8. Bố cục của đề tài
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NSNN
1.2.1. Lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Theo quy định của Luật Đầu tƣ công năm 2014, kế hoạch vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc là một tập hợp các mục tiêu, định hƣớng, danh mục chƣơng trình, dự án đầu tƣ từ nguồn vốn NSNN; khả năng cân đối nguồn vốn đầu tƣ, phƣơng án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. [21]
Công tác lập kế hoạch đầu tƣ công gồm có kế hoạch trung hạn đƣợc lập trong thời hạn 05 năm và Kế hoạch hàng năm để triển khai thực hiện kế hoạch đầu tƣ công trung hạn.
Căn cứ vào chỉ thị hàng năm của Thủ tƣớng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế -xã hội và dự toán NSNN năm sau, Thông tƣ của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế
hoạch đầu tƣ phát triển năm sau và phối hợp với Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra. UBND cấp trên chỉ đạo và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị, ban ngành trực thuộc và UBND cấp dƣới lập dự toán NSNN. Sau khi lập dự toán xong, UBND cấp tỉnh lập, tổng hợp dự toán NSNĐP năm sau gửi Bộ Tài chính, Bộ KH-ĐT xem xét, thẩm tra dự toán.
Bộ Tài chính chủ trì, tổng hợp và lập dự toán thu, chi NSNN, phƣơng án phân bổ NSTW năm sau báo cáo Chính phủ để trình UBTVQH. Trên cơ sở ý kiến thẩm tra của các cơ quan của Quốc hội, Bộ Tài chính chủ trì hoàn thiện các báo cáo về thu, chi NSNN. Sau khi Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phƣơng án phân bổ NSTW, Thủ tƣớng Chính phủ giao dự toán NSNN cho các đơn vị, các cơ quan.
Căn cứ đó, HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán NSĐP , phân bổ ngân sách cấp tỉnh năm sau, HĐND cấp dƣới quyết định dự toán NSĐP, phân bổ dự toán năm sau ngân sách cấp mình.Sau khi HĐND quyết định dự toán ngân sách, UBND cùng cấp giao dự toán NSNN năm sau cho các cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình, cấp dƣới đồng thời báo cáo với UBND và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ Tài chính về dự toán ngân sách đã đƣợc HĐND cấp tỉnh quyết định.
Phân bổ vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Để giao kế hoạch vốn XDCB từ NSNN, thông thƣờng phải tiến hành 5 bƣớc: lập danh sách dự án lựa chọn; lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm; phân bổ vốn đầu tƣ; thẩm tra và thông báo vốn, cuối cùng là giao kế hoạch.
Điều kiện phân bổ vốn đầu tư NSNN hàng năm:
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tƣ: phải phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ đƣợc duyệt theo thẩm quyền.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tƣ: phải có quyết định đầu tƣ từ thời điểm trƣớc ngày 31 tháng 10 năm trƣớc năm kế hoạch. Thời gian và vốn bố trí để thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không
quá 3 năm.
- Đối với vốn đầu tƣ thuộc Trung ƣơng quản lý: Sau khi đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ giao dự toán ngân sách hàng năm, các Bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ; cơ cấu vốn trong nƣớc, vốn ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc, dự án nhóm A và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm.
- Đối với vốn đầu tƣ thuộc địa phƣơng quản lý: Ủy ban nhân dân các cấp lập phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. Theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ; cơ cấu vốn trong nƣớc, vốn ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm. Riêng đối với các dự án đƣợc đầu tƣ bằng các nguồn vốn đƣợc để lại theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ (nếu có) và vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng còn phải tuân thủ các quy định về đối tƣợng đầu tƣ và mục tiêu sử dụng của từng nguồn vốn đầu tƣ.
Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các dự án phải hoàn thành trƣớc ngày 31 tháng 12 năm trƣớc.
- Sở Tài chính có trách nhiệm phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự kiến phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do Thành phố quản lý trƣớc khi báo cáo UBND TP quyết định.
- Việc phân bổ vốn phải phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu, định hƣớng phát triển tại Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 10 năm; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phƣơng, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, lĩnh vực, vùng đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Việc phân bổ vốn phải bảo đảm tuân thủ các quy định của Luật Đầu tƣ công, Luật Ngân sách nhà nƣớc, Nghị quyết số 1023/NQ-UBTVQH13 của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tƣ phát triển nguồn ngân sách nhà nƣớc theo giai đoạn và các văn bản liên quan.
- Bố trí vốn đầu tƣ tập trung để khắc phục tình trạng phân tán, dàn trải, dở dang, bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ từ nguồn ngân sách nhà nƣớc
- Các địa phƣơng đƣợc bố trí vốn ngân sách trung ƣơng giai đoạn 5 năm phải cam kết bố trí phần vốn còn thiếu từ nguồn ngân sách địa phƣơng và các nguồn vốn hợp pháp khác để hoàn thành dự án đúng tiến độ. Trong trƣờng hợp điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ của dự án so với tổng mức đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền giao kế hoạch đầu tƣ trung hạn, địa phƣơng phải tự cân đối vốn bổ sung từ các nguồn vốn hợp pháp khác để hoàn thành dự án đúng tiến độ, bảo đảm chất lƣợng.
- Đối với nguồn vốn nƣớc ngoài, phải tính toán, cân đối giữa nhu cầu vay và khả năng trả nợ của các dự án đã triển khai và các dự án mới.
Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tƣ XDCB bằng nguồn NSNN có thể đƣợc mô hình hóa theo sơ đồ sau:
Theo ngành, lĩnh vực kinh tế
Theo cơ cấu khu vực, địa phƣơng Theo các chƣơng trình mục tiêu Theo từng dự án Theo từng dự án Theo từng dự án Chi đầu tƣ XDCB từ ngân sách Nhà nƣớc Trung ƣơng Chi đầu tƣ XDCB từ ngân sách Nhà nƣớc cấp tỉnh
Hình 2.1. Nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư XDCB
Tiêu chí đánh giá công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư XDCB
Lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN liên quan mật thiết với kế hoạch ĐTPT nói chung và kế hoạch đầu tƣ XDCB nói riêng.
Việc lập và phân bổ vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN có 2 tác dụng đối vơi việc lập kế hoạch đầu tƣ XDCB:
Một là, bảo đảm nguồn lực tài chính cần thiết để thực hiện kế hoạch đầu
tƣ XDCB
Hai là, thông qua việc lập kế hoạch và phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ
XDCB điều chỉnh làm thay đổi phƣơng thức lập KH đầu tƣ XDCB sao cho bảo đảm sự cân đối giữa nhu cầu và khả năng nguồn vốn thực hiện các chƣơng trình, dự án đầu tƣ XDCB.
Việc đảm bảo nhu cầu nguồn lực tài chính cần thiết thông qua việc lập và phân bổ nguồn vốn NSNN cho đầu tƣ XDCB là một trong những tiêu chí quan trọng đánh giá việc lập và phân bổ vốn từ NSNN. Tuy nhiên, việc đảm bảo nhu cầu vốn cần thiết cho đầu tƣ XDCB các công trình, dự án chỉ có thể
thực hiện đƣợc khi:
- Các công trình dự án đó có đủ các điều kiện đƣợc Nhà nƣớc quy định trong hoạt động đầu tƣ XDCB.
- Việc lập và phân bổ KH vốn đầu tƣ XDCB phải có sự tính toán cân nhắc, chủ động cân đối nguồn lực của NSNN.
Hai vấn đề này rất quan trọng cần đƣợc xem xét, đánh giá trong quá trình lập kế hoạch và phân bổ kế hoạch vốn của NSNN cho đầu tƣ XDCB.
Ngoài các tiêu chí đánh giá việc lập KH và phân bổ KH kể trên, ngƣời ta có thể dựa vào tiêu chí tuân thủ để đánh giá việc xây dựng KH và phân bổ KH vốn đầu tƣ XDCB các công trình, dự án từ nguồn NSNN.
1.2.2. Thẩm định, lựa chọn dự án đầu tƣ
Thẩm định dự án đầu tƣ là quá trình một cơ quan chức năng tổ chức xem xét một cách khách quan, có khoa học và toàn diện các nội dung của một dự án đầu tƣ để đánh giá xem dự án đầu tƣ có tính khả thi hay không, nghĩa là có đạt đƣợc mục tiêu kinh tế - xã hội đã đề ra và có đạt đƣợc mục tiêu đó một cách có hiệu quả hay không; từ đó ra quyết đầu tƣ và cấp giấy phép đầu tƣ. [2]
Thẩm định dự án đầu tƣ là một giai đoạn rất quan trọng, có tính chất quyết định đến việc trả lời câu hỏi: dự án có đƣợc chấp nhận để đầu tƣ hay không. Thẩm định dự án đầu tƣ là đƣa ra một cái nhìn tổng quát về tất cả các khía cạnh của một dự án đầu tƣ và xây dựng nền móng cho việc thực hiện dự án sau khi dự án đó đƣợc phê chuẩn và cũng tạo cơ sở để đánh giá dự án sau khi dự án hoàn thành.
Tùy theo quy mô đầu tƣ, hình thức và nguồn vốn đầu tƣ yêu cầu về nội dung quản lý nhà nƣớc đối với các dự án đầu tƣ sẽ khác nhau vì vậy mức độ thẩm định dự án có sự khác biệt.
-Thẩm định các văn bản pháp lý: Căn cứ pháp lý của dự án là điều kiện
-Thẩm định về sự cần thiết phải đầu tư: đánh giá vai trò của dự án trong
việc thực hiện kế hoạch, quy hoạch, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, của vùng, của ngành và ngành nghề của dự án có thuộc những ngành nghề nhà nƣớc không cho phép hoạt động không. Dự án có thuộc diện ƣu tiên khuyến khích hay không.
-Thẩm định về thị trường của dự án đầu tư: Tùy thuộc đối với những dự
án có đầu ra là hàng hóa cá nhân hay hàng hóa công cộng thì sẽ đòi hỏi thẩm định những khía cạnh khác nhau.
-Thẩm định dự án về mặt địa điểm: dự án có tuân thủ các quy định về
quy hoạch xây dựng và kiến trúc của địa phƣơng, thuận lợi về giao thông, gần nguồn cung cấp nguyên vật liệu……
-Thẩm định khía cạnh công nghệ kỹ thuật của dự án: nhằm đánh giá
chính thức giá trị về mặt công nghệ kĩ thuật của dự án.
-Thẩm định khía cạnh tài chính của dự án: Mục tiêu chính của thẩm định tài chính là để đánh giá khả năng sản sinh nguồn thu nhằm đáp ứng các nghĩa vụ tài chính của dự án.
-Thẩm định khía cạnh kinh tế - xã hội của dự án: Đánh giá lợi ích kinh
tế xã hội mà dự án mang lại thông qua việc xem xét các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế - xã hôi mà dự án mang lại.
1.2.3. Quản lý công tác đấu thầu
Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tƣ vấn, dịch vụ phi tƣ vấn, mua sắm hoàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tƣ để kí kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ, dự án đầu tƣ có sử dụng đất trên cơ sở đảm bảo cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế. [19]
Theo quy định Luật Đấu thầu 2013 có 8 hình thức và 4 phƣơng thức lựa chọn nhà thầu gồm:
-Các hình thức đấu thầu:
+ Đấu thầu rộng rãi là hình thức lựa chọn nhà thầu trong đó không hạn chế nhà thầu tham dự.
+ Đấu thầu hạn chế là hình thức đấu thầu mà bên mời thầu mời một số nhà thầu (tối thiểu là 5) có đủ năng lực tham dự. Danh sách nhà thầu tham dự phải đƣợc ngƣời có thẩm quyền hoặc cấp có thẩm quyền chấp thuận.
+ Chỉ định thầu là hình thức chọn trực tiếp nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói thầu để thƣơng thảo hợp đồng.
+ Chào hàng cạnh tranh đƣợc áp dụng đối với gói thầu có giá trị trong hạn mức theo quy định của Chính phủ.
+ Mua sắm trực tiếp đƣợc áp dụng trong trƣờng hợp bổ sung hợp đồng cũ đã thực hiện xong (dƣới 1 năm) hoặc hợp đồng đang thực hiện với điều kiện chủ đầu tƣ có nhu cầu tăng thêm số lƣợng hàng hóa hoặc khối lƣợng công việc mà trƣớc đó đã đƣợc tiến hành đấu thầu nhƣng phải đảm bảo không đƣợc vƣợt mức giá hoặc đơn giá trong hợp đồng đã ký trƣớc đó.
+ Tự thực hiện đƣợc áp dụng với gói thầu thuộc dự án trong trƣờng hợp tổ chức trực tiếp quản lý, sử dụng gói thầu có năng lực kỹ thuật, tài chính và kinh nghiệm đáp ứng yêu cầu của gói thầu.
+ Lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tƣ trong trƣờng hợp đặc biệt áp dụng trong trƣờng hợp gói thầu, dự án xuất hiện các điều kiện đặc thù, riêng biệt mà không thể áp dụng các hình thức đầu tƣ ở trên thì ngƣời có thẩm quyền trình Thủ tƣớng Chính phủ xem xét quyết định phƣơng án lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tƣ.
+ Tham gia thực hiện của cộng đồng áp dụng với trƣờng hợp gói thầu thuộc chƣơng trình mục tiêu quốc gia, chƣơng trình hỗ trợ xóa đói giảm nghèo cho các huyện, xã miền núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo…… hoặc gói thầu có quy mô nhỏ mà cộng đồng dân cƣ, tổ chức, tổ, nhóm thợ tại địa phƣơng có thể
đảm nhiệm.
-Các phƣơng thức đấu thầu: + Một giai đoạn, một túi hồ sơ. + Một giai đoạn, hai túi hồ sơ. + Hai giai đoạn, một túi hồ sơ + Hai giai đoạn, hai túi hồ sơ
Tùy thuộc vào đặc điểm của gói thầu, điều kiện cụ thể của bên mời thầu về nguồn vốn, chi phí, thời gian cho lựa chọn nhà thầu mà ngƣời quyết định đầu tƣ quyết định hình thức lựa chọn nhà thầu cho từng gói thầu.
Việc lựa chọn nhà thầu xây dựng phải đáp ứng đƣợc các yêu cầu: đảm bảo đƣợc hiệu quả của dự án đầu tƣ xây dựng công trình; chọn đƣợc nhà thầu có điều kiện năng lực hoạt động hành nghề xây dựng phù hợp với yêu cầu của gói thầu, có phƣơng án kĩ thuật, công nghệ tối ƣu, có giá dự thầu hợp lý; nhà thầy trong nƣớc đƣợc hƣởng ƣu đãi khi tham dự đấu thầu quốc tế tổ chức tại Việt Nam; đảm bảo tính cạnh tranh, khách quan, công khai, minh bạch, không vi phạm các hành vi bị pháp luật cấm.
1.2.4. Kiểm soát việc thanh, quyết toán vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tƣ từ ngân sách là nhân tố quan trọng trong việc giảm thất thoát, tiêu cực trong đầu tƣ XDCB, góp phần nâng cao chất lƣợng công trình xây dựng.