Trong lịch sử tư tưởng pháp quyền, tư tưởng phân quyền đã được đề
cập rất sớm. Ngay từ thời cổđại, Aristote là người đã phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, tư tưởng
37
của Aristote chỉ mới dừng ở việc phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, mà chưa chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tốđó.
Đến thời kỳ cận đại, các nhà tư tưởng đã có những bước tiến xa hơn trong vấn đề này. Locke cho rằng, quyền lực nhà nước là do nhân dân trao cho, để tránh tình trạng độc quyền, lạm quyền thì quyền lực đó phải được phân chia, tạo nên sự“kiềm chế và cân bằng”. Locke đã phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và liên hiệp. Đây là tư tưởng cơ bản trong lý luận phân quyền của Locke. Ông khẳng định: “Mục đích cao cả của việc con người gia nhập vào xã hội là việc thụ hưởng sở hữu của họ
trong hòa bình và an toàn” [51, tr.183]. Trong trạng thái tự nhiên, con người hành xử với nhau theo những luật lệ bất thành văn, theo lý trí của cá nhân, thì khi tiến vào xã hội công dân con người phải hành xử với nhau theo “luật pháp
đã được thiết định”. Để xây dựng được luật pháp xác thực, Locke yêu cầu phải thiết lập cơ quan quyền lực lập pháp – là quyền lực thiêng liêng, tối cao đã
được xã hội chấp thuận và thừa nhận, “là cơ quan vạch nên đường hướng và sức mạnh của cộng đồng quốc gia” [51, tr.199]. Theo Locke, quá trình soạn thảo, xây dựng luật pháp chỉ diễn ra trong một thời gian ngắn nên cơ quan lập pháp không nhất thiết phải duy trì thường xuyên. Để tránh việc thâu tóm quyền lực thì quyền lực lập pháp phải được đặt trong tay nhiều người.
Locke cho rằng, luật pháp tuy làm ra chỉ một lần nhưng lại được áp dụng lâu dài, chính vì như vậy mà nó cần đến một quyền lực giúp nó được thực thi và sử dụng công cụ bằng vũ lực để duy trì chúng. Việc này phải được giao cho cơ quan hành pháp và cơ quan này thường được tách rời khỏi cơ
quan lập pháp.
Ngoài quyền lực lập pháp, hành pháp, Locke cho rằng mỗi cộng đồng quốc gia còn có quyền liên hiệp. Đây là “quyền lực về chiến tranh và hòa
38
bình, tạo liên minh và lập đồng minh, cũng như tất cả những giao kết khác, với mọi cá nhân và cộng đồng bên ngoài cộng đồng quốc gia” [51, tr.201]. Theo đó, quyền liên hiệp cần trao tay cho một người thông thái và cẩn trọng thực hiện.
Cho dù tư tưởng phân quyền của Locke được trình bày khá sơ sài, nhưng nó đã tạo hứng thú to lớn cho nhiều nhà tư tưởng sau này, trong đó có Montesquieu. Montesquieu đã bắt đầu xuất phát từ nền tảng tư tưởng phân quyền của Locke, nghiên cứu bổ sung, phát triển hoàn chỉnh thành Học thuyết
“Tam quyền phân lập” – nền tảng thiết kế nên hiến pháp và thể chế của nhiều quốc gia TBCN, trong đó rõ nhất là Hiến pháp Hoa Kỳ (1787). Montesquieu cho rằng, phân quyền chính là tự do chính trị trong quan hệ với hiến pháp. Nhưng làm thế nào để bảo đảm quyền tự do chính trị cho nhân dân và chính quyền không ức hiếp dân? Theo Montesquieu, khuynh hướng chung là những người nắm quyền thì thường hay lạm dụng quyền, điều đó không phải là đặc
điểm riêng của chính thể chuyên chế mà là đặc điểm chung của mọi chính thể, dù đó là chính thể cộng hòa hay là chính thể dân chủ. Chính vì vậy, muốn cho chính quyền không lạm dụng quyền lực thì nhất thiết phải tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “quyền lực ngăn cản quyền lực”. Khác với Locke, Montesquieu không phân chia bang giao quốc tế thành một quyền ngang hàng với quyền lập pháp và hành pháp. Ông phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, quyền lập pháp là quyền của nhà vua làm ra luật, sửa đổi hay hủy bỏ luật, là việc “Nhà vua quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược” [67, tr.105]. Quyền tư pháp là quyền của “Nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân” [67, tr.105]. Montesquieu cho rằng, mỗi cơ quan được giao một lĩnh vực và chỉ có thẩm quyền trong lĩnh vực của mình, và không có thẩm quyền trong các lĩnh vực khác, nhưng
39 lại có quyền ngăn cản cơ quan khác.
Theo đó, cơ quan lập pháp bao gồm những đại biểu do nhân dân bầu ra, thay nhân dân làm ra luật, quá trình làm luật phải mang tính độc lập với nhân dân nhưng phải báo cáo với nhân dân. Về chức năng, cơ quan lập pháp là cơ
quan làm ra luật và xem xét việc thực hiện luật. Để bảo đảm quyền lập pháp thể hiện được ý chí chung của nhân dân, Montesquieu đề nghị phân cơ quan lập pháp thành hai viện.
Một viện gồm đại biểu của quý tộc và một viện sẽ dành cho những đại biểu của nhân dân. Hai viện sẽ thảo luận riêng lẻ những vấn đề, quan điểm, lợi ích mà mình là người đại diện, và có quyền ngăn cản những dự định của nhau. Theo ông, làm như vậy thì luật pháp do hai viện thông qua sẽ mang lại ích lợi cho mọi công dân.
Đối với cơ quan hành pháp, “là cơ quan hành động chứ không phải cơ
quan bàn cãi” [44, tr.101]. Cơ quan này không có quyền biểu quyết luật, nhưng có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp biểu quyết những đạo luật không có lợi cho quốc gia, dân tộc. Ngược lại, cơ quan lập pháp có quyền kiểm soát cơ quan hành pháp. Ông nói:
“Không nên để cho quyền lực lập pháp có được chức năng ngăn cản quyền lực hành pháp, vì quyền hành pháp có những giới hạn theo bản chất của nó, bao giờ cũng giải quyết những công việc nhất thời… Nhưng trong một nước tự do, nếu cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hành pháp thì nó phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào” [67, tr.115].
Ngoài ra, cơ quan lập pháp không có quyền xét xử nhà vua – người
đứng đầu cơ quan hành pháp, vì nếu điều ấy xảy ra thì “nó sẽ trở thành chuyên chế, và như vậy không còn tự do nữa” [67, tr.115]. Đối với cơ quan tư
40
quan tư pháp và các quan chức tư pháp như cơ quan lập pháp hay hành pháp, mà nên do đoàn thể bầu ra trong một thời hạn nhất định.
Cốt lõi trong quan điểm của Montesquieu là nói lên mối liên hệ giữa các cơ quan quyền lực nhà nước. Theo đó, chúng cần độc lập với nhau. Toàn bộ tư tưởng này được Montesquieu viết như sau:
“Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người, hay một Viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài.
Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyền tự do của công dân, quan tòa sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp.
Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền nói trên thì tất cả sẽ mất hết” [67, tr.116].
Tóm lại, Montesquieu yêu cầu ba cơ quan quyền lực nhà nước phải hoạt động độc lập với nhau nhưng cần có sự ràng buộc nhau, tạo nên sự vận
động chung của toàn bộ hệ thống nhà nước.
Tiếp nối Montesquieu, Rousseau cùng với tác phẩm “Khế ước xã hội”
đã đưa ra những quan điểm rất mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong tác phẩm “Khế ước xã hội”, Rousseau cho rằng: “Luật là những điều khoản của ý chí chung” mà kể cả các nguyên thủ cũng không được đứng trên luật “vì ông ta cũng chỉ là một thành viên của nhà nước”. “Luật trị vì tức là lợi ích chung trị vì”, và “Dân chúng tuân theo luật phải là người làm ra luật” [78, tr.96-97]. Như vậy,
41
Rousseau cho rằng luật pháp phải phản ánh ý chí, lợi ích chung của nhân dân, do nhân dân tham gia xây dựng.
Từ quan điểm về luật pháp, Rousseau bày tỏ sự phản bác đối với học thuyết phân quyền. Ông cho rằng quyền lực thể hiện ý chí chung nên cần phải thống nhất. Quyền lực của nhân dân thì không có giới hạn, và tất cả quyền lực nhà nước nằm trong tay cơ quan quyền lực tối cao tức là phải thuộc về toàn thể công dân trong xã hội. Rousseau xem tư tưởng phân quyền là “trò ảo thuật chính trị”, là sự quái dị, sự ghép lại quyền lực tối cao bằng nhiều mảnh giống như trò chơi ghép hình người từ nhiều cơ thể, mặt của anh này, tay của chị nọ, chân lại là của người kia. Nhưng ông lại chỉ ra rằng, phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và tư pháp, giao chúng vào tay cơ quan quyền lực tối cao và chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất
đểđảm bảo sự hoạt động có hiệu quả cho nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền.
Bàn về cơ quan lập pháp, Rousseau cho rằng “lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới” [78, tr.100]. Ông ngợi ca chế độ cộng hòa La Mã, chế độ mà các vị Thập đại pháp quan được dân chúng bầu ra để làm ra luật, và họ
“không được phép thông qua một đạo luật nào quy định quyền hạn của họ. Họ nói với dân chúng rằng: những điều chúng tôi đề nghị chỉ biến thành luật chừng nào dân chúng đồng ý. Hỡi công dân La Mã, các bạn hãy làm ra luật để bảo đảm hạnh phúc của mình” [78, tr.102].
Như vậy, Rousseau cho rằng luật pháp chỉ thật sự có hiệu lực khi được nhân dân trực tiếp thông qua, nếu cơ quan đại diện không cho nhân dân thông qua thì những văn bản ấy vẫn mãi là dự thảo mà thôi. Rousseau còn nói, “người chấp pháp không nên có quyền lập pháp và dân chúng dầu muốn cũng không thể trao quyền lập pháp cho người chấp pháp” [78, tr.102]. Và để xây
42
dựng được luật pháp của chế độ cộng hòa thì dân chúng phải có một trình độ
khai hóa nhất định. Quốc gia cần đến những nhà lập pháp thông thái, có khả
năng đưa ra những dự thảo luật phản ánh được ý chí và lợi ích chung của nhân dân.
Sau khi luận giải các vấn đề về lập pháp, Rousseau đã khái quát tư
tưởng vĩ đại của mình như sau: “Nếu tìm xem điều tốt nhất cho tất cả mọi người và đỉnh cao nhất của hệ thống lập pháp là cái gì, ta sẽ thấy điều đó quy gọn vào hai mục tiêu: Tự do và Bình đẳng” [78, tr.115]. Ngoài ra, Rousseau còn phân chia luật pháp thành ba thứ luật: Luật Cơ bản, Luật Dân sự và Luật Hình sự. Gắn với ba loại luật đó còn có loại thứ tư quan trọng hơn cả, đó là phong tục tập quán và dư luận của nhân dân.
Đối với cơ quan hành pháp, Rousseau cho rằng một cơ thể chính trị
cũng giống như con người, muốn làm được việc thì phải có ý chí và sức mạnh. Ông nói: “Một cái gọi là quyền lực lập pháp, cái kia gọi là quyền lực hành pháp” [78, tr.112], và cơ quan hành pháp được thành lập trên cơ sở của lập pháp chứ không phải trên cơ sở của khế ước xã hội như cơ quan lập pháp. Theo ông, quyền hành pháp phải thuộc về một cá nhân cụ thể, người đó có thể
là một pháp quan hay là vua. Ông nói:
“Chính phủ chỉ là các bộ phận của nhà nước mà thôi”,… “Chính phủ là một cơ thể trung gian giữa các thần dân với cơ quan quyền lực tối cao,
để hai bên tương ứng với nhau, thi hành các luật, giữ gìn quyền tự do dân sự cũng như tự do chính trị. Các thành viên trong cơ thể trung gian này gọi là pháp quan hoặc các vua, tức là những người cai trị” [78, tr.112].
Rousseau yêu cầu phải phân định chức năng của cơ quan lập pháp và hành pháp, trong đó, cơ quan hành pháp phải có sự độc lập tương đối, có bộ
43 của mình.
Về cơ quan tư pháp, Rousseau cho rằng đây “là một cơ quan đặc biệt không tham dự vào bất cứ một bộ phận nào”, là cơ quan “đặt mỗi bộ phận” của nhà nước “vào đúng vị trí của nó, làm mối dây liên lạc và yếu tố trung gian giữa Chính phủ với nhân dân, hoặc giữa chính phủ với cơ quan quyền lực tối cao, hoặc giữa cả ba vế ấy khi cần…”, “là cơ quan thiêng liêng nhất và
được coi trọng nhất” [78, tr.218-219]. Cơ quan tư pháp làm nhiệm vụ bảo vệ
luật và quyền lập pháp. Ông còn đưa ra biện pháp ngăn ngừa cơ quan tư pháp bị thoán đoạt, bằng cách quy định thời hạn cho nó.
Tóm lại, Rousseau là người không ủng hộ nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, xem đó chỉ là “trò ảo thuật chính trị”. Nhưng Rousseau cho rằng phân quyền là điều cần thiết, là cách thức hợp lý duy nhất đểđảm bảo sự
hoạt động có hiệu quả cho nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền. Cách phân quyền của Rousseau không giống với Locke và Montesquieu, bởi ông luôn khẳng định một điều duy nhất rằng: “những bộ
phận quyền hành được chia tách ra đều phụ thuộc vào quyền lực tối cao” và “mỗi bộ phận chỉ thực hiện ý chí tối cao đó” mà thôi.