7. Kết cấu của luận văn
1.3. Các yếu tố bảo đảm thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân cấp tỉnh
tỉnh trong xét xử vụ án hành chính
1.3.1. Yếu tố thể chế pháp lý
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Tuy nhiên, do đặc thù của tố tụng hành chính, nên Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 đã bỏ quyền khởi tố vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân. Nói cách khác, Viện kiểm sát nhân dân không thực hành quyền công tố, không chủ trì thực hiện một giai đoạn tố tụng, mà chỉ kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính. Do đó, xác định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan kiểm sát việc giải quyết vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động, hành chính (tham gia tố tụng). Quy định như vậy sẽ giúp phân định rõ ràng về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân, bảo đảm cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt các thẩm quyền, chức năng đã quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014. Quy định như vậy cũng thể hiện rõ được cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực theo Hiến pháp năm 2013 giữa Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Từ thực tế xét xử các vụ án hành chính cho thấy, việc quy định là cơ quan tiến hành tố tụng không chỉ căn cứ vào yếu tố duy nhất có quyền khởi tố hay không. Thực tế, tham gia tố tụng hành chính, dân sự, hay hình sự, Viện kiểm sát nhân dân có nhiều thẩm quyền khác như: khởi tố, kháng nghị, kiến nghị, có quyền thu thập, xác minh để phục vụ cho việc kháng nghị, thẩm vấn các đối tượng liên quan tại phiên tòa; kiểm sát hoạt động của các cơ quan tại phiên tòa... Quá trình tổng kết thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cũng cho thấy, quy định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan tham gia tố tụng không bị vướng trong quá trình thực hiện, thậm chí kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân và các hoạt động khác đã giúp nâng cao chất lượng của phiên xét xử.
Ngoài ra, pháp luật hiện hành chỉ phân loại theo hai chủ thể là cơ quan tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng, không có chủ thể kiểm sát. Vị trí, vai trò mới của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính cũng không ảnh hưởng
đến địa vị, nhiệm vụ và hoạt động của Viện kiểm sát nói chung. Trong khi đó, về nguyên tắc, nếu một đổi mới về vị trí, vai trò không mang lại nét mới cho hoạt động của cơ quan, tổ chức. Vị trí, vai trò cũ không gặp vướng mắc trong quá trình thực hiện, thì không cần thiết thay đổi vị trí, vai trò. Luật TTHC tiếp tục quy định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính để góp phần nâng cao chất lượng nội dung phiên tòa.
“Tố tụng là một quá trình từ điều tra do cơ quan điều tra thực hiện, sau đến chuyển sang giai đoạn truy tố Viện kiểm sát nhân dân xem xét, giai đoạn thứ ba là xét xử, giai đoạn thứ tư là thi hành án. Cơ quan nào chủ trì một giai đoạn đó được gọi là cơ quan tiến hành tố tụng. Ở giai đoạn điều tra hình sự, cơ quan điều tra được gọi là cơ quan tiến hành tố tụng. Sau khi hồ sơ có kết luận điều tra chuyển sang Viện kiểm sát, thì Viện kiểm sát có quyền truy tố, không truy tố, hoặc đình chỉ vụ án. Khi hồ sơ chuyển sang Tòa án, thì Tòa án có thẩm quyền là xét xử, lúc đó Tòa án mới thể hiện là cơ quan tiến hành tố tụng”.
“Nguyên tắc tranh tụng phải được bảo đảm trong xét xử” được Hiến pháp năm 2013 quy định (Khoản 5, Điều 163) khi tranh tụng đã trở thành nguyên tắc nhất quán, yêu cầu bắt buộc và trở thành quy trình chính của tố tụng trong hoạt động xét xử, thì một mình tòa án không thể là cơ quan tiến hành tố tụng. Tranh tụng phải có bên này bên kia, Chánh án, Thẩm phán, Chủ tọa phiên tòa chỉ là người điều hành quá trình tranh tụng. Khác với vụ án hình sự, tranh tụng trong vụ án hành chính không phải giữa Viện kiểm sát nhân dân với người phạm tội bị truy tố. Tranh tụng trong vụ án hành chính là giữa người khởi kiện (người dân, người lao động) và người bị kiện (cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính). Vì vậy, để bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử vụ án hành chính, quá trình tố tụng hành chính không chỉ có sự tham gia của các cơ quan nhà nước, mà còn có sự tham gia của các cá nhân, tổ chức, người làm chứng, luật sư... Bên cạnh Tòa án, Chánh án, Thẩm phán, Chủ tọa phiên tòa, Hội thẩm, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm sát viên, thì quyền của những đối tượng khác tham gia quá trình xét xử cần được đề cao thẩm quyền của những đối tượng này giúp họ đều được phát biểu tại phiên tòa.
1.3.2. Yếu tố tổ chức, bộ máy.
Luật Tổ chức Viện KSND (sửa đổi năm 2014) là cơ sở pháp lý cho hoạt động của ngành KSND, tháo gỡ nhiều khó khăn của thực tiễn, thể hiện xuyên suốt trong các chế định, quy định của Luật quan điểm về cơ cấu, tổ chức bộ máy, cán bộ của Viện kiểm sát (VKS). Theo đó, VKS cần được tổ chức khoa học, gọn nhẹ, hiệu quả; kết hợp hài hòa giữa tính độc lập tuân theo pháp luật của mỗi cấp VKS, của mỗi Kiểm sát viên với sự chỉ đạo của Viện trưởng và sự chỉ đạo, lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện KSND tối cao.
Luật đã quy định rõ hơn nội dung và mối quan hệ giữa nguyên tắc "Khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, Kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện KSND" với nguyên tắc "Tranh tụng trong xét xử được bảo đảm" trong Hiến pháp (sửa đổi) để tạo cơ sở cho việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm của Kiểm sát viên, của Viện trưởng VKS trong các đạo luật tố tụng và sự chỉ đạo trên thực tiễn của Viện trưởng đối với Kiểm sát viên khi thực thi nhiệm vụ.
Luật TTHC và luật tổ chức VKSND năn 2014 đặt ra yêu cầu về đổi mới bộ máy tổ chức và cán bộ làm công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính. Do các đơn vị (phòng, Viện KSND cấp huyện) làm công tác này đều phải thực hiện đồng thời chức năng kiểm sát đối với thủ tục giải quyết vụ án trong tố tụng dân sự và giải quyết vụ án trong tố tụng hành chính (ví dụ, phòng 10 VKSND tỉnh); kiểm sát thi hành án dân sự và kiểm sát thi hành án hành chính. Trong lĩnh vực kiểm sát thi hành án hành chính, nếu so sánh các quyền hạn của viên KSND quy định tại điều 28 luật tổ chức VKSND năm 2014 với quyền hạn quy định tại điều 315 Luật TTHC năm 2015 thì kiểm sát thi hành án hành chính, VKSND không có quyền trực tiếp kiểm sát, không có quyền kháng nghị, yêu cầu với cơ quan, tổ chức và cá nhân mà chỉ có quyền “kiến nghị” quyền kiến nghị của VKSND trong kiểm sát thi hành án hành chính được áp dụng với hai nhóm đối tượng: 1 nhóm thứ nhất là với cơ quan tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính; 2 nhóm thứ hai là kiến nghị với cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án quyết định của tòa án. Như vậy khi kiểm sát thi hành án dân sự, VKSND có nhiệm vụ quyền hạn quy định tại điều 28 Luật tổ chức VKSND năm 2014; Còn khi kiểm sát thi hành nội dung khác trong bản án, quyết định của tòa án về vụ án hành chính, VKSND có nhiệm vụ quyền hanjquy định tại điều 315 Luật TTHC năm 2015. Do vậy VKSND các cấp cần đặc biệt chú ý sự khác nhau nói trên, bởi lẽ hiện nay VKSND các cấp chưa có tổ chức bộ máy tách riêng giữa kiểm sát thi hành án dân sự với kiểm sát thi hành án hành chính. Theo đó các đơn vị nghiệp kiểm sát thi hành án cấp tỉnh và tại VKSND cấp huyện vẫn thực hiện cả lĩnh vực kiểm sát thi hành án dân sự và kiểm sát thi hành án hành chinh; do vậy khi thực hiện nhiệm vụ, cần thực hiện đúng phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình.
1.3.3. Yếu tố cán bộ, công chức.
Việc xây dựng đội ngũ CBCC nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế còn nhiều khó khăn, vướng mắc. Vậy làm gì để công tác CBCC là khâu đột phá trong sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Do vậy Luật TTHC và luật tổ chức VKSND năm 2014 đặt ra yêu
cầu về đổi mới bộ máy tổ chức và cán bộ làm công tác kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và kiểm sát thi hành án hành chính. Đồng thời, VKSNDTC khai xây dựng đề án vị trí, việc làm trong toàn nghành, từ đó xác định được số lượng cụ thể vị trí việc làm của từng cơ quan; xác định tiêu chuẩn chuyên môn, ngạch bậc, yêu cầu công tác của một vị trí làm việc, làm cơ sở cho công tác xác định biên chế, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá công chức, việc tuyển dụng lựa chọn đầu vào thong qua thi tuyển, làm sao để tuyển dụng được những người có trình độ, kiến thức, năng lực, phẩm chất đạo đức tốt vào làm việc trong các kiểm sát. Quyết định, chương trình, kế hoạch, đề án về công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC; về đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC nhằm tạo bước chuyển biến mạnh về chất lượng đội ngũ CBCC, đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển nghành kiểm sát nhân dân. Công tác quy hoạch, lập kế hoạch được chú trọng, bảo đảm hoàn thành các chỉ tiêu: 100% cán bộ chủ chốt có trình độ lý luận chính trị từ trung cấp trở lên; 100% cán bộ, công chức có trình độ đại học và được đào tạo nghiệp vụ chuyên sâu về kiểm sát hoạt động tư pháp.
Về cơ bản yếu tố pháp lý đã quy định tiêu chuẩn chức danh cán bộ thực hiện nhiệm vụ quyền hạn kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính là đầy đử rõ ràng, khi thực hiện công tác tuyển chọn bổ nhiệm chức danh, giao thẩm quyền và nhiệm vị cho cán bộ, kiểm sát viên, Điều tra viên.., được thực hiện đúng quy định của pháp luật thì tất yếu sẽ đạt được yêu cầu mà pháp luật đã dề ra; bởi vì yếu tố cán bộ công chức là một trong những yếu tố cơ bản, cốt lõi quan trọng nhất để thực thi quyền năng của pháp luật đã dề ra.
1.3.4. Yếu tố cơ sở, vật chất và nguồn lực tài chính.
Xuất phát từ nguyên lý cơ bản, Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Với vai trò vô cùng quan trọng đó ngoài quy định về biên chế, nghạch KSV, Điều tra viên… Luật tổ chức VKSND 2014 còn quy định về chế độ tiền lương, phụ cấp nghành, và trang phục nghành rất cụ thể và đầy đủ; Trong những năm vừa qua chất lượng, hiệu quả công tác của nghành kiểm sát nói chung, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Đắk Lắk được nâng lên rõ rệt, cán bộ an tâm công tác, tâm huyết với nghề nghiệp, đoàn kết xây dưng nghành. Ngoài ra, khi thực hiện cơ chế thị trường qui định về các chế tài khen thưởng hay kỷ luật cần gắn liền cả trách nhiệm kinh tế với các trách nhiệm khác. Đó chính là một biện pháp cần được triệt để áp dụng. Xét về mặt tâm lý xã hội, một nền hành chính tiên tiến không nên nặng về chế tài tiêu cực, vì thế các biện pháp khen thưởng (vật chất và tinh thần) cần được khuyến khích thật đúng mức. Việc trừng phạt tất nhiên
vẫn là biện pháp cần thiết nhưng trong những thời kỳ mà kinh tế còn khủng hoảng thì chỉ riêng chế tài tiêu cực không đủ thu phục nhân tâm. Một chế độ vô thưởng, vô phạt là hậu quả của một tình trạng xã hội không tốt cần phải được khắc phục. Chúng ta đang xây dựng một Nhà nước vì dân. Nền hành chính quốc gia chỉ có thể có điều kiện phát triển khi Nhà nước thấy thực sự cần đến nó. Nhân dân sẽ ủng hộ chính quyền khi họ thực sự cảm thấy lợi ích của chính mình trong mọi hoạt động được bảo đảm.
Tiểu kết chương 1
Chương 1 của Luận văn đề cập một cách khái quát và có hệ thống các vấn đề sau:
1. Với xu thế phát triển cả về chiều rộng lẫn chiều sâu của các quan hệ xã hội ở từng quốc gia cũng như trên thế giới, quan niệm về chức năng của nhà nước, hoạt động của cơ quan nhà nước hay các bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị cũng có nhiều thay đổi. Một hoạt động bất kỳ đều cùng một lúc vừa mang tính chất đối nội vừa mang tính chất đối ngoại. Để các hoạt động trong một quốc gia có hiệu quả cao, yêu cầu đầu tiên là nó phải được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của một cơ quan nào đó. Hoạt động tư pháp cũng không nằm ngoài quy luật nói trên.
Nhìn lại chặng đường hơn 70 năm qua của quá trình hình thành và phát triển bộ máy nhà nước ta thấy rằng, trong bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào cũng tồn tại một bộ phận thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát của cơ quan, tổ chức đó. Điều này hoàn toàn phù hợp với lý luận về quy trình quản lý trong đó bao gồm các khâu: Nhận thức của chủ thể; ra quyết định; tổ chức thực hiện quyết định; kiểm tra (giám sát) việc thực hiện quyết định và cuối cùng là đánh giá hiệu quả việc thực hiện quyết định và tổng kết kinh nghiệm. Như vậy, tự kiểm tra, giám sát các công việc, hoạt động của mình, vừa là một khâu trong quy trình quản lý, vừa là một nhu cầu tự thân đồng thời là nhu cầu khách quan. Muốn hoạt động có hiệu quả, tránh rủi ro, tránh vi phạm các quy định của pháp luật cần thiết phải tự kiểm tra, kiểm soát. Tuy nhiên, việc tự kiểm tra, kiểm soát hoạt động của một chủ thể từ bên trong bao giờ cũng có những yếu tố chủ quan thể hiện trong việc xuề xòa bỏ qua những sai phạm mà có người cho rằng không nghiêm trọng; khi phát hiện vi phạm thì vì lợi ích cục bộ, động cơ cá nhân đó giữ lại xử lý nội bộ bằng các biện pháp nhẹ nhất có thể. Trong thực tế, có không ít cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp…nội bộ bao che cho nhau, trong một thời gian dài cơ quan chức năng không phát hiện ra sai phạm. Để khắc phục tình trạng trên,
cần thiết phải có một cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài do một cơ quan chuyên trách thực hiện, đó là cơ quan Viện kiểm sát nhân dân.
2. Trong hoạt động quản lý, điều hành, các cơ quan hành chính nhà nước, nhân viên cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện công vụ, ban hành các quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính có thể xâm phạm hoặc đe doạ xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức làm phát sinh các khiếu kiện hành chính. Như vậy, các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và nhân viên cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng xét xử của Toà án hành chính.
3. Hoạt động kiểm sát xét xử các vụ án hành chính là phương tiện góp phần