Thanh tra ngân sách nhà nước là một phần trong hoạt động thanh tra tài chính, thuộc lĩnh vực thanh tra nhà nước. Trong thời gian qua, xã hội đã chứng kiến rất nhiều vụ án với giá trị sai phạm rất lớn, mà chủ yếu phát sinh trong lĩnh vực chi tiêu ngân sách nhà nước, gây thiệt hại rất lớn cho ngân sách nhà nước. Đồng tiền của Nhà nước chi ra đã không mang lại hiệu quả phục vụ cho sự phát triển của đất nước, bị thất thoát và lãng phí rất nhiều. Từ những thực trạng đó, Đảng và Nhà nước ta hiện nay rất quan tâm đến công tác thanh tra tài chính, trong đó thanh tra ngân sách nhà nước được dư luận đặc biệt quan tâm và là một đòi hỏi cần thiết nhất đối với công cuộc phòng chống tham nhũng hiện nay ở nước ta.
Đặc điểm thanh tra ngân sách cấp huyện:
Hoạt động thanh tra tỉnh đối với ngân sách huyện là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước mà ở đây là cấp tỉnh đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước về công tác quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước cấp huyện; nhằm đảm bảo công tác thu chi ngân sách nhà nước của các cơ quan, đơn vị cấp huyện thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đồng thời có kiến nghị chấn chỉnh hoặc xử lý những sai phạm nếu có.
Hoạt động thanh tra ngân sách huyện nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý thu, chi ngân sách nhà nước cấp huyện; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở đây là UBND tỉnh và Sở Tài chính của tỉnh và một số cơ quan có liên quan các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoat động chi tiêu ngân sách huyện. Phát hiện và kết luận được sai phạm trong việc phân phối quản lý, sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước cấp. Phân tích tìm rõ nguyên nhân, quy trách nhiệm và có những kiến nghị xử lý cụ thể đối với từng sai phạm (Nguyễn Thế Lợi, 2013).
- Thanh tra việc lập, quyết định và giao dự toán ngân sách nhà nước; - Thanh tra việc chấp hành ngân sách nhà nước;
- Thanh tra việc quyết toán ngân sách nhà nước.
Ngày 07 tháng 01 năm 2013 Bộ Tài chính ra Quyết định số 46/QĐ-BTC về việc ban hành quy trình thanh tra ngân sách huyện thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; trong đó quy trình thanh tra được chia thành 3 giai đoạn chính, cụ thể như sau:
Giai đoạn 1: Chuẩn bị và quyết định thanh tra
Công tác chuẩn bị và quyết định thanh tra được tiến hành theo các bước sau:
- Thu thập thông tin: Người được giao nhiệm vụ có trách nhiệm thu thập thông tin để phục vụ việc lập báo cáo khảo sát, lập kế hoạch thanh tra.
- Lập báo cáo khảo sát: trên cơ sở các thông tin thu thập, lập báo cáo khảo sát với các tiêu chí, nội dung cơ bản sau:
+ Tình hình đặc điểm địa bàn huyện: địa lý, dân số, kinh tế, tổ chức hành chính…
+ Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quan hệ với ngân sách huyện và những hoạt động chủ yếu có liên quan, ảnh hưởng, tác động đến quản lý ngân sách huyện.
+ Tình hình thực hiện dự toán ngân sách địa phương của kỳ dự kiến thanh tra.
+ Nội dung, kết quả khảo sát trực tiếp tại một số cơ quan, tổ chức thuộc huyện, ngân sách xã thuộc huyện.
+ Nhận định, đánh giá những vấn đề nổi cộm, khả năng và dấu hiệu sai phạm về chính sách, chế độ, về quản lý và quá trình thực hiện.
+ Tình hình thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan, tổ chức nhà nước với ngân sách huyện và với các cơ quan, tổ chức, ngân sách xã thuộc huyện.
+ Đề xuất nội dung, thời kỳ, phạm vi tiến hành thanh tra, trong đó nêu rõ nội dung trọng tâm, trọng điểm, những tổ chức, cơ quan, đơn vị cần tiến hành thanh tra, kiểm tra; lực lượng, thời gian, thời điểm tiến hành thanh tra.
- Lập kế hoạch thanh tra
+ Mục đích thanh tra ngân sách huyện: phải đánh giá được ưu, khuyết điểm của huyện trong việc triển khai thực hiện chế độ chính sách về tài chính, ngân sách, công tác lập, quyết định dự toán, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước của huyện. Từ đó kiến nghị chấn chỉnh, xử lý tài chính, kinh tế… đồng thời bổ sung sửa đổi ngân sách, chế độ về kinh tế tài chính.
+ Nội dung thanh tra ngân sách cấp huyện: thanh tra việc lập, quyết định và giao dự toán ngân sách nhà nước; thanh tra việc chấp hành ngân sách nhà nước; thanh tra việc quyết toán ngân sách nhà nước.
+ Cuộc thanh tra ngân sách huyện được tiến hành tại các đơn vị là: cơ quan Tài chính – Kế hoạch; Các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn có quan hệ thu, chi đối với ngân sách nhà nước và ngân sách huyện; Ngân sách các xã thuộc huyện.
+ Thời kỳ, thời hạn cuộc thanh tra ngân sách: căn cứ vào mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra và được thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra.
+ Lực lượng thanh tra, phân công nhiệm vụ và cơ chế phối hợp: Đoàn thanh tra bao gồm Trưởng đoàn, các thành viên đoàn thanh tra; có thể có phó trưởng đoàn và tổ trưởng các tổ thanh tra. Các thành viên trong đoàn được phân công nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể và phải thực hiện nguyên tắc phối hợp, chấp hành các quy chế của Đoàn thanh tra, chế độ thông tin báo cáo.
- Ban hành quyết định, phê duyệt kế hoạch thanh tra: Quyết định thanh tra, kèm theo kế hoạch thanh tra được phê duyệt và gửi đến đối tượng thanh tra, các cơ quan, đơn vị liên quan.
- Họp đoàn phổ biến kế hoạch thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra họp đoàn để quán triệt kế hoạch thanh tra, phân công nhiệm vụ các thành viên chuẩn bị cho cuộc thanh tra (về phương tiện, kinh phí, thiết bị).
- Thông báo bằng văn bản việc công bố quyết định thanh tra, yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo.
Giai đoạn 2: Tiến hành thanh tra
- Công bố quyết định thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp, công bố đầy đủ nội dung Quyết định thanh tra với đối tượng thanh tra và yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp đầy đủ hồ sơ, tài liệu có liên quan cho Đoàn.
- Thực hiện thanh tra: Đoàn thanh tra tiến hành thanh tra các nội dung về thanh tra ngân sách cấp huyện đã nêu ở trên dựa trên việc xem xét các tiêu chí sau:
Tính hợp pháp của các khoản chi trong dự toán được duyệt;
Tính hợp pháp của các khoản chi ngoài dự toán được cấp trên duyệt. Xác định nội dung, nguyên nhân thay đổi dự toán, nguyên nhân không thực hiện dự toán;
Việc chấp hành các thủ tục chi trả ngân sách Nhà nước theo luật ngân sách và các văn bản hướng dẫn.
Việc lập, thu thập, xử lý các chứng từ kế toán;
Việc lập báo cáo tài chính, phân tích, nộp và sử dụng báo cáo tài chính. Thực hiện sổ sách, chứng từ, lưu trữ hồ sơ tài liệu, chứng từ kế toán.
Giai đoạn 3: Kết thúc thanh tra
- Báo cáo kết quả thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra phải lập, thông qua và ký Biên bản thanh tra với đơn vị được thanh tra, trong thời hạn của cuộc thanh tra. Biên bản ghi rõ nội dung, tình hình, số liệu những việc đã được tiến hành thanh tra, kiểm tra, xác minh tại đơn vị. Đồng thời, trưởng đoàn phải lấy ý kiến bằng văn bản của các thành viên trong đoàn vào báo cáo kết quả thanh tra.
- Xây dựng kết luận thanh tra:Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm dự thảo kết luận thanh tra, và phải lấy ý kiến tham gia bằng văn bản của các thành viên Đoàn thanh tra vào dự thảo Kết luận thanh tra. Trường hợp cần thiết, người ra quyết định thanh tra yêu cầu đối tượng thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra báo cáo, giải trình để làm rõ thêm nội dung thanh tra.
- Kết luận thanh tra và lưu hành kết luận thanh tra:
Trong thời hạn theo quy định của pháp luật về thanh tra, người ra quyết định thanh tra xem xét và ra văn bản Kết luận thanh tra.
Kết luận thanh tra phải có các nội dung sau: Kết quả thanh kiểm tra, xác minh về từng nội dung theo kế hoạch thanh tra; kết luận về việc chấp hành chính sách pháp luật của huyện; kiến nghị biện pháp xử lý vi phạm về kinh tế, hành chính, pháp luật về các sai phạm phát hiện qua thanh tra tại huyện; kiến nghị sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định phù hợp.
Kết luận thanh tra được gửi cho đối tượng thanh tra và thực hiện công khai theo qui định của Luật Thanh tra và pháp luật hiện hành.
- Bàn giao, lưu trữ hồ sơ thanh tra: Sau khi lưu hành Kết luận thanh tra, trong thời hạn quy định, Trưởng đoàn có trách nhiệm lập danh mục hồ sơ lưu trữ của cuộc thanh tra để thực hiện lưu trữ theo quy định.
- Họp rút kinh nghiệm Đoàn thanh tra:
Trong thời hạn quy định, Trưởng đoàn tổ chức họp Đoàn thanh tra rút kinh nghiệm cuộc thanh tra, đánh giá ưu, nhược điểm của cuộc thanh tra từ khâu chuẩn bị cho đến kết thúc thanh tra, rút ra bài học kinh nghiệm; đề xuất khen thưởng người thực hiện tốt nhiệm vụ cuộc thanh tra, chấn chỉnh, xử lý những người có tồn tại khuyết điểm trong thực hiện nhiệm vụ cuộc thanh tra. Kết thúc cuộc họp lập biên bản và lưu hồ sơ thanh tra.
Các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động thanh tra ngân sách huyện
Đánh giá hiệu quả thanh tra là xem xét, đánh giá các nguồn lực dành cho hoạt động thanh tra có phù hợp với tầm quan trọng, những kết quả đích thực đạt được và mức độ phức tạp của cuộc thanh tra hay không; cuộc thanh tra có bảo đảm tiến độ hay không; nội dung kết luận thanh tra có phản ánh đúng thực tế hay không.
Đánh giá hiệu lực thanh tra là xem xét, đánh giá về những phát hiện, kiến nghị, kết luận của thanh tra có được thực thi nghiêm túc, khẩn trương, triệt để hay không; những đề xuất hoàn thiện cơ chế chính sách quản lý có được chấp nhận hay không và sự tác động của kết quả hoạt động thanh tra đối với công tác quản lý.
Việc đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thanh tra một cách chính xác, toàn diện là rất khó khăn. Chúng ta không thể dựa vào sự so sánh thuần tuý về số học giữa kết quả cuộc thanh tra với những chi phí đầu vào sử dụng trong quá trình thực hiện cuộc thanh tra để đánh giá hiệu quả của hoạt động thanh tra. Hơn nữa, kết quả hoạt động thanh tra thường phát huy tác dụng trong một thời gian dài, không chỉ trực tiếp ngăn chặn ngay sai phạm mà còn có tác dụng phòng ngừa sai phạm trong tương lai; khó có thể đánh giá một cách đầy đủ tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra tại một thời điểm nào đó. Những khó khăn khách quan này tác động đến quá trình đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thanh tra tài chính; chi phối, tạo ra những đặc trưng của hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thanh tra tài chính:
tra bao gồm tiêu chí định tính và tiêu chí định lượng; trong đó tiêu chí định tính là chủ yếu. Tiêu chí định lượng là những chỉ số đầu vào và đầu ra của hoạt động có thể tính toán được bằng số lượng cụ thể để so sánh về mặt số học. Tiêu chí định tính là những dấu hiệu, mức độ, biểu hiện, không thể đo đếm được bằng số lượng, không thể so sánh được về mặt số học giữa trước và sau khi tiến hành hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra đối với ngân sách huyện là phương thức quản lý nhà nước với mục tiêu chủ yếu là ngăn chặn, phòng ngừa sai sót, vi phạm và tham mưu cho các cơ quan quản lý nhà nước hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý ngân sách của huyện. Vì vậy, không thể không sử dụng những tiêu chí định tính nếu muốn đánh giá hiệu quả, hiệu lực một cách đầy đủ, toàn diện.
Hai là, cơ sở để xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thanh tra chủ yếu là kinh nghiệm thực tiễn (khoa học thực chứng). Đánh giá hiệu quả, hiệu lực hoạt động thanh tra phải trên cơ sở tổng kết thực tiễn, dựa vào những kết quả đích thực mà hoạt động thanh tra mang lại hoặc những chuyển biến tích cực trong thực tiễn công tác quản lý vốn đầu tư do tác động của kết quả thanh tra.
Ba là, các tiêu chí sử dụng để đánh giá hiệu quả, hiệu lực thanh tra chỉ có độ chính xác tương đối. Mỗi tiêu chí sử dụng để đánh giá hiệu quả, hiệu lực có giá trị khác nhau và tuỳ thuộc vào góc độ đánh giá khác nhau. Những tiêu chí về khắc phục những lỗ hổng, hoàn thiện cơ chế chính sách thông qua đề xuất của thanh tra thường có ý nghĩa quan trọng hơn đối với các cơ quan quản lý nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Nhưng những sai phạm về tài chính gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư không được phát hiện, kiến nghị xử lý thì hoạt động thanh tra cũng không đạt được hiệu quả, hiệu lực.
Như vậy, việc đánh giá hiệu quả hoạt động thanh tra phải dựa trên các tiêu chí sau:
Phát hiện các sơ hở, sai phạm hoặc điểm mạnh trong quản lý điều hành của tổ chức, cá nhân, kiến nghị chấn chỉnh quản lý, đề xuất được các ý kiến về đổi mới, sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách phù hợp với các qui định của pháp luật hoặc nhân rộng điển hình những mặt ưu điểm.
Thu hồi về kinh tế cho ngân sách Nhà nước tập thể hoặc cá nhân khi phát hiện sai phạm về kinh tế. Một cuộc thanh tra đạt chất lượng, hiệu quả phải bao hàm cả việc thu hồi cao về kinh tế cho ngân sách Nhà nước, tập thể và công dân, (khi cuộc thanh tra phát hiện các sai phạm làm thất thoát các tài sản của Nhà
nước, tập thể hoặc có các vi phạm tới quyền hoặc lợi ích hợp pháp của công dân). Tuy nhiên tiêu chuẩn này phải được xem xét trong hoàn cảnh của từng cuộc thanh tra và việc thu hồi kinh tế phải được xem xét dựa theo tỷ lệ khối lượng tài sản bị xâm hại đã phát hiện được; đồng thời có tính đến các khó khăn, phức tạp của việc thu hồi. Chính vì vậy khi áp dụng tiêu chí này cần chủ động xem xét, so sánh đối với từng cuộc thanh tra cụ thể, đánh giá đúng mức giá trị của việc thu hồi kinh tế đối với từng cuộc thanh tra nhằm phát huy tối đa tác dụng của tiêu chuẩn này.
Sự tuân thủ đúng quy định pháp luật về trình tự, thủ tục thanh tra. Một cuộc thanh tra sẽ không đạt yêu cầu nếu bỏ qua hoặc làm trái các trình tự, thủ tục được qui định, đặt biệt là các thủ tục mà nếu bỏ qua sẽ được coi là vi phạm các qui định về công tác thanh tra.
Kết luận thanh tra phải đảm bảo được tính chính xác, khách quan, trung thực, có tính thuyết phục cao đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan. Đây là một trong những nguyên tắc được áp dụng đối với hoạt động thanh tra. Vì vậy kết luận của cuộc thanh tra phải phản ánh đúng bản chất sự việc đã được kiểm tra, thanh tra; chỉ rõ các ưu khuyết điểm của tổ chức, cá nhân có liên quan;