Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.3. Công tác phát triển quỹ đất tại Việt Nam
2.3.1. Những quy định về phát triển quỹ đất của Việt Nam
2.3.1.1. Cơ chế thu hồi đất và phát triển quỹ đất trước Luật Đất đai năm 2003
Trước Luật Đất đai năm 2003, chưa có chủ trương tạo quỹ đất sạch để cung cấp mặt bằng cho các dự án đầu tư và cũng như chưa có khái niệm về Tổ chức phát triển quỹ đất. Việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất để thực hiện các dự án đầu tư thuộc trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Có thể khái quát cơ chế bồi thường giải phóng mặt bằng cụ thể như sau:
- Về trách nhiệm thực hiện việc đền bù cho người có đất bị thu hồi được quy định tại Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính
phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Cụ thể đối với tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh; mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng (gồm đất sử dụng xây dựng đường giao thông, cầu cống, vỉa hè, hệ thống cấp, thốt nước có trách nhiệm đền bù thiệt hại về đất và tài sản hiện có gắn liền với đất theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.
- Về trách nhiệm tổ chức việc thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người có đất bị thu hồi sau khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Pháp luật quy định người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho người có đất bị thu hồi nhưng người chịu trách nhiệm chính trong việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường thiệt hại cho người có đất bị thu hồi phải là một tổ chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất thành lập. Trong thời kỳ này, tổ chức được giao làm nhiệm vụ thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng là Ban chỉ đạo thu hồi đất, sau chuyển thành Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng. Người được giao đất, thuê đất (chủ dự án) có trách nhiệm tham gia Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng, cung cấp các tài liệu cần thiết để Hội đồng thực hiện nhiệm vụ của mình, đồng thời có trách nhiệm tổ chức chi trả tiền đền bù kịp thời cho các đối tượng được đền bù thiệt hại hoặc trợ cấp ngay sau khi phương án đền bù thiệt hại được cấp thẩm quyền phê duyệt.
Như vậy, trước Luật Đất đai 2003, việc tổ chức thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng do Hội đồng đền bù thiệt hại giải phóng mặt bằng chịu trách nhiệm thực hiện; kinh phí chi cho cơng tác bồi thường giải phóng mặt bằng chủ yếu do người được Nhà nước giao đất, thuê đất thực hiện.
2.3.1.2. Cơ chế thu hồi đất và phát triển quỹ đất từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực
Cơ chế phát triển quỹ đất theo hình thức thu hồi đất quy định trong Luật Đất đai năm 2003 có nhiều điểm khác biệt so với giai đoạn trước. Chính sự khác biệt này đã là cơ sở để hình thành một mơ hình tổ chức mới đó là Tổ chức phát triển quỹ đất. Sự khác biệt trong cơ chế tạo quỹ đất theo hình thức thu hồi đất thể hiện ở các khía cạnh sau:
Trước Luật Đất đai năm 2003, việc thu hồi đất của Nhà nước chỉ thực hiện khi có dự án đầu tư. Từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì Nhà nước chủ động thực hiện việc tạo quỹ đất (thu hồi bồi thường, giải phóng mặt bằng; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất) sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Kinh phí cho thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng trước Luật 2003 do nhà chủ đầu tư dự án hoặc do người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chịu trách nhiệm trực tiếp chi trả, nhưng từ khi có Luật Đất đai năm 2003 thì khoản kinh phí cho thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng do Nhà nước chịu trách nhiệm chi trả toàn bộ. Trong trường hợp đất thu hồi để thực hiện dự án đầu tư thì chủ dự án đầu tư tạm ứng trước tiền bồi thường giải phóng mặt bằng và số tiền tạm ứng trước này được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.
Tổ chức phát triển quỹ đất là một điểm mới trong pháp luật đất đai 2003 có chức năng thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơng bố mà chưa có dự án đầu tư, quản lý quỹ đất đã thu hồi, tạo quỹ đất phục vụ cho đầu tư phát triển nhằm giảm các thủ tục hành chính về đầu tư.
Theo quy định của pháp luật đất đai 2003, Nhà nước quyết định thu hồi đất và giao đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơng bố mà chưa có dự án đầu tư. Đối với việc tạo quỹ đất thì Tổ chức dịch vụ cơng về đất đai hoặc Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đơn vị thực hiện nhiệm vụ này. Tổ chức dịch vụ công về đất đai đề cập ở đây chính là Tổ chức phát triển quỹ đất, Tổ chức này hoạt động theo loại hình sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp Nhà nước thực hiện nhiệm vụ cơng ích do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập.
Nghị định Chính phủ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, trong đó làm rõ mơ hình hoạt động, nguồn vốn, huy động vốn, thẩm quyền thành lập đối với Tổ chức phát triển quỹ đất. Cụ thể về chức năng, nhiệm vụ thì Tổ chức này có nhiệm vụ tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy
nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, môi trường và các nhu cầu khác của địa phương, ổn định thị trường bất động sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật... (Chính Phủ nước CHXHCNVN, 2009).
- Về hình thức tạo quỹ đất: Có hai hình thức tạo quỹ đất, đó là Nhà nước thu hồi đất; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
- Về thẩm quyền tạo quỹ đất: Đối với hình thức Nhà nước thu hồi đất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Đối với hình thức thỏa thuận khơng phân biệt đất người đang sử dụng đất là tổ chức hay hộ gia đình, cá nhân; những dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư được phép thỏa thuận với người sử dụng đất mà khơng phải thực hiện theo hình thức Nhà nước thu hồi đất để có đất thực hiện dự án đầu tư.
- Về giá đất khi thực hiện tạo quỹ đất: Tại Điều 11 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ đã quy định: Khi Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm quyết định thu hồi đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp. Đối với cơ chế thỏa thuận, giá đất được hình thành theo pháp luật dân sự và cơ chế thị trường tại thời điểm thỏa thuận.
- Về trình tự phát triển quỹ đất:
+ Theo hình thức Nhà nước thu hồi đất: Tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất, nguồn đất cung cấp cho việc tạo quỹ đất mà có các trình tự khác nhau. Ví dụ như đối với đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế, trình tự gồm năm bước, từ lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho đến xét duyệt, ban hành quyết định thu hồi đất, quản lý, sử dụng quỹ đất đã tạo được. Trong khi đối với trường hợp nguồn đất cung cấp cho việc tạo quỹ đất là đất do vi phạm pháp luật đất đai hoặc người sử
dụng đất tự nguyện trả lại đất thì trình tự chỉ cịn ba bước. Tuy nhiên, cho dù trình tự tạo quỹ đất theo hình thức Nhà nước thu hồi đất là rất khác nhau nhưng trong quá trình tạo quỹ đất việc Nhà nước ra quyết định thu hồi đất là một việc bắt buộc phải thực hiện. Sau đó đơn vị được giao thực hiện nhiệm vụ tạo quỹ đất có trách nhiệm xác định mức thiệt hại của người sử dụng đất để thực hiện phương án tri trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (nếu có). Đối với quỹ đất đã tạo lập được được quản lý, sử dụng theo quy định của pháp luật đất đai.
+ Theo hình thức thỏa thuận (chuyển nhượng, góp vốn hoặc thuê quyền sử dụng đất): Trình tự tạo quỹ đất theo hình thức này gồm 04 bước, đó là: (1) Nhà đầu tư lựa chọn địa điểm, sao cho mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt và công bố; (2) Nhà đầu tư tự thoản thuận với người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng QSD đất hoặc thuê QSD đất hoặc góp vốn bằng QSD đất; (3) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất ký hợp đồng chuyển nhượng, góp vốn, thuê QSD đất; (4) Nhà đầu tư và người đang sử dụng đất thực hiện chứng thực hợp đồng tại Văn phịng cơng chứng, sau đó gửi hồ sơ đến Văn phòng đăng ký đất đai để đăng ký QSD đất. Sau khi hoàn thành các bước trên, nhà đầu tư đưa đất vào khai thác, sử dụng theo đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2.3.1.3. Cơ chế thu hồi đất và phát triển quỹ đất từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực
Nước ta đang phấn đấu đến năm 2020 cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, nhu cầu sử đất cho các mục đích sẽ có sự biến động mạnh. Cho nên chủ trương của Đảng trong thời kỳ này là cho phép Nhà nước chủ động phát triển quỹ đất ngay sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt nhằm bảo đảm được mục tiêu Nhà nước chủ động nguồn cung về đất đai, điều tiết được thị trường bất động sản là đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2013, Tổ chức phát triển quỹ đất tiếp tục được quy định để thực nhiệm vụ tạo quỹ đất để đấu giá quyền sử dụng đất, tạo quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế, xã hội, tạo quỹ đất để phục vụ sự nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục thể thao và các nhu cầu khác của địa phương... Đơn vị được giao nhiệm vụ phát triển quỹ đất là tổ chức đơn vị sự nghiệp công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đối với các địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại
Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có. Pháp luật đất đai năm 2013 cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương để giao việc thực hiện việc quỹ đất bằng hình thức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tổ chức làm nhiệm vụ này là Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cấp huyện hoặc Tổ chức phát triển quỹ đất, các tổ chức này được quyền thuê doanh nghiệp thực hiện dịch vụ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Với quy định trên thì các tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất sẽ đủ điều kiện để thực hiện nhiệm vụ được giao như tạo quỹ đất để sử dụng cho mục đích quốc phịng, an ninh; tạo quỹ đất đã được giải phóng mặt bằng để đấu giá quyền sử dụng đất, từ đó làm minh bạch trong việc thu hút đầu tư, chống phiền hà, nhũng nhiễu và từng bước xóa bỏ cơ chế "xin - cho" trong việc giao đất, cho thuê đất, sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai.
- Về hình thức tạo quỹ đất: Pháp luật đất đai trong giai đoạn này tiếp tục cho phép tạo quỹ đất được thực hiện hiện theo hai hình thức như quy định của Luật Đất đai năm 2003, đó là Nhà nước thu hồi đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và Nhà đầu tư được phép thỏa thuận với người có đất.
- Về thẩm quyền tạo quỹ đất: Cơ bản thẩm quyền tạo quỹ đất theo hình thức Nhà nước thu hồi đất quy định tại Luật đất đai năm 2013 được kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 2003. Cụ thể, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngồi, tổ chức nước ngồi có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi; thu hồi đất nơng nghiệp thuộc quỹ đất cơng ích của xã, phường, thị trấn. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam. Riêng đối với trường hợp thu hồi đất mà trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng là tổ chức và hộ gia đình cá nhân đang sử dụng, có nghĩa là vừa thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân cấp tỉnh và cấp huyện thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dẫn cấp huyện thu hồi để đơn giản hóa thủ tục, đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất.