền của Việt Nam (VND). Theo báo cáo của chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng năm 2019, mặc dù tăng tỷ lệ vay bằng VND (từ 55% dư nợ Chính phủ vào cuối năm 2015 lên 59.2% năm 2018) nhưng Chính phủ
vẫn sẽ tập trung danh mục nợ nước ngoài của Chính phủ vào 3 loại tiền là USD, JPY và EUR vì đây là những đồng tiền mạnh và có sự biến động lớn. Ngoại trừ phần thanh toán bằng VND thì USD và JPY là chiếm tỉ trọng cao nhất. Rủi ro liên quan đến tính bền vững của nợ công sẽ xảy ra khi hai loại đồng tiền này có sự biến động mạnh và có khả năng Việt Nam sẽ gặp khó khăn trong việc trả nợ.
2.2.3. Đánh giá những nhân tố khác ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công
- Những nhân tố nằm trong ràng buộc ngân sách
Tốc độ tăng trưởng GDP: Để có thể thúc đẩy việc tăng nguồn thu cho NSNN thì tốc độ tăng GDP đóng vai trò không nhỏ. GDP càng tăng thì ngân sách của nhà nước cũng sẽ tăng theo, giúp chi trả cho các khoản nợ công. Giai đoạn 1991 - 2010, tốc độ tăng GDP của Việt Nam luôn ở mức ổn định và cao, trung bình vào khoảng 7.26% trung bình các năm. Tuy nhiên từ 2010 về sau thì tốc độ tăng trưởng bắt đầu chậm lại do ảnh hưởng từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vào năm 2008. Nên