6. Kết cấu của luận văn
3.3.4. Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý ngân sách
3.3.3.1. Nguyên nhân hạn chế trong quản lý thu ngân sách nhà nước
* Nguyên nhân đối vối công tác quản lý thu thuế
Thứ nhất, Cơ quan quản lý thu ngân sách chưa làm tốt công tác kế hoạch hóa các nguồn thu để từ đó có biện pháp quản lý và thu đúng, thu đủ. Hạn chế này thể hiện ở chỗ chưa nắm chắc được khả năng nguồn thu trên địa bàn bao gồm các nguồn thu đã có, nguồn thu sẽ phát sinh để từ đó có biện pháp đa dạng hóa các nguồn thu. Đối với nguồn thu chính là thuế NQD do không có kế hoạch hóa nguồn thu đối với khu vực này cho nên thiếu cơ sở để xây dựng các biện pháp quản lý nhằm thu đúng, thu đủ. Ngoài ra do chưa có chiến lược phát triển nguồn thu nên buộc phải tập trung quản lý thu đối với các đơn vị doanh nghiệp, hộ kinh doanh đã có với mức thuế tương đối cao để nhằm đạt được dự toán được giao.
Thứ hai, Dự toán thu là cơ sở để điều hành, quản lý thu ngân sách nhưng chưa được xây dựng một cách có khoa học. Thực tiễn xây dựng dự toán thường dựa vào yếu tố chủ quan, kinh nghiệm. Điều này cũng xuất phát từ nguyên nhân công tác kế hoạch hóa nguồn thu còn yếu, ngoài ra còn có nguyên nhân khách quan là thường bị áp đặt của cơ quan cấp trên về số thu ngân sách nhất là thu thuế từ khu vực kinh tế NQD.
Thứ ba, Do ngành Thuế chưa có cơ chế tuyển dụng cán bộ chuyên về công tác công nghệ thông tin, công chức thuế tại địa phương chủ yếu là kiêm nhiệm nên chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.
Thứ tư, Do địa bàn rộng nên công tác thu thập, hệ thống hóa về đối tượng nộp thuế chưa cập nhập kịp thời, nhất là những hộ khai báo thuế không rõ ràng.
Thứ năm, Việc thất thu thuế là một trong những yếu kém mà ngành thuế vẫn chưa khắc phục được. Mặc dù tổng số thu hàng năm đều vượt so với dự toán được giao nhưng trong đó rất nhiều loại thuế còn thất thu lớn nếu công tác thanh kiểm tra thuế không thực hiê ̣n tốt sẽ dẫn đến:
+ Việc quản lý thu thuế thu nhập doanh nghiệp còn nhiều khó khăn, các doanh nghiệp đã dùng nhiều thủ đoạn để giảm lợi nhuận nhằm giảm thuế thu nhập doanh nghiệp phải nộp. Nhiều doanh nghiệp đã khai báo không cụ thể và chính xác, dẫn đến việc thu thuế đối với các doanh nghiệp này đạt tỷ lệ còn thấp (trong 3 năm
qua có hơn 30% doanh nghiệp không đạt kế hoạch số thuế phải nộp). Đối với những doanh nghiệp hoạt động trên các địa bàn ngoài huyê ̣n, việc khai báo nộp thuế đối với các đối tượng chưa được tiến hành cụ thể, dẫn đến việc nắm nguồn thu chưa chắc chắn và còn bỏ sót. Đặc biệt là hoạt động mua bán, chuyển nhượng nhà đất, thuế thu nhập, thuế đánh vào các hoạt động xây dựng tỷ lệ thất thu còn lớn và trên thực tế không kiểm soát được.
+ Tình trạng sót hộ còn phổ biến, nhất là đối với hộ kinh doanh cá thể, số lượng hộ kinh doanh Chi cục thuế quản lý thu thuế thường thấp hơn so với báo cáo của cơ quan đăng ký kinh doanh. Hộ kinh doanh cá thể còn dùng nhiều thủ đọan như thường xuyên thay đổi địa điểm kinh doanh, thay đổi người đứng tên giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh để được giảm mức thuế. Ngoài ra tình trạng gian lận thương mại, khai giảm doanh thu để trốn thuế diễn ra hết sức phức tạp đôi khi diễn ra vượt quá khả năng kiểm soát của ngành thuế.
Tình trạng nợ đọng thuế còn lớn và có xu hướng ngày càng tăng, trong đó số nợ khó thu chiếm tỷ lệ không phải là nhỏ. Theo báo cáo công tác thuế năm 2015 đội quản lý nợ và cưỡng chế nợ thuế đã rà soát, đối chiếu xác định đúng số thuế còn nợ, đồng thời phân loại các khoản nợ (nợ có khả năng thu, nợ không có khả năng thu, nợ chờ xử lý, nợ của các đơn vị, cá nhân bỏ trốn, mất tích, nợ chây ỳ…). Ra quyết định cưỡng chế đối với 5 đơn vị do không thực hiện nghĩa vụ nộp thuế, cưỡng chế đình chỉ sử dụng hóa đơn đối với 2 đơn vị (Báo cáo công tác thuế). Chi cục Thuế cũng chưa thật sự kiên quyết trong việc tham mưu UBND huyện ban hành các quyết định cưỡng chế hành chính để thu hồi nợ đọng đối với các trường hợp có điều kiện trả nợ thuế nhưng dây dưa, chây ỳ không chịu trả, ngoài ra công tác phối hợp với các cơ quan có liên quan như công an, viện kiểm sát, UBND các xã trong việc đôn đốc thu hồi nợ thuế cũng chưa tốt, chưa mang lại hiệu quả.
Thứ sáu, Việc lãnh đạo, chỉ đạo của Huyê ̣n ủy, HĐND, UBND huyê ̣n, lãnh đạo UBND các xã, thi ̣ trấn chưa thật sự quan tâm đến công tác thuế, chưa phát huy được vai trò của Hội đồng tư vấn thuế ở địa phương. Một số nơi còn có tư tưởng đã có ngành thuế thu, ngân sách địa phương nghiễm nhiên được hưởng theo tỷ lệ điều tiết đã được HĐND tỉnh quy định. Các ban ngành chưa thực sự quan tâm phối hợp
với ngành thuế trong công tác quản lý thu, còn có quan điểm cho rằng công tác quản lý thu là của ngành Thuế.
Thứ bẩy, Việc khoán thuế có nhiều hạn chế do không xác định được doanh thu của các hộ kinh doanh một cách cụ thể, chính xác (không điều tra cụ thể mà chỉ áng chừng) nên mức thuế khoán thường không phù hợp có khi quá thấp hoặc ngược lại. Có trường hợp vì chạy theo chỉ tiêu giao hay thành tích mà cán bộ thuế định mức thuế quá cao không phù hợp với tình hình kinh doanh của các hộ. Mức khoán thuế chủ yếu chỉ dựa vào cảm tính mà không dựa vào khoa học và thực tiễn. Ngoài ra còn có nguyên nhân khách quan là do chỉ tiêu của tỉnh giao cao nên ngành thuế phải tìm các điều chỉnh tăng thuế, tăng thu ở những lĩnh vực, ngành nghề thu được để bù đắp nơi không thu được nhằm hoàn thành chỉ tiêu.
Thứ tám, Thực hiện ủy nhiệm thu là công tác mới nên bước đầu không tránh khỏi những lúng túng trong việc triển khai, trong đó nhân tố cán bộ rất cần phải chú ý khắc phục. Lực lượng cán bộ làm công tác ủy nhiệm thu do các địa phương tuyển dụng và bố trí, tuy nhiên thực tế cho thấy việc bố trí này chưa phù hợp, nhiều trường hợp kiêm nhiệm không đúng quy định, thường xuyên thay đổi dẫn đến hiê ̣u quả thấp.
Thứ chín, chưa có biện pháp để bồi dưỡng, mở rộng nguồn thu một cách thỏa đáng. Đây là một vấn đề rất quan trọng vì nếu không quan tâm bồi dưỡng, mở rộng nguồn thu thì dễ dẫn đến tình trạng lạm thu (vì cứ tập trung tăng thu đối với những cơ sở kinh doanh đã quản lý được), mất nguồn thu (vì các hộ kinh doanh cá thể không thể chịu đựng mức thuế liên tục tăng sẽ chuyển sang kinh doanh không ổn định hoặc xin nghỉ kinh doanh gây thất thu). Ngoài ra do việc chưa quan tâm bồi dưỡng nguồn thu nên phần lớn các cơ sở SXKD không có điều kiện để tái đầu tư, hiện đại hóa công nghệ, mở rộng sản xuất, tạo thêm nhiều sản phẩm cho xã hội, điều đó càng thu hẹp nguồn thu ngân sách của huyê ̣n.
* Nguyên nhân đối với công tác quản lý thu phí, lệ phí
Thứ nhất, UBND tỉnh, Sở Tài chính chưa thường xuyên rà soát, bổ sung danh mục, điều chỉnh mức thu đối với các khoản thu phí trên địa bàn theo định kỳ, thường là khi trung ương có thay đổi hoặc khi có vấn đề nổi cộm xảy ra trên địa bàn thì mới chỉ đạo rà soát, dẫn đến việc sửa đổi bổ sung các văn bản pháp lý về quy
định thu phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của địa phương chưa kịp thời, nhiều mức thu đã quá lạc hậu hoặc có khi quá cao không phù hợp với thực tiễn chậm được sửa đổi.
Thứ hai, các cấp chính quyền địa phương cũng chưa thật sự quan tâm đến công tác thu phí, lệ phí, xem đây là khoản thu nhỏ nên thiếu quan tâm chỉ đạo thực hiện.
Thứ ba, các đơn vị được giao nhiệm vụ trực tiếp thu các khoản phí, phí chưa chủ động trong việc rà soát kiến nghị sửa đổi bổ sung những vấn đề chưa hợp lý trong quá trình thực hiện, chưa tận dụng hết những điều kiện thuận lợi của đơn vị mình để tăng cường khai thác nguồn thu…
3.3.3.2. Nguyên nhân hạn chế trong quản lý chi ngân sách nhà nước
* Nguyên nhân đối với quản lý chi đầu tư
Thứ nhất, các cấp chính quyền địa phương chưa thực hiện nghiêm túc các quy định về quản lý đầu tư và xây dựng nhất là trong việc xây dựng kế hoạch xây dựng cơ bản hàng năm, trong công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư…kế hoạch XDCB của huyện hàng năm không được xây dựng một cách chặt chẽ sẽ dẫn đến bố trí vốn đầu tư dài trải, phân tán, chưa định hình cơ cấu, tỷ lệ phân bổ vốn đầu tư cho từng ngành, theo lĩnh vực do còn bị động phụ thuộc vào phân cấp vốn đầu tư của tỉnh hàng năm. Nhiều lĩnh vực rất cần thiết phải đầu tư như: cải thiện vệ sinh môi trường, giao thông nông thôn, cải tạo mở rộng các trục giao thông chính,... nhưng chưa được quan tâm đúng mức. Nhiều công trình chưa hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tư cũng được ghi vào kế hoạch, dẫn đến tình trạng vốn ghi kế hoạch mới ở mức khái toán nên thường phải điều chỉnh bổ sung vốn trong quá trình thực hiện gây bị động trong điều hành ngân sách huyê ̣n. Thâ ̣m chi có công trình chưa được thẩm định đầu tư một cách chặt chẽ, chưa xác định chắc chắn hiệu quả KT-XH sau đầu tư của công trình đó mang lại hoặc hiệu quả sau đầu tư sẽ thấp nhưng đã được bố trí kế hoạch vốn.
Thứ hai, năng lực của các đơn vị làm công tác tư vấn còn yếu, chưa thể hiện tâm huyết với nghề dẫn đến hồ sơ dự án, hồ sơ thiết kế dự toán sơ sài, thiếu so với quy định, không có nhiều ý tưởng sáng tạo trong kiến trúc và chế tài xử phạt khi vi phạm trên lĩnh vực đầu tư và xây dựng còn quá thiếu, khó khăn khi xử lý.
Thứ ba, dự án triển khai chậm do năng lực nhà thầu còn yếu, chủ đầu tư chưa sát sao với dự án và có thể do yếu tố giải phóng mặt bằng chậm, thời tiết không thuận lợi.
Thứ tư, năng lực của các chủ đầu tư, nhất là khối xã, phường không đồng đều và còn yếu, trình độ đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến nhiều sai phạm trên lĩnh vực này.
Thứ năm, phòng Tài chính - Kế hoạch, cơ quan tham mưu cho UBND huyện trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng nhưng trình độ và khả năng của đội ngũ cán bộ còn bị hạn chế nên dẫn đến hiệu quả quản lý chi đầu tư từ ngân sách còn thấp.
Thứ sáu, Theo qui định của Bộ Tài chính, KBNN các cấp có trách nhiệm kiểm soát chi đầu tư, cùng phối hợp với ngành Tài chính nhằm đảm bảo vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Tuy nhiên trong những năm qua, sự kiểm soát chi đầu tư của KBNN còn hạn chế, thể hiện trên các mặt và nguyên nhân chủ yếu sau:
+ KBNN huyện chưa đổi mới một cách toàn diện về kiểm soát chi đầu tư. Chưa làm tốt quy trình kiểm soát là: Kiểm soát trước, thanh toán sau và thanh toán trước, kiểm soát sau.
+ Chưa có qui định một cách cụ thể rạch ròi, chức năng của việc kiểm soát chi đầu tư ngân sách của tổ Kế hoạch ở KBNN huyện Võ Nhai. Điều này dẫn đến một số khâu chưa kiểm soát chặt chẽ và thiếu thống nhất, đồng bộ trong kiểm soát chi ngân sách giữa các khâu liên quan với nhau.
+ Công tác cải cách thủ tục hành chính chậm, thiếu niêm yết công khai các quy định về hồ sơ, thủ tục thanh toán vốn đầu tư; thời gian thanh toán chưa đảm bảo theo quy định. KBNN thường bị các chủ đầu tư kêu ca thời gian thanh toán chưa đảm bảo theo quy định, quá máy móc trong giải quyết hồ sơ thanh toán,...
+ Việc phối kết hợp giữa KBNN và Phòng Tài chính - Kế hoạch chưa chặt chẽ. KBNN thường không đảm bảo chế độ báo cáo về kết quả thanh toán vốn đầu tư tháng, quý, năm cho cơ quan Tài chính theo quy định.
Thứ bảy, Phòng Tài chính kế hoạch tham mưu cho UBND huyện quyết định đầu tư trong các khâu: thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư đôi khi chưa đáp ứng
được yêu cầu, còn nhiều dự án đầu tư không mang lại hiệu quả, gây lãng phí. Nhiều trường hợp các cơ quan này chưa thật sự kiên quyết còn nể nang trong quyết định đầu tư, bố trí vốn đầu tư. Công tác thẩm định, phê duyệt quyết toán của cơ quan Tài chính và UBND huyện vẫn còn chậm do các chủ đầu tư gửi còn thiếu hồ sơ và có trường hợp hồ sơ còn sai sót.
Thứ tám, công tác thanh tra kiểm tra trên lĩnh vực này tuy được tiến hành thường xuyên nhưng kết luận, xử lý sai phạm còn chưa nghiêm minh. Chưa có cơ chế rõ ràng, cụ thể để thực hiện công tác giám sát đầu tư của cộng đồng, của các đoàn thể nhân dân nhất là các công trình có huy động đóng góp của nhân dân.
* Đối với công tác quản lý chi thường xuyên
Thứ nhất, hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật, thường lạc hậu nhưng chậm được sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Đối với địa phương nhiều định mức phân bổ ngân sách trên các lĩnh vực KT-XH còn mang tính bình quân chung, chưa thấy hết đặc thù của đi ̣a phương, cụ thể:
- Đối với việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách: là đơn vị hành chính thuộc tỉnh nên huyện không có thẩm quyền ban hành các định mức phân bổ ngân sách, thẩm quyền này thuộc về HĐND và UBND tỉnh. Trong giai đoạn 2013-2015 tỉnh đã ban hành các định mức phân bổ ngân sách cho thời kỳ ổn định ngân sách 5 năm 2011- 2015 như: Nghị quyết số 10/2012/NQ-HĐND ngày 19/7/2012 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Nguyên về quy định một số chế độ, định mức chi tiêu tài chính phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên và Nghị quyết số 12/2012/NQ-HĐND ngày 20/7/2012 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Nguyên về định mức phân bổ dự toán chi ngân sách tỉnh Thái Nguyên thực hiện từ năm 2011 đến năm 2015. Các định mức này tương đối toàn diện trên các lĩnh vực để làm cơ sở xây dựng dự toán chi ngân sách cho các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên các định mức này cũng bộc lộ mô ̣t số hạn chế như:
+ Định mức phân bổ chưa phù hợp với thực tiễn và thường lạc hậu so với nhu cầu. Điều này thể hiện rõ nét nhất ở định mức chi hành chính, dẫn đến trong
quá trình chấp hành dự toán các đơn vị sử dụng ngân sách gặp khó khăn, chi hành chính thường xuyên vượt dự toán và định mức chỉ phù hợp với 2 năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách 5 năm.
+ Nhiều nội dung chi chưa thể hiện được vào định mức phân bổ ngân sách như chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định, những nội dung này thường chỉ giải quyết được trong quá trình thực hiện dự toán trên cơ sở khả năng tăng thu của ngân sách. Điều này cũng có nguyên nhân nhiều khi do khả năng ngân sách chưa thể cân