2.4. Đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bảo tồn
2.4.2. Bất cập, hạn chế và nguyên nhân
*Pháp luật về bảo tồn ĐDSH
Bên cạnh những ƣu điểm, pháp luật về bảo tồn ĐDSH còn tồn tại một số hạn chế nhƣ: Một số quy định chƣa hợp lý, thiếu tính đồng bộ (ở các quy định không đề cập đến quyền tác giả đối với giống vật nuôi nhƣng lại có quy định về giải quyết chanh chấp quyền tác giả giống vật nuôi); một số thuật nhữ nhƣ: bảo tồn tại chỗ, bảo tồn ngoại vi chƣa đƣợc sử dụng thống nhấ gây khó khăn cho áp dụng pháp luật về bảo tồn ĐDSH; thiếu một số quy định quan trọng về tiếp cận nguồn gen, chia sẻ lợi ích, quyền đối với giống vật nuôi, cơ
chế kiểm soát các loài sinh vật lạ xâm hại,..; tính kịp thời của pháp luật về bảo tồn ĐDSH còn chƣa cao.
Còn tồn tại một số hạn chế của pháp luật về bảo tồn ĐDSH do việc nghiên cứu định hƣớng chính sách pháp luật về bảo tồn ĐDSH còn một số hạn chế, các quy định ban hành có tuổi thọ ngắn gây thiếu ổn định, nhất quán,…
*Thực hiện pháp luật về bảo tồn ĐDSH
Thứ nhất, có sự chồng chéo các quy định quản lý đa dạng sinh học
trong các hệ thống pháp luật gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật.
Các chính sách, quy định pháp luật chƣa đồng bộ, công tác bảo tồn ÐDSH chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; vấn đề bảo vệ các loài hoang dã, nhất là các loài nguy cấp, quý, hiếm còn có sự chồng chéo về phân quyền, trách nhiệm quản lý giữa hai Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Tài nguyên và Môi trƣờng. Chính vì vậy, trong quá trình xây dựng văn bản triển khai Luật ÐDSH chƣa đạt đƣợc sự thống nhất dẫn đến sự chậm ban hành các văn bản hƣớng dẫn, quản lý, bảo tồn các loài.
Luật Đa dạng sinh học đƣợc thông qua là một thành quả đáng ghi nhận đối với nỗ lực của Nhà nƣớc trong quản lý ĐDSH. Tuy nhiên, hiện vẫn có những bất cập trong việc quản lý các hệ sinh thái, loài và nguồn gen. Cùng là một đối tƣợng bảo tồn nhƣ khu bảo tồn lại bị chi phối bởi nhiều bộ luật quản lý nhƣ Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, Luật Thủy sản, Luật Đa dạng sinh học…khiến cho trong quá trình thực thi gặp nhiều trở ngại.
Đơn cử, “khu bảo tồn đất ngập nƣớc” theo Luật đa dạng sinh học và Nghị định 65/2010/NĐ-CP về hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Đa dạng sinh học, thì trong quy định của Luật Thủy sản là khu bảo tồn vùng nƣớc nội địa và nhƣ vậy gây nên sự trùng chéo trong quản lý.
Các hƣớng dẫn thực hiện các Luật nhằm bảo tồn ĐDSH còn thiếu và một số quy định đã bộc lộ những hạn chế trong thực tiễn. Các văn bản hƣớng dẫn cụ thể và thƣc các yêu cầu của Luật Đa dạng sinh học vẫn đang trong quá trình xây dựng nhƣ Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính về ĐDSH, quy hoạch ĐDSH, quy chế quản lý khu bảo tồn, các hƣớng dẫn về tiếp cận nguồn gen, chia sẻ lợi ích, xây dựng và thống nhất quản lý cơ sở dữ liệu về ĐDSH và quản lý đầm ngập nƣớc.
Thứ hai, nguồn lực cho công tác bảo tồn còn một số hạn chế.
Về nguồn nhân lực. Hệ thống tổ chức quản lý về ĐDSH đƣợc hình thành ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Ở Trung ƣơng là Cục bảo tồn ĐDSH thuộc Tổng cục Môi trƣờng, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Vụ Bảo tồn thiên nhiên thuộc Tổng cục Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; ở địa phƣơng có bộ phận tƣơng ứng là Chi cục Bảo vệ môi trƣờng, Chi cục Kiểm lâm làm nhiệm vụ bảo tồn ĐDSH, bảo tồn thiên nhiên.
Ở các khu bảo tồn đã bƣớc đầu hình thành các đơn vị chức năng nhƣ: Phòng Khoa học và Hợp tác quốc tế; Phòng Bảo tồn biển, đất ngập nƣớc, Trung tâm Giáo dục môi trƣờng và Dịch vụ môi trƣờng rừng; Trung tâm cứu hộ, bảo tồn và phát triển sinh vật (theo Điều 26, Nghị định 117). Tuy nhiên, do thiếu nguồn lực nên các đơn vị này chƣa đi vào hoạt động.
Mặc dù hệ thống tổ chức quản lý về ĐDSH đƣợc tăng cƣờng nhƣng nhân lực làm công tác bảo tồn trên thực tế còn thiết hụt, đặc biệt ở các địa phƣơng. Cũng do thiếu biên chế nên nhiều Chi cục Bảo vệ môi trƣờng địa phƣơng chƣa thành lập Phòng bảo tồn ĐDSH hoặc nếu có cũng chỉ bố trí 01 nhân sự để theo dõi; công tác bảo tồn ĐDSH đƣợc giao luôn cho Chi cục kiểm lâm vốn đã it ngƣời, nhiệm vụ bảo vệ rừng đã nặng nề lại không có đƣợc đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn. Ngoài ra, việc tăng cƣờng hệ
thống tổ chức quản lý ĐDSH nhƣ trên trong khi không có cơ chế chia sẻ thông tin, phối hợp hoạt động nên quản lý và thực thi pháp luật về bảo tồn ĐDSH bị cát cứ giữa hai hệ thống cơ quan và chƣa đƣợc quan tâm đúng mức ở các địa phƣơng. Do vậy, nguồn nhân lực cho công tác quản lý bảo tồn ĐDSH đã ít lại phân tán, chƣa đáp ứng yêu cầu thực thi pháp luật ĐDSH.
Hệ thống quản lý nhà nƣớc về bảo tồn ĐDSH tập trung chủ yếu ở ngành tài nguyên và môi trƣờng, nông nghiệp và phát triển nông thôn. Tại Trung ƣơng, biên chế cho các đơn vị quản lý còn rất hạn chế. Ở địa phƣơng, công tác bảo tồn ĐDSH hầu hết là kiêm nhiệm. Các cán bộ ít có trình độ chuyên môn phù hợp với nhiệm vụ đƣợc phân công. Chức năng nhiệm vụ còn chồng chéo khiến vừa lãng phí nguồn lực, vừa khó khăn trong việc hợp tác triển khai nhiệm vụ.
Tại các khu bảo tồn, lực lƣợng kiểm lâm giữ vai trò quan trọng thực hiện công tác bảo vệ rừng. Tuy nhiên, lực lƣợng này chƣa phát huy mạnh trong công tác bảo vệ các khu bảo tồn biển và đất ngập nƣớc. Phần lớn các khu bảo tồn rừng hiện nay đều đƣợc phát triển từ rừng đặc dụng và do ban quản lý rừng đặc dụng quản lývới mục tiêu chính là bảo vệ rừng, còn công tác bảo tồn và phát triển ĐDSH đƣợc ƣu tiên có mức độ. Chƣa có sự thống nhất trong quản lý hệ thống các khu bảo tồn hiện nay, phần lớn các khu bảo tồn thuộc sự quản lý trực tiếp của một số cơ quan chƣc năng khác nhau của tinh hoặc của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, nên cơ chế phân bổ nguồn nhân lực, kinh phí cũng nhƣ quy chế chung để quản lý các KBT đang chồng chéo và chƣa rõ ràng.
Về nguồn tài chính cho công tác bảo tồn ĐDSH còn nhiều hạn hẹp. Trong thời gian qua, đầu tƣ trực tiếp cho các hoạt động bảo tồn ĐDSH là rất thấp. Tại các Bộ ngành, địa phƣơng tình trạng cũng tƣơng tự. Các chƣơng
trình, dự án lớn có liên quan đến bảo tồn ĐDSH nhƣ Chƣơng trình trồng mới năm triệu hecta rừng mặc dù có vốn đầu tƣ lớn nhƣng tỷ trọng dành cho bảo tồn đa dạng sinh học quá thấp và gần nhƣ chƣa quan tâm đến ĐDSH trong quá trình phủ xanh đất trống, đồi núi trọc.
Trong thời gian qua, nhiều Chiến lƣợc, Kế hoạch, chƣơng trình về bảo tồn các thành phần ĐDSH đƣợc phê duyệt nhƣng chƣa thực sự có sự đầu tƣ phù hợp. Việc thực hiện các chính sách này còn thiếu tính chiến lƣợc, thiếu sự phối hợp, đồng bộ dẫn tới tính hiệu quả thực thi thấp.
Thứ ba, phân công trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về đa dạng sinh học.
Phân định trách nhiệm giữa Bộ chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ quản lý nhà nƣớc về ĐDSH và Bộ quản lý chuyên ngành còn chƣa rõ ràng nên có sự chồng chéo trong quản lý với một số đối tƣợng; chƣa có sự phối hợp, chia sẻ thông tin, nguồn lực nên hiệu quả quản lý bảo tồn ĐDSH chƣa cao, nguồn lực bị phân tán.
Việc ban hành Luật ĐDSH nhằm mục tiêu quản lý ĐDSH một cách tổng thể, toàn diện theo 3 thành tố chính. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện với nội dung về ĐDSH đã không có sự tiếp cận theo hƣớng này nên đã không có sự phân công trách nhiệm quản lý nhà nƣớc rõ ràng giữa các Bộ; việc phân công đƣợc chia tách theo các hoạt động cụ thể, căn cứ theo hệ thống pháp luật khác nhau gây nên sự chống chéo quản lý, khó khăn cho việc thực hiện Luật.
Quy định của Luật ĐDSH 2018 là “Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý nhà nƣớc về ĐDSH” (Điều 6 khoản 2) đảm bảo tính hợp pháp, đúng thẩm quyền, phù hợp với quy định của Luật Tổ chức Chính phủ 2015 và Luật Bảo vệ môi trƣờng 2014.
Quy định của Luật ĐDSH 2018 cũng đáp ứng tiêu chí phù hợp với tính đặc thù ĐDSH, đó là bao quát tất cả các hệ sinh thái tự nhiên, các loài và
nguồn gen sinh vật mà không phân chia và phụ thuộc vào tính chất, loại hình của từng hệ sinh thái. Ngoài ra, cơ chế phối hợp đa ngành, liên ngành cũng thể hiện rất rõ trong các quy định của Luật ĐDSH 2008. Đây cũng là cách tiếp cận của Công ƣớc ĐDSH đã đƣợc cộng đồng quốc tế ghi nhận.
Tuy nhiên, sự phân công trách nhiệm quản lý nhà nƣớc đối với ĐDSH theo Luật ĐDSH 2018 lại chƣa đƣợc rõ ràng, cụ thể và khả thi trên thực tế. Bởi vì tại khoản 3, điều 6 của Luật ĐDSH lại quy định “Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nƣớc về đa dạng sinh học theo phân công của Chính phủ”, nên trách nhiệm của các bộ, ngành khác dù đang trong “chế độ chờ” sự phân công của Chính phủ nhƣng vẫn thực hiện các hoạt động có liên quan đến bảo tồn ĐDSH theo chức năng nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ đó.
Nếu sự phân công của Chính phủ đối với các bộ, ngành trong thời gian sắp tới vẫn theo hƣớng trên, nghĩa là các hệ sinh thái khác nhau sẽ do các cơ quan khác nhau quản lý, bảo vệ thì xem nhƣ cách tiếp cận mới, hiện đại của Luật ĐDSH 2008 thì nguy cơ trùng lặp, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành là điều khó tránh khỏi.
Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về đa
dạng sinh học còn bộc lộ bất cập.
Trong thời gian qua, các hành vi vi phạm về bảo tồn ĐDSH trong các lĩnh vực cụ thể đƣợc xử lý theo các luật và văn bản chuyên ngành. Ví dụ, xử lý vi phạm về an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen đƣợc thực hiện theo Nghị định 117/2009/NĐ-CP ngày 31/12/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, các vi phạm về ĐDSH rừng xử lý theo Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày 02/11/2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; một số vi
phạm có thể xử lý theo Nghị định số 128/2005/NĐ-CP ngày 11/10/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản…Các văn bản trên mặc dù mới đƣợc ban hành nhƣng trong thực tế áp dụng đã thể hiện nhiều bất cập.
Nhiều trách nhiệm hành chính liên quan đến quy hoạch bảo tồn ĐDSH, bảo tồn loài, bảo tồn tài nguyên di truyển, về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích… vẫn chƣa đƣợc cụ thể trong các văn bản pháp luât hiện hành.
Thanh tra và xử lý vi phạm về ĐDSH có những thành tựu đáng kể trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng. Đối với lĩnh vực khác thuộc ĐDSH thực sự chƣa có những bƣớc phát triển rõ rệt. Số vụ vi phạm ĐDSH vẫn còn nhiều và các mức hình phạt chƣa đủ sức răn đe khiến khả năng tái phạm rất lớn.
Những tồn tại, hạn chế trên xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản sau:
-Nguyên nhân khách quan:
Một là, phân định trách nhiệm giữa Bộ chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ quản lý nhà nƣớc về ĐDSH và Bộ quản lý chuyên ngành còn chƣa rõ ràng nên có sự chồng chéo trong quản lý với một số đối tƣợng; chƣa có sự phối hợp, chia sẻ thông tin, nguồn lực nên hiệu quả thực thi pháp luật về bảo tồn ĐDSH chƣa cao, nguồn lực bị phân tán.
Cụ thể nhƣ: việc ban hành Luật ĐDSH nhằm mục tiêu quản lý ĐDSH một cách tổng thể, toàn diện theo 3 thành tố chính. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện với nội dung về ĐDSH đã không có sự tiếp cận theo hƣớng này nên đã không có sự phân công trách nhiệm quản lý nhà nƣớc rõ ràng giữa các Bộ; việc phân công đƣợc chia tách theo các hoạt động cụ thể, căn cứ theo hệ thống pháp luật khác nhau gây nên sự chống chéo quản lý, khó khăn cho việc thực hiện quản lý ĐDSH.
Hai là, thực thi pháp luật về bảo tồn ĐDSH chƣa đƣợc sự quan tâm đúng mức của các cấp chính quyền địa phƣơng. Do áp lực phát triển kinh tế - xã hội, sinh kế ngƣời dân, trong điều kiện NSNN cấp còn eo hẹp, nhận thức về giá trị ĐDSH chƣa đầy đủ nên nhiều địa phƣơng chƣa quan tâm đúng mức cho công tác bảo tồn ĐDSH cũng nhƣ thực thi pháp luật về bảo tồn ĐDSH nên ĐDSH chƣa đƣợc bảo vệ, khai thác sử dụng hợp lý.
Ba là, việc thực thi pháp luật về ĐDSH còn gặp khó khăn do có nhiều văn bản cũng quy định về một vấn đề trong quản lý bảo tồn ĐDSH. Ví dụ, với loài nguy cấp quý hiếm đƣợc ƣu tiên bảo vệ thì việc cấp phép khai thác do Bộ tài nguyên và Môi trƣờng (theo Nghị định 160/2013/NĐ-CP hƣớng dẫn thi hành Luật ĐDSH) nhƣng cũng với loài này mà đồng thời thuộc Danh mục của Nghị định 32/2006/NĐ-CP) thì thẩm quyền cấp phép thuộc về chi cục kiểm lâm; hoặc việc xử lý vi phạm pháp luật có sự khác biệt đôi với loài nguy cấp quý hiếm đƣợc ƣu tiên bảo vệ, và loài nguy cấp quý hiếm…. Do vậy, việc thực thi pháp luật còn gặp khó khăn do thiếu sự thống nhất, gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm.
Bốn là, tài chính cho bảo tồn ĐDSH đã đƣợc đề cập tới trong nhiều văn bản pháp quy và chính sách khác nhau ở Việt Nam, bao gồm Hiến pháp, Nghị quyết của Đảng, Luật của Quốc hội, quyết định của Chính phủ và các hƣớng dẫn của nhiều Bộ. Điều này cho thấy nhận thức của xã hội về bảo tồn ĐDSH ngày càng tăng, đặc biệt là từ năm 2013 khi Hiến pháp mới đƣợc ban hành.
Tuy nhiên, các nguồn tài chính cho bảo tồn ĐDSH chƣa đƣợc quản lý tập trung. Trong chính sách chi tiêu ngân sách của chính phủ, chi tiêu cho ĐDSH đƣợc ẩn trong các khoản chi tiêu khác, và chi tiêu cho ĐDSH chƣa phải là mục ƣu tiên trong chính sách chi tiêu của chính phủ, trong Luật Ngân sách Nhà nƣớc, và chƣa đƣợc dự toán ngay từ đầu trong kế hoạch phân bổ
ngân sách. Trong mục lục ngân sách nhà nƣớc, chi tiêu cho ĐDSH đƣợc lồng ghép trong mã chi ngân sách cho bảo vệ môi trƣờng trong hệ thống mục lục ngân sách của Chính phủ; Hiện chƣa có mã ngân sách riêng cho hệ thống KBT, và không có kế hoạch đầu tƣ cụ thể cho ĐDSH trong các chƣơng trình đầu tƣ của chính phủ cho giai đoạn 2016-2020.
-Nguyên nhân chủ quan:
Việc triển khai thực thi pháp luật về bảo tồn ĐDSH chƣa đƣợc quan tâm thực hiện, việc ban hành văn bản dƣới luật về ĐDSH chƣa tuân thủ nguyên tắc áp dụng pháp luật nên đã chia tách quản lý ĐDSH theo các hệ thống pháp luật khác nhau gây khó khăn cho việc thực thi.
Bên cạnh đó mặc dù hệ thống tổ chức quản lý về ĐDSH đƣợc tăng cƣờng nhƣng nhân lực làm công tác bảo tồn trên thực tế còn thiết hụt, đặc biệt ở các địa phƣơng. Cũng do thiếu biên chế nên nhiều Chi cục Bảo vệ môi