2.3.1 .Ưu điểm
3.2. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tạ
3.2.5. Đổi mới quy trình xây dựng và quản lý ngân sách theo kết quả
gắn với tầm nhìn trung hạn
Trên thực tế, theo quy trình và phương pháp quản lý ngân sách truyền thống đang thực hiện ở nước ta việc lập kế hoạch và chiến lược tài chính
thường thì mức độ gắn kết giữa các chỉ tiêu tài chính nguồn và sử dụng nguồn
tài chính với chỉ tiêu của các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội hoặc các kế
hoạch phát triển ngành còn hạn chế, nhiều khi không chỉ rõ được mối liên hệ. Mặc dù mọi kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội hoặc kế hoạch phát triển ngành đều cần đến tài chính. Thiếu sự gắn kết rõ ràng giữa việc huy động, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính với các mục tiêu và chính sách phát triển kinh tế – xã hội sẽ dẫn đến việc có thể không có đủ nguồn lực để thực hiện các mục tiêu, chính sách đã đề ra; Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến việc phân bổ dàn trải, chi tiêu không hiệu quả, ít nhất cũng là do thiếu nguồn tài chính nên công trình bị kéo dài hoặc chi không đủ lượng cần thiết nên làm không “ra tấm, ra món”.
Ngân sách thường xuyên kiểu truyền thống được soạn lập trên cơ sở tăng thêm (cộng thêm một số phần trăm vào số dự toán của năm trước đó) mà không xét tới việc có nên tiếp tục tiến hành các hoạt động đang được cung cấp
tài chính hay cần xem xét điều chỉnh lại, thậm chí thường không đặt câu hỏi có nền dừng lại, không cung cấp tài chính cho hoạt động đó nữa – cho dù ai cũng thấy việc chi tiêu đó là không hiệu quả. Các hoạt động kinh tế – xã hội cứ tiếp diễn năm này sang năm khác trong khi các nguồn lực tài chính có thể đang giảm dần. Trong bối cảnh đó, rất có thể có một số hoạt động không được cung cấp đủ nguồn tài chính. Với một lượng nguồn tài chính có hạn, nhưng NSNN phải đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ chi đồng thời nên phải “chia xẻ” kiểu “nhường cơm, xẻ áo”, thậm chí “dàn trải, cào bằng”. Cách phân chia theo kiểu “nhường nhịn” này ngày càng tỏ ra ít phù hợp với việc sử dụng sao cho có hiệu quả nhất một lượng ngân sách có hạn.
Trước hết, cần lưu ý rằng quy trình và phương pháp quản lý ngân sách dựa theo kết quả đầu ra không tính toán, không lập dự toán theo từng năm mà thực hiện các tính toán, dự báo trong khoảng thời gian 3 năm. Trong đó, kế hoạch ngân sách của năm đầu tiên (n+1) là dự toán sẽ được các cơ quan có
thẩm quyền phê chuẩn. Kèm theo dự toán của một năm đó, nguồn lực cũng như các hoạt động sẽ được xem xét nhìn nhận, dự báo và tính toán cho 2 năm tiếp theo liên kề (n+2 và n+3). Đến mỗi năm tiếp theo, dự toán ngân sách
được tính toán “cuốn chiếu” một cách liên tục tạo ra khuôn khổ tài khoá trung hạn ở cấp vĩ mô và khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Hàng năm, kế hoạch ngân sách được xác lập cho một năm và được đặt trong bối cảnh, dự báo cho 2 năm liền kề sau đó. Nói cách khác, kế hoạch và ngân sách và kế hoạch chi tiêu công không chỉ được xác lập cho một năm như trước đây mà luôn được đặt trong bối cảnh và dự báo trong trung hạn (3 năm liền kề) để cung cấp tầm nhìn trung hạn cho các bên quản lý và bên sử dụng ngân sách.
Việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn cũng không dựa theo tổng nguồn lực hiện có để xây dựng và phân bổ ngân sách. Một sự đổi mới quan trọng là ngay từ bước đầu tiên của quy trình xây dựng dự toán, các mục tiêu kết quả đầu ra dự kiến sẽ đạt được đã/ phải được xác
hiện và đạt các mục tiêu đó.
Do vậy, ngay từ khâu lập dự toán, các cấp lãnh đạo đã thấy trước được những kết quả đầu ra và nguồn tài lực đảm bảo thực hiện các kết quả đầu ra đó. Việc cung cấp nguồn lực tài chính và việc thực hiện các mục tiêu chính trị đã được gắn kết, có thể tiên liệu được. Thay vì chỉ dựa trên cơ sở nguồn lực hiện có ở đầu vào để lập dự toán và phân bổ ngân sách, quy trình xây dựng và quản lý ngân sách mới đặt trong tầm vào việc xác định trước các kết quả đầu ra, dựa chủ yếu vào kết quả đầu ra để xây dựng kế hoạch, phân bổ ngân sách theo một tầm nhìn trung hạn 3 năm liên tục.
Như vậy, đổi mới quy trình và phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là đổi mới cách thức và quy trình xây dựng kế hoạch ngân sách theo phương pháp hiện đại, có khuôn khổ trung hạn, dựa theo kết quả đầu ra.
Với một lượng ngân sách có hạn, nhưng với tầm nhìn trung hạn và tiên liệu được kết quả đầu ra phải đạt được thì các nhà quản lý và các đơn vị sử dụng đều sẽ dễ thống nhất tìm ra và quyết định được đâu là ưu tiên, cần được chi tới ngưỡng và được chi trước, đâu là việc tạm thời để lại chi sau. Làm như vậy, mỗi đồng ngân sách chi ra đều gắn được với kết quả phải đạt được và trong một khuôn khổ trung hạn nên sẽ gắn liền với kết quả sử dụng và rất chủ động đối với cả bên cung cấp ngân sách và bên sử dụng ngân sách; tránh được các “đối đầu không đáng có” giữa quản lý ngân sách với các bộ ngành sử dụng ngân sách.
Thực tiễn quá trình chuyển đổi mô hình quản lý ngân sách ở các nước cho thấy quản lý, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu quả. Tuy nhiên, để thực hiện theo phương thức mới này, cần chuẩn bị rất chu đáo, trước hết cần nâng cao nhận thức chung của các cơ quan chức năng về phương pháp quản lý mới; tiếp đến là xây dựng được hệ thống các chỉ số đánh giá kết quả hoạt động và nâng cao năng lực cung cấp thông tin về tài chính – ngân sách của các cơ quan, đặc biệt là cơ quan dân cử.
Để thực hiện được điều đó, cần tiến hành những dự án tổng thể, có quy mô đủ lớn, cần đưa ra và thống nhất một loạt khái niệm hiệu quả và hệ thống
các chỉ tiêu hiệu quả, chỉ tiêu kết quả đầu ra… vào trong hệ thống ngân sách, kế toán và thông tin ngân sách. Kinh nghiệm rút ra là ngoài việc thiết kế mục tiêu, xác định rõ quan điểm đổi mới, cải cách, cần chú trọng đến việc thiết kế các công cụ phù hợp với để đạt mục tiêu mong muốn, nếu không, mục tiêu của cải cách sẽ khó có thể thực hiện được. Thực hiện đổi mới quy trình xây dựng dự toán và phương pháp phân bổ ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn có thể là cách làm thích hợp để Quốc hội và HĐND chủ động thực hiện vai trò giám sát có hiệu quả đối với quá trình xây dựng dự toán, phân bổ và sử dụng nguồn NSNN của đất nước. Đồng thời, cách thức quản lý mới đảm bảo nâng cao vai trò của cơ quan dân cử trong việc phân bổ, sử dụng ngân sách vì các mục tiêu công bằng xã hội, xoá đói, giảm nghèo…
Đề xuất đổi mới quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra được thể hiện khái quát ở những điểm chủ yếu như trình bày như sau:
Nhìn tổng quát, quy trình ngân sách theo kết quả đầu ra gồm 3 giai đoạn:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế – tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo Kinh tế – Tài chính vĩ mô.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn,
xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho
các bộ.
Việc xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo 2 bước: xác định các chỉ tiêu tài chính và phân bổ nguồn lực ngân sách theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính.
Việc Xác định các chỉ tiêu tài chính bao gồm hai bước nhỏ: Bộ quản lý nguồn lực: Bộ Tài chính, chuẩn bị báo cáo tình hình kinh tế – tài chính (hiện trạng và dự báo); Chính phủ xác định các chỉ tiêu tài chính vĩ mô.
Chính phủ phải xác định rõ các lựa chọn ưu tiên của Chính phủ. Chính phủ cũng đòi hỏi từng Bộ và Tỉnh phải xác định được các ưu tiên của ngành hoặc tỉnh. Chính phủ và UBND (đối với NSĐP) quyết định mức giới hạn ngân sách tổng thể (tổng thu, tổng chi, mức bội chi…) và xác định các ưu tiên, các trọng điểm chi tiêu trước khi thảo luận về ngân sách của các Bộ, ngành, địa phương. Chính phủ phải có thông báo về việc xác định các ưu tiên chi và mức trần ngân sách cho mỗi bộ, địa phương. Việc chuẩn bị các dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên cơ sở các ưu tiên tổng thể cấp quốc gia và các ưu tiên của từng Bộ. Quy trình này bao gồm việc soạn lập các Chiến lược ngành (trung hạn)- Trong đó xác định rõ Nhiệm vụ, Mục tiêu, Kết quả và Hoạt
động. Trên cơ sở đó, xây dựng một ngân sách thống nhất (bao gồm ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư), phản ánh chi phí cần thiết của các chính
sách ngành. Tổng nhu cầu chi tiêu được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt được các sản phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực.
Bảy bước chủ yếu khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn:
Bước một: Dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và dự
báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó (tăng trưởng, giá cả, nguồn thu từ thuế, phí, dầu thô…).
Bước hai: Xây dựng các mức trần sơ bộ cho các bộ bằng cách phân chia
tổng nguồn lực dự báo cho các lĩnh vực trên cơ sở các ưu tiên cấp Chính phủ.
Bước ba: Dự báo các nhu cầu chi tiêu lĩnh vực trong trung hạn trên cơ
sở các ưu tiên của Chính phủ và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên lĩnh vực đòi hỏi các Bộ, Tỉnh phải thực hiện một quy trình đánh giá, qua đó sẽ: Đánh giá nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu, sản phẩm đầu ra và các hoạt động của mình; Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết để đạt được các mục tiêu đề ra.
Bước bốn: Tính toán chi phí và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm, gồm: Dự
các hoạt động ưu tiên phù hợp với mức trần nguồn lực; xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp lại và những hoạt động cần được chấm dứt.
Bước năm: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực. Sau
khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, các Bộ, Tỉnh sẽ trình bày trong các cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trân lĩnh vực trung hạn được đem ra xem xét. Nếu những công việc này cho thấy một số mục tiêu lĩnh vực là không thể đạt được trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực thì có thể phải tiến hành tái phân bổ, điều chỉnh giữa các lĩnh vực.
Bước sáu: Soạn lập dự toán trung hạn (3 năm). Các dự toán trong khuôn
khổ chi tiêu trung hạn có thể được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm.
Bước bảy: Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và thông
qua các dự toán 3 năm. Toàn bộ hồ sơ ngân sách trung hạn phải được trình gửi các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội để thẩm tra, cho ý kiến (Quốc hội sẽ xây dựng một quy trình thẩm tra phù hợp với mô hình ngân sách trung hạn), về hình thức văn bản, Quốc hội sẽ chỉ phê chuẩn dự toán một năm (năm
thứ nhất) của quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn
Đối với nước ta, Luật NSNN 2002, vừa có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, là rất mới và có nhiều tiến bộ, khắc phục được nhiều điểm bất cập của Luật NSNN trước đây (1996). Tuy nhiên, qua nghiên cứu so sánh quy trình ngân sách Việt Nam với một số nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam, chúng tôi nhận thấy rằng quy trình ngân sách Việt Nam theo Luật NSNN 2002 tuy đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn một số vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu và chỉnh sửa nhằm vừa tăng cường được vị thế, vai trò của Quốc hội, HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách; vừa đơn giản hoá được các bước đi, các thủ tục trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN; vừa nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, đáp ứng đồng thời các mục tiêu kinh tế-xã hội-chính trị, góp phần phát triển bền vững, ổn định và cải thiện chất lượng đời sống nhân dân.