sách Nhà nước
2.1.9.1. Nhân tố bên ngoài
a. Cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra
Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động thanh tra xây dựng là hệ thống các văn bản pháp luật về lĩnh vực xây dựng. Đó là tổng hợp các quy tắc, quy định do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực xây dựng có tính chất bắt buộc phải thực hiện nhằm thiết lập trật tự cho các hoạt động xây dựng, góp phần duy trì sự ổn định và phát triển bền vững cơ sở hạ tầng quốc gia. Đây là cơ sở quan trọng đầu tiên nhằm hướng tới các hành vi của chủ thể có liên quan đến lĩnh vực xây dựng được diễn ra trong một khuôn khổ mà chủ thể quản lý nhà nước mong muốn. Đồng thời đây cũng chính là những căn cứ pháp lý chủ yếu để cơ quan thanh tra xây dựng, người có thẩm quyền đánh giá và xác định được mức độ chấp hành đúng pháp luật cũng như vi phạm các quy định pháp luật của tổ chức, công dân trong hoạt động xây
dựng, từ đó giúp các cơ quan quản lý nhà nước có những giải pháp phù hợp để thiết lập trật tự pháp luật xây dựng trên thực tiễn.
Hoạt động thanh tra xây dựng mang tính đa ngành, nhiều lĩnh vực. Do đó đòi hỏi hệ thống pháp luật xây dựng mang tính phân hóa cao theo từng lĩnh vực như: hệ thống pháp luật đất đai; thị trường bất động sản; quy hoạch kiến trúc; kỹ thật xây dựng; vật liệu xây dựng… Điều đó yêu cầu chính các chủ thể tiến hành thanh tra xây dựng phải có tập hợp những kiến thức cơ bản về hệ thống các quy định pháp luật liên quan đến chuyên ngành xây dựng đồng thời đòi hỏi tính chuyên sâu của từng lĩnh vực trong xây dựng. Đây chính là yếu tố quan trọng quyết định nên chất lượng của cuộc thanh tra bởi việc xác định tính hợp pháp, hợp lý của hoạt động xây dựng dựa trên các quy định pháp luật thực định mà đòi hỏi người tiến hành thanh tra phải biết vận dụng. Bên cạnh đó hoạt động thanh tra xây dựng phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng của những quy định pháp luật về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra xây dựng, bởi các cơ quan thanh tra xây dựng nếu được luật hóa bằng các quy định hợp pháp, hợp lý khi đó các chủ thể tiến hành thanh tra xây dựng sẽ được tạo điều kiện độc lập về mặt thẩm quyền điều đó có tác động trực tiếp cũng như gián tiếp đến hiệu quả của hoạt động thanh tra xây dựng. Một hệ thống pháp luật đồng bộ, đầy đủ, cụ thể, chặt chẽ và thống nhất sẽ giúp cho việc thực hiện các hoạt động liên quan đến xây dựng được diễn ra theo một trật tự hợp lý, giúp cho các cơ quan quản lý (trong đó có cơ quan thanh tra xây dựng) có cơ sở xác định rõ mức độ vi phạm và là căn cứ khi xử lý. Xác định rõ ràng và đúng đắn quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng, từ đó tạo niềm tin và sự đồng thuận trong cộng đồng dân cư và toàn xã hội.
Như vậy, cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra về xây dựng cơ bản hay những quy định pháp luật về thanh tra nói riêng và pháp luật nói chung đóng vai trò quan trọng và là yếu tố tác động trực tiếp, có ảnh hướng lớn tới chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra.
b. Dư luận xã hội
Công luận và dư luận xã hội đã và đang phát huy vai trò quan trọng vào quá trình quản lý và phát triển đất nước. Các phương tiện truyền thông cùng với dư luận xã hội đã và đang trở thành một những lực lượng xung kích trong việc phát hiện những cái mới, những cá nhân, tập thể điển hình tiên tiến và cả việc tấn công vào những tệ nạn của đời sống xã hội. Sự khen chê của công luận và dư
luận xã hội có một sức mạnh không nhỏ tác động vào tâm tư, suy nghĩ, hành động của từng cá nhân.
Đối với hoạt động thanh tra, nhiều cuộc thanh tra đã được dư luận quan tâm, chú ý. Ở những cuộc thanh tra tra này, kết quả thanh tra thường sẽ tác động tới nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc xử lý nhưng vấn đệ xã hội đang bức xúc. Thực tiễn cũng cho thấy, nhiều bài báo, những loạt phóng sự điều tra...về những hành vi vi phạm của người có chức quyền trong hoạt động quản lý, để xảy ra sai phạm đã giúp ích rất nhiều cho các cơ quan thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra và kiến nghị xử lý. Tuy nhiên, nếu công luận và dư luận xã hội phản ánh đúng đắn và bình luận một cách khách quan, không thiên vị sẽ là điều hết sức thuận lợi cho cơ quan thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Ngược lại, nếu công luận và dư luận xã hội phản ánh các tình tiết, sự việc một cách phiến diện, chủ quan thì khi tiến hành thanh tra cơ quan thanh tra phải chịu một áp lực không nhỏ từ công luận và dư luận xã hội. Trong trường hợp như vậy rất có thể dẫn tới việc ra những quyết định, xử lý theo dư luận và công luận xã hội, làm mất đi tính khách quan của hoạt động thanh tra và do vậy làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác này.
c. Tiêu cực xã hội
Hiện nay, những tiêu cực xã hội đã và đang tấn công vào hệ thống cơ quan Nhà nước, trong đó có các cơ quan quan thực thi pháp luật, gây ra những tác hại không nhỏ, giảm sút lòng tin của nhân dân vào đội ngũ cán bộ công chức. Trong hoạt động thanh tra không phải là không có những cán bộ đã bị xử lý vi phạm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nếu tiêu cực xã hội xảy ra, nhất là tệ hối lộ và nhận hối lộ, thì hoạt động thanh tra sẽ không thể chính xác, khách quan và công bằng. Khi đó, các quyết định được ban hành chỉ là hình thức, sáo rỗng để biện minh cho một nội dung đã được biết trước và bị làm sai lệch. Nếu tác hại của nạn hối lộ và tiêu cực là rất nghiêm trọng trong xã hội thì nó cũng không loại trừ đối với hoạt động thanh tra. Vì thế, chúng ta cần phải có các giải pháp cụ thể để phòng chống các tác hại này, nhất là việc xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững mạnh, liêm khiết, có lương tâm và đạo đức nghề nghiệp.
Ngoài tiêu cực xã hội, các mối quan hệ gia đình, bạn bè, họ hàng, làng xóm... cũng có thể ánh hưởng tới kết quả hoạt động thanh tra trong trường hợp người tiến hành thanh tra là người thân thích. Tư tưởng nhìn vào người thân, hàng xóm láng giềng vẫn còn tồn tại khá phổ biến. Bên cạnh đó, người tiến hành
thanh tra cũng có thể khó tránh khỏi sự nhờ vả của những người có chức quyền và đây chính điều rất là vấn đề nhạy cảm và khó xử lý, nhất là khi hoạt động thanh tra chỉ có tính độc lập tương đối như hiện nay.
d. Đặc điểm của hoạt động xây dựng cơ bản
- Sản phẩm xây lắp là những công trình xây dựng, vật kiến trúc…có quy mô đa dạng kết cấu phức tạp mang tính đơn chiếc, thời gian sản xuất sản phẩm xây lắp lâu dài. Đặc điểm này đòi hỏi việc tổ chức quản lý và hạch toán sản phẩm xây lắp nhất thiết phải lập dự toán (dự toán thiết kế, dự toán thi công). Quá trình sản xuất xây lắp phải so sánh với dự toán, lấy dự toán làm thước đo, đồng thời để giảm bớt rủi ro phải mua bảo hiểm cho công trình xây lắp.
- Sản phẩm xây lắp được tiêu thụ theo giá dự toán hoặc theo giá thoả thuận với chủ đầu tư (giá đấu thầu), do đó tính chất hàng hoá của sản phẩm xây lắp không thể hiện rõ (vì đã quy định giá cả, người mua, người bán sản phẩm xây lắp có trước khi xây dựng thông qua hợp đồng xây dựng nhận thầu)
- Sản phẩm xây lắp cố định tại nơi sản xuất, còn các điều kiện để sản xuất phải di chuyển theo địa điểm đặt sản phẩm.
- Sản phẩm xây lắp từ khi khởi công đến khi hoàn thành công trình bàn giao đưa vào sử dụng thường kéo dài. Quá trình thi công được chia thành nhiều giai đoạn, mỗi giai đoạn được chia thành nhiều công việc khác nhau, các công việc này thường diễn ra ngoài trời nên chịu tác động lớn của nhân tố môi trường như nắng, mưa, bão…Đặc điểm này đòi hỏi việc tổ chức quản lý, giám sát chặt chẽ sao cho đảm bảo chất lượng công trình đúng như thiết kế, dự toán: Các nhà thầu có trách nhiệm bảo hành công trình (chủ đầu tư giữ lại tỉ lệ nhất định trên giá trị công trình, khi hết thời hạn bảo hành công trình mới trả lại cho đơn vị xây lắp…)
2.1.9.2. Nhân tố bên trong
a. Nhận thức của nhà quản lý
Có thể nói rằng, trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước trong tổ chức, chỉ đạo cuộc thanh tra là trách nhiệm công vụ, do vậy, trách nhiệm này phải được xác định bằng quy phạm pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng pháp luật. Một mặt, quy định pháp luật là cơ sở để các thủ chể biết, hiểu và chủ động thực hiện trách nhiệm của mình trên thực tế. Ở khía cạnh này có thể hiểu việc các chủ thể là thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo việc tiến hành thanh tra chính là việc thực hiện các quy định của
pháp luật về vấn đề này, là việc chủ động áp dụng pháp luật vào thực thi chức trách, nhiệm vụ của mình. Mặt khác, quy định pháp luật cũng là cơ sở để xác định trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể khi họ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng với chức trách, nhiệm vụ được giao.
Có thể thấy, quy phạm pháp luật luôn là cơ sở quan trọng để thực thi trách nhiệm trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Một hệ thống pháp luật vừa đủ về nội dung, vừa cụ thể, rõ ràng trong từng điều khoản, vừa đảm bảo tính thống nhất với hệ thống pháp luật có liên quan và đảm bảo tính phù hợp với bối cảnh xã hội sẽ mang đến hiệu quả thực thi trên thực tế rất cao. Nếu thiếu một trong các yếu tố trên thì hiệu quả thực thi pháp luật trên thực tế. Đối với vấn đề trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong tổ chức, chỉ đạo thanh tra, hiệu quả của việc thực hiện trách nhiệm của các chủ thể có tính chất quyết định đến hiệu quả thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra. Do đó, có thể nói, hiệu quả kết luận thanh tra chịu ảnh hưởng rất lớn từ hệ thống quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra.
Thực tiễn công tác thanh tra cho thấy, sau khi kết luận thanh tra được ban hành thì việc xem xét, xử lý thuộc trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và tùy thuộc chủ yếu vào quan điểm, ý chỉ của chủ thể này. Sự quan tâm chỉ đạo sát sao của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện kết luận thanh tra sẽ khiến kết luận thanh tra được xử lý kịp thời, người có hành vi vi phạm bị xử lý nghiêm minh, những sơ hở, yếu kém được sửa chữa, khắc phục nhanh chóng, tạo ra tác động tích cực làm thay đổi nhận thức của đối tượng thanh tra trong việc chấp hành pháp luật, hạn chế sai phạm. Ngược lại, ở đâu thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước không quan tâm chỉ đạo, đôn đốc thực hiện các kết luận của cơ quan thanh tra thì dường như những kết quả của hoạt động thanh tra không phát huy được hiệu quả trên thực tế, thậm chí vai trò của cơ quan thanh tra bị xem nhẹ, ảnh hưởng đến hình ảnh cơ quan thanh tra.
b. Sự phối hợp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong hoạt động thanh tra
Để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, pháp luật hiện hành đã xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan tới hoạt động này, trong
đó có nhiều quy định về việc phối hợp trong hoạt động thanh tra giữa các chủ thể đó, nhất là trong giai đoạn xử lý kết luận thanh tra hoặc xử lý các vụ vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra – quy định như vậy xuất phát từ đặc thù của công tác thanh. Việc phối hợp cũng được thể hiện trong nhiều giai đoạn của hoạt động thanh tra, từ khi chuẩn bị thanh tra cho tới khi kết thúc và xử lý kết quả thanh tra. Cụ thể là:
- Trong quá trình chuẩn bị thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải phối hợp với Người ra quyết định thanh tra để ban hành Kế hoạch thanh tra. Trưởng đoàn có trách nhiệm xây dựng, trình Người ra quyết định ký ban hành Kế hoạch. Ngoài ra, Đoàn thanh tra cũng phải xây dựng Đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo và gửi cơ quan, tổ chức, cá nhân được thanh tra chuẩn bị các thông tin, tài liệu phục vụ việc báo cáo trong quá trình tiến hành thanh tra.
- Trong giai đoạn tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra phải làm việc với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra để công bố quyết định thanh tra, nếu mời đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan tham dự thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân này phải phối hợp để thực hiện việc công bố. Khi tiến hành thanh tra, đối tượng thanh tra phải báo cáo trực tiếp với đoàn thanh tra về những nội dung thanh tra theo đề cương khi được yêu cầu; quá trình thu thập, kiểm tra, xác minh, các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chính thực hiện yêu cầu của Đoàn thanh tra, nhất là việc cung cấp các thông tin, tài liệu để làm rõ các nội dung thanh tra.
- Kết thúc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho Thủ trưởng cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân là đối tượng thanh tra biết. Trên cơ sở báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ của thành viên Đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm xây dựng dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra, tổ chức lấy ý kiến của các thành viên Đoàn thanh tra vào dự thảo Báo cáo. Khi được giao xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra căn cứ vào báo cáo kết quả thanh tra, sự chỉ đạo của Người ra quyết định thanh tra để xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra trình người ra quyết định. Đoàn thanh tra phải làm rõ các nội dung khi được người ra quyết định yêu cầu và đối tượng thanh tra có quyền giải trình những vấn đề mà mình cho là chưa đúng hoặc chưa hợp lý. Đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan cũng có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thanh tra trong việc công bố kết luận thanh tra và nghiêm chỉnh thực hiện các kiến nghị, quyết định xử lý của cơ quan thanh tra.
Riêng đối với vụ việc có dấu hiệu tội phạm chuyển cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra có trách nhiệm cung cấp các thông tin mà mình biết được cho cơ quan điều tra. Cơ quan điều tra, viện kiểm sát có trách nhiệm phối hợp trong việc tiếp nhận vụ việc và thông báo kết quả xử lý vụ việc cơ quan thanh tra biết.
c. Chất lượng nguồn nhân lực
Trong bộ máy thanh tra xây dựng, con người vừa là chủ thể quản lý (được nhà nước trao quyền) nhưng đồng thời cũng là lực lượng trực tiếp thực thi công