khẩu của cơ quan hải quan một số nước trên thế giới và bài học cho Hải quan Việt Nam
2.4.1.Kinh nghiệm quản lý tuân thủ đối với doanh nghiệp xuất khẩu, nhập khẩu của cơ quan Hải quan một số nước
2.4.1.1. Kinh nghiệm của Hải quan New Zealand
Hải quan New Zealand đã đi đầu trong việc nghiên cứu và áp dụng QLTT từ rất sớm (1995), nên có nhiều kinh nghiệm với Mô hình Khung tuân thủ nhằm phân loại các DN; mỗi loại có các biện pháp ứng xử phù hợp hướng đến tạo thuận lợi, giúp cho DN nhận thức được nghĩa vụ tuân thủ của họ, khuyến khích tuân thủ tự nguyện, hỗ trợ các DN có ý thức tuân thủ và áp dụng các biện pháp mạnh mẽ đối với các DN không tuân thủ. Khung tuân thủ tự nguyện tại Hình 2.6 là mô hình Chiến lược tuân thủ mà CQHQ áp dụng đối với từng loại DN:
Hình 2.6. Khung tuân thủ tự nguyện của Hải quan New Zealand
Nguồn: Hải quan New Zealand (1995)
- Đối với DN tự nguyện tuân thủ, nếu duy trì tự nguyện tuân thủ tốt thì chi phí tuân thủ giảm và các ưu đãi về TTHQ được cung cấp. Đây chính là chiến lược hữu ích cho những DN đầu tầu này để cho các nhóm khác học hỏi, noi theo.
- Đối với DN cố gắng tuân thủ, nhưng không phải lúc nào cũng thành công vì nhiều lý do chủ quan và khách quan; nên cần sự hỗ trợ từ CQHQ để tuân thủ
thành công. Chiến lược đối với nhóm DN này là giảm chi phí tuân thủ và tăng ưu đãi về tuân thủ tự nguyện sẽ thu hút họ.
- Đối với DN không muốn tuân thủ, được xem xét ở hai khía cạnh, từ phía CQHQ nên xem xét về các chính sách văn bản phức tạp hoặc không được tuyên truyền đến DN dẫn đến sự thiếu hiểu biết của DN, hay do DN còn hạn chế về năng lực, quản trị nội bộ kém. Chiến lược cho nhóm này là cung cấp thông tin, giáo dục, đào tạo và tư vấn, tạo các điều kiện để đạt được tuân thủ tự nguyện.
- Đối với DN không tuân thủ, thì dùng hình thức xử phạt nặng, quyết liệt, nhưng cần xem xét họ ở hành vi cố ý hay vô ý, nguyên nhân dẫn đến không tuân thủ để có giải pháp phù hợp. CQHQ nên xem xét ở hai khía cạnh đối với DN không muốn tuân thủ: từ các chính sách và thủ tục phức tạp rườm rà hoặc các thông tin không đến được với họ dẫn đến không hiểu biết, hay do DN còn hạn chế năng lực sản xuất và quản trị. Ở khía cạnh khác xem CQHQ có chủ động, đầy đủ và kịp thời cung cấp thông tin, giáo dục, đào tạo và tư vấn cho DN hay không để họ có điều kiện cần thiết đạt được tuân thủ tự nguyện. Kết quả chiến lược thực hiện tuân thủ sẽ áp dụng đối với từng loại DN theo Khung tuân thủ hiệu quả về QLTT cần CQHQ liên tục theo dõi và đánh giá xem DN phản ứng như thế nào việc tuân thủ các yêu cầu liên quan. Trong quá trình đánh giá MĐTT, trên thực tế sẽ gặp hai trường hợp: tuân thủ hoặc không tuân thủ. Các lý do không tuân thủ sẽ nằm trong khoảng từ những lỗi hoàn toàn do vô ý đến những hành vi buôn lậu, gian lận thương mại và trốn thuế. Khung tự nguyện tuân thủ của Hải quan New Zealand là một mô hình đáng nghiên cứu để các nước áp dụng, trong đó có HQVN.
2.4.1.2. Kinh nghiệm của Hải quan Canada
Cơ quan Quản lý Thu thuế và Hải quan Canada (sau đây xin gọi tắt là Hải quan Canada) là mô hình tổ chức đặc thù gồm cơ quan thu thuế nội địa và hải quan đã đưa ra một khung QLTT để định hướng chi tiết cho việc xây dựng chiến lược QLTT của mình. Hải quan Canada thiết lập mô hình Tháp hình chóp tuân thủ kết hợp BISEP tại Hình 2.7 để xây dựng các chiến lược QLTT phù hợp với từng nhóm DN trong Chương trình QLTT thương mại của mình [69]. Việc kết hợp các yếu tố BISEP nên hiệu quả rất cao và chuyên nghiệp, đảm bảo tính bền vững trong từng giai đoạn thực hiện. Mô hình BISEP chủ yếu phục vụ cho QLTT đối với hoạt động thuế nội địa, tuy nhiên do đặc thù tổ chức song hành thuế và hải quan, nên việc áp
dụng chung là một mô hình được đánh giá cao về tính hiệu quả, tiết kiệm nguồn lực cũng như xử lý kịp thời các vấn đề vận hành của cả thu thuế nội địa và XNK hàng hóa. Sau khi hiểu rõ được các đối tượng DN của chương trình QLTT của mình qua việc phân loại DN theo các nhóm với các đặc tính tương đương MĐTT và những thực trạng cần phải khắc phục để đạt mục tiêu QLTT đặt ra. Hải quan Canada xây dựng chương trình chiến lược QLTT thích hợp với từng nhóm đối tượng DN hướng tới đạt MĐTT tự nguyện cao nhất, với cách thức QLTT ít tốn kém nhất, nhưng hiệu quả nhất từ phía hải quan, trong khi vẫn quản lý được các DN không tuân thủ.
Hình 2.7. Tháp hình chóp tuân thủ kết hợp + BISEP Nguồn: Tổ chức Hải quan thế giới (2014) [93]
Chiến lược QLTT sẽ xoay quanh ba nguyên tắc cơ bản: Giáo dục - Dịch vụ - Tăng cường hoạt động, trong đó: Giáo dục giúp tăng cường nhận thức và hình thành nhiệm vụ chính trong QLTT; Dịch vụ là việc cải thiện mức độ chất lượng hoạt động của CQHQ phục vụ những yêu cầu cơ bản mà DN cần đến trong quá trình làm TTHQ; Tăng cường hoạt động là việc KS biên giới, cửa khẩu, thủ tục thông quan và xác định trọng điểm, thu thập thông tin tình báo. Bảng 2.1 trình bày phương thức xây dựng Chiến lược QLTT các nhóm DN XNK.
Bảng 2.1. Chiến lược quản lý tuân thủ các nhóm doanh nghiệp xuất nhập khẩu
Chiến lược Các ví dụ về
Nhóm DN XNK
QLTT biện pháp xử lý
Tự nguyện tuân thủ Tạo điều kiện Xác định các cơ hội đồng bộ hóa quy trình thủ tục để việc KKTT tuân thủ của DN trở nên dễ dàng và tiết kiệm chi phí hơn
tự nguyện
Cố gắng tuân thủ, nhưng Hỗ trợ tuân Cung cấp cho các DN có phản hồi tích cực hoặc chủ động không phải lúc nào cũng thủ tuân thủ các khóa đào tạo để nâng cao nhận thức và kiến thức
thành công cần thiết
Không muốn tuân thủ Hướng dẫn Tiến hành xác minh MĐTT của DN, kiểm tra, kiểm toán, vv. tuân thủ Xác định các lĩnh vực có khả năng phát sinh rủi ro
Cố tình không tuân thủ Cưỡng chế Các hình thức xử lý VPHC, điều tra hình sự, tịch thu, khởi tố,
tuân thủ vv.
Nguồn: Cơ quan Quản lý thu thuế và Hải quan Canada (2011) [72]
Để tăng cường chất lượng dịch vụ và tạo thuận lợi cho tuân thủ, hai nhân tố chính là QLRR và KTSTQ luôn được khuyến nghị áp dụng song hành. Hoạt động tăng cường thông qua QLRR, có sự hỗ trợ của KTSTQ sẽ giúp chiến lược chương trình QLTT được bền vững. Như vậy, một mặt, tăng cường tuân thủ tự nguyện thông qua việc cung cấp các thông tin và các dịch vụ hiệu quả; mặt khác, thúc đẩy sự công bằng và liêm chính tại các trạm KS, các cửa khẩu biên giới. Sự kết hợp sử dụng mô hình này giúp tăng cường tuân thủ, giảm việc phải can thiệp trực tiếp và phiền phức gây ra đối với DN; tìm hiểu phân tích lý do tại sao DN lại có từng thái độ tuân thủ và cần làm gì để nâng cao, cải thiện MĐTT đó.
2.4.1.3. Kinh nghiệm của Hải quan Hoa Kỳ
Ngay từ những năm 90 của Thế kỷ 20, Hải quan Hoa Kỳ đã đi đầu trong việc nghiên cứu và đề ra các chương trình chính sách về QLTT DN. Do là một thị trường lớn tiêu thụ hàng hóa từ các nước cũng như XK với khối lượng kim ngạch hàng ngàn tỷ USD đến và đi qua nhiều nước và khu vực nên Hải quan Hoa kỳ trong nhiều giai đoạn đã xây dựng nhiều chương trình hướng đến tuân thủ và QLTT, trong đó nổi tiếng nhất là Chương trình nhà nhập khẩu tự đánh giá ISA (Import Self-Assessment) [86] là một phương pháp tiếp cận tự nguyện trong tuân thủ thương mại. Chương trình ISA được xây dựng dựa trên sự hiểu biết, tin cậy và sẵn sàng duy trì mối quan hệ hợp tác hải quan và nhà NK. Để tham gia chương trình ISA, nhà NK phải đáp ứng một số điều kiện: Là thành viên C-TPAT (Chương trình hợp tác HQ - DN chống khủng bố) [82]; Hoàn tất biên bản ghi nhớ và bộ câu hỏi ISA; Cam kết tuân thủ tất cả luật và quy định
của CQHQ Hoa Kỳ (CBP); Duy trì hệ thống KS nội bộ đảm bảo phù hợp với quy định của CBP; Hàng năm ĐGRR để xác định rủi ro đối với việc tuân thủ luật và quy định của CBP; Xây dựng, thực hiện kế hoạch tự kiểm tra thường niên để ứng phó với các rủi ro được xác định; Thực hiện điều chỉnh, sửa chữa đối với các lỗi, hạn chế trong hệ thống KS nội bộ được phát hiện sau khi tự kiểm tra…
Ngoài ra, Hải quan Hoa Kỳ còn áp dụng các chương trình như “Cung cấp trước thông tin”, “Quản lý tài khoản”, “Đánh giá trọng điểm”, “Hợp tác HQ-DN chống khủng bố”, “Chương trình QLRR tuân thủ thương mại” [80, 81, 84, 85, 87].
Hải quan Hoa Kỳ đã có một kinh nghiệm hay khi họ xây dựng một danh mục các ý kiến đề xuất phải thực hiện để đưa vào chương trình QLTT. Nội dung có điều dễ thực hiện, có điều khó hơn. Vì lý do đó, họ xếp hạng theo thứ tự đề xuất cần ưu tiên thực hiện để DN XNK lựa chọn. Trong việc dự thảo chương trình QLTT cho phép người tham gia chương trình có những lựa chọn phù hợp với mình khi thấy dễ dàng thực hiện. Trong giai đoạn triển khai, quy định không bắt buộc phải làm tất cả mọi thứ cùng một lúc, mà bắt đầu với các yếu tố đơn giản nhất. Khi đã có kinh nghiệm và khi bạn đã sẵn sàng, thì chuyển đến các nội dung khó thực hiện hơn, do vậy tất cả các nhóm DN XNK mặc dù đã được xếp vào các nhóm với MĐTT khác nhau nhưng vẫn có thể lựa chọn cho mình một chương trình phù hợp để tham gia.
Chương trình Quản lý tài khoản của Hải quan Hoa Kỳ [80] tập trung vào việc cải thiện tuân thủ và làm giảm sự khác biệt trong khi giải quyết các vấn đề thương mại quốc gia. Chương trình này đóng một vai trò quan trọng trong việc đạt được những mục tiêu tuân thủ cao bằng cách tạo ra một quan hệ đối tác với các công ty được lựa chọn có mức độ thống kê hoạt động XK, NK cao theo quy luật Pareto 80/20 mà Joseph M. Juran (2008) [114] đề xuất, hoặc các công ty có thể đại diện cho một mức độ cao hơn nguy cơ không tuân thủ. Quản lý tài khoản của một công ty là quá trình hải quan xem xét tổng thể hoạt động thương mại của nó chứ không phải là giao dịch cá nhân. Quản lý tài khoản được thiết kế để tăng tính thống nhất, tính hiệu quả của hải quan và dịch vụ khách hàng; cung cấp địa chỉ liên lạc chính của hải quan với khách hàng được lựa chọn và hỗ trợ họ trong mối quan hệ làm việc với hải quan để việc tương tác dễ dàng hơn.
2.4.1.4. Kinh nghiệm của Hải quan Trung Quốc
Hải quan Trung Quốc áp dụng chương trình “Báo cáo lỗi”, “Tự đánh giá tuân thủ” và “AEO”, … Hải quan Trung Quốc thực hiện quản lý DN theo 5 cấp độ:
(1) Cấp độ AA: là cấp độ cao nhất, DN ưu tiên. (2) Cấp độ A: là cấp độ cao, tiền DN ưu tiên/DN tuân thủ. (3) Cấp độ B: là cấp độ bình thường. (4) Cấp độ C: là cấp độ thấp. (5) Cấp độ D: là cấp độ thấp nhất. Theo số liệu thống kê của Hải quan Trung Quốc từ tháng 12/2015, số lượng DN ở các cấp độ là: Cấp độ AA: 3.540; Cấp độ A: 36.551. Những ưu đãi dành cho DN thuộc cấp độ AA: giải phóng hàng nhanh; có nhân viên hải quan chuyên trách giúp đỡ DN điều phối và giải quyết các vấn đề khó khăn về hải quan; áp dụng tỷ lệ kiểm tra thấp hơn đối với hàng hóa XNK. Những ưu đãi dành cho DN thuộc cấp độ A: được ưu tiên đưa CCHQ đến DN để KT, KS; thực hiện TTHQ, giải phóng hàng tại trụ sở DN.
2.4.1.5. Kinh nghiệm của Hải quan Australia
Hải quan Úc cũng đưa ra một mô hình QLTT phù hợp với tất cả các loại DN XNK gồm 4 MĐTT. Mô hình này chỉ ra rằng để QLTT hiệu quả cần có các biện pháp đáp ứng phù hợp với đầy đủ tất cả các cấp độ của DN, từ “sẵn sàng tuân thủ” đến “quyết định không tuân thủ” (Hải quan Úc (2006, 2007) [69]. Trong chiến lược tuân thủ sẽ phục vụ để duy trì và phát triển số lượng DN ở dưới hình thức “sẵn sàng tuân thủ” hợp tác với CQ Thuế, CQHQ (Cơ quan Thuế Úc (2009) [70]. Bởi vậy, Việt Nam cần học tập xây dựng chiến lược QLTT và các biện pháp cho MĐTT của DN XNK trong tương lai sẽ bị tác động ảnh hưởng, đi theo chiều hướng dẫn đến MĐTT tự nguyện tăng lên. Mô hình QLTT cung cấp cho Việt Nam chỉ dẫn về chính sách áp dụng đối với từng cấp độ tuân thủ bằng cách phân tích, theo dõi để nhận ra môi trường của DN XNK và cái gì đang điều khiển hành vi của họ, hay nói cách khác lý do không tuân thủ của họ là gì? để có thể đưa ra biện pháp phù hợp với từng hành vi của họ. Nội dung phân tích dưới đây cung cấp các lựa chọn áp dụng các chính sách phù hợp đối với các cấp độ của DN XNK và cũng đưa ra một vài ví dụ mang tính chiến thuật đã áp dụng thành công đối với các MĐTT:
a) Tự nguyện tuân thủ: là một MĐTT lý tưởng trong QLTT mà hầu hết các CQHQ hiện đại mong muốn hướng đến. Một Chiến lược chung cho các đối tượng ở đây này là thông tin, cam kết và hỗ trợ, qua đó DN phải hiểu đầy đủ hệ thống thông quan, nắm vững, tìm hiểu và thực hiện các luật, văn bản hành chính để tuân thủ và giảm chi phí tuân thủ; Phân biệt rõ tuân thủ tốt chỉ khi có hệ thống quản trị nội bộ và phối hợp tốt với CQHQ, do vậy sẽ xác định ngay các trường hợp không tuân thủ và xử lý nhằm đảm bảo một sân chơi bình đẳng cho tất cả DN.
b) Cố gắng tuân thủ nhưng không phải lúc nào cũng thành công: Chiến lược chung cho các đối tượng của hành vi MĐTT này là đi sâu vào trọng tâm nhận thức, giáo dục, tư vấn, hỗ trợ và xác nhận tuân thủ; Hiểu các vấn đề vướng mắc DN thường gặp trong quá trình thực hiện TTHQ như do chính sách pháp luật phức tạp, khó thực hiện, hoặc căng thẳng tạm thời về tài chính... thì CQHQ tư vấn tháo gỡ, phân tích, đánh giá thông tin để xác định các miền rủi ro tiềm ẩn, có biện pháp quản lý phù hợp; Thực hiện tư vấn, cung cấp thông tin, tài liệu giáo dục, cảnh bảo rủi ro cho DN không tuân thủ để hỗ trợ nâng cao năng lực tuân thủ. Nâng cao MĐTT thông qua: Gửi thư, gọi điện cho các đối tượng không tuân thủ tiềm ẩn; Hỗ trợ bằng các hình thức giảm mức phạt đối với nhóm này; Rà soát và kiểm tra lại các đối tượng không tuân thủ; Áp đặt các hình phạt tăng nặng phù hợp nếu cần thiết; Đưa ra các biện pháp trừng phạt nếu cần.
c) Không muốn tuân thủ, chiến lược chung cho các đối tượng hành vi này là tiến hành QLTT thông qua phát hiện dấu hiệu rủi ro và qua thông tin tình báo; Xem xét lại các HSHQ và KTSTQ cũng như phạt nặng về thuế; Có thể khởi tố và xử phạt người sáng lập công ty...Nâng cao MĐTT thông qua gọi điện hoặc gửi thông báo tới DN có tiềm ẩn không tuân thủ để xác định được lý do dẫn đến không muốn tuân thủ, các khu vực không tuân thủ; Tuyên truyền, công khai cung cấp các tài liệu giáo dục nhằm vào các chiến lược tuân thủ tập trung vào các rủi ro cao; Công khai các vụ khởi tố thành công để chứng minh chi phí cao cho việc không tuân thủ;