Pháp luật là từ con người, là thể chế hoá những chuẩn mực xã hội. Pháp luật là để cho người dân có được hạnh phúc, là nơi công lý được thực thi, là đại diện tồn tại cho sự đấu tranh của con người với cái xấu, cái chưa tốt. Do đó tác giả quan điểm không nên có sự hạn chế trong việc kiến nghị điều chỉnh. Chủ tịch UBND tỉnh cần phải tổ chức thu thập ý kiến để kiến nghị Trung ương xem xét, điều chỉnh một số quy định pháp lý như sau:
Thứ nhất, thống nhất quan điểm về quyết định hành chính: Căn cứ những nội dung đã phân tích, tác giả đề xuất giải pháp đầu tiên là thống nhất quan điểm như thế nào là quyết định hành chính là đối tượng bị khiếu nại. Theo đó, tác giả nhận định đối tượng bị khiếu nại hay khởi kiện không phải là quyết định giải quyết khiếu nại mà chính là quyết định hành chính làm phát sinh khiếu nại. Theo đó, mọi thủ tục, trình tự khiếu nại hay khởi kiện đều phải xoay quanh nội dung của quyết định hành chính làm phát sinh khiếu nại. Trong trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại chấp nhận một phần đơn khiếu nại, điều chỉnh quyết định hành chính làm phát sinh khiếu nại nhưng
người khiếu nại vẫn không đồng ý thì tác giả sẽ đề cập và giải quyết ở phần giải pháp về quy trình giải quyết khiếu nại ở phần sau.
Thứ hai, từ những thực trạng trên, tác giả đề xuất một số chỉnh sửa quy trình giải quyết khiếu nại trên cơ sở những quy định hiện hành để có thể hoàn thiện hóa quá trình giải quyết khiếu nại cũng như đảm bảo quyền lợi khiếu nại của công dân. Các thủ tục, trình tự chi tiết trong quá trình giải quyết khiếu nại vẫn thực hiện theo quy định của Luật Khiếu nại.
Bước 1: Người dân khiếu nại phát sinh đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình (sau đây gọi chung là Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu).
Bước 2: Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu xem xét, thụ lý, giải quyết khiếu nại lần đầu, tổ chức đối thoại (bắt buộc). Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Trường hợp không đủ điều kiện thụ lý thì ban hành Thông báo không thụ lý giải quyết đơn khiếu nại.
Bước 3: Tống đạt Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc Thông báo không thụ lý trong 02 ngày làm việc kể từ khi ban hành. Lập biên bản tống đạt. (Trường hợp người dân không khiếu nại - đến Bước 4.1; Trường hợp người dân tiếp tục khiếu nại - đến Bước 4.2).
Bước 4.1: Quyết định điều chỉnh Quyết định hành chính làm phát sinh khiếu nại/Chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại và khắc phục hệ quả pháp lý sau 30 ngày kể từ ngày ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại. Tống đạt Quyết định hành chính đã điều chỉnh cho người khiếu nại.
Bước 4.2: Trong 30 ngày kể từ ngày ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu/Thông báo không thụ lý, người dân có quyền thực hiện việc khiếu nại lần hai đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu hoặc Khởi kiện ra Tòa án
nhân dân (Điều 31, Điều 32 Luật Tố tụng hành chính năm 2015) đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu.
Trường hợp người dân không chấp hành thì sau 30 ngày kể từ ngày Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu ban hành sẽ thực hiện quy trình cưỡng chế nếu không có đơn khiếu nại hoặc khởi kiện; Giữ nguyên hiện trạng, hệ quả pháp lý nếu Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu đã thực hiện.
Bước 5: Thụ lý, giải quyết khiếu nại lần hai (xác định đối tượng bị khiếu nại là đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính làm phát sinh khiếu nại). Tổ chức đối thoại (giải thích rõ quan điểm giải quyết khiếu nại với người khiếu nại và với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu để thống nhất quan điểm). Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai và giao cho người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức tống đạt. Trường hợp không đủ điều kiện thụ lý thì ban hành Thông báo không thụ lý giải quyết đơn khiếu nại. Bước 6: Tống đạt Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai/Thông báo không thụ lý giải quyết trong 02 ngày làm việc kể từ ngày ban hành, lập biên bản tống đạt (Trường hợp không khởi kiện - đến Bước 7.1; Trường hợp khởi kiện - đến Bước 7.2).
Bước 7.1: Sau 30 ngày kể từ ngày ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai:
Trường hợp khiếu nại sai: Vận động người khiếu nại thực hiện Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu nếu chưa thực hiện, trường hợp không chấp hành thì thực hiện quy trình cưỡng chế;
Trường hợp khiếu nại đúng toàn bộ/một phần: Người có quyết định hành chính bị khiếu nại phải ban hành Quyết định điều chỉnh quyết định sai/Chấm dứt hành vi hành chính và khắc phục hậu quả trong 07 ngày làm việc. Tống đạt Quyết định điều chỉnh cho người khiếu nại trong 02 ngày làm việc kể từ ngày ban hành.
Trong trường hợp này, nếu cơ quan cấp dưới không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì phải có văn bản ý kiến. Nếu người giải quyết khiếu nại lần hai sau khi xem xét mà vẫn giữ quan điểm thì cơ quan cấp dưới phải tiến hành điều chỉnh Quyết định hành chính/Hành vi hành chính của mình. Nếu Quyết định hành chính điều chỉnh sau này bị khởi kiện thì người hầu tòa sẽ là người ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.
Bước 7.2: Trường hợp người dân khởi kiện Quyết định hành chính/Hành vi hành chính thì sau 30 ngày vẫn tiến hành thực hiện theo Bước 7.1 nhưng phải có văn bản thông báo cho Tòa án nhân dân có thẩm quyền thụ lý khởi kiện. Tòa án nhân dân có trách nhiệm phúc đáp ý kiến có nên tạm dừng thi hành Quyết định hay không trong 02 ngày làm việc.
Trường hợp có cơ sở cho rằng Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì người dân gửi đơn khiếu nại lên cấp trên trực tiếp để yêu cầu xem xét lại theo quy định Luật Khiếu nại. Cơ quan cấp trên có nghĩa vụ xem xét nghiêm túc kết quả giải quyết của cấp dưới và giải quyết theo quy định, không được dùng cơ chế chỉ đạo cấp dưới giải quyết lại nếu không có căn cứ chứng minh Quyết định giải quyết khiếu nại là sai.
Căn cứ nội dung đề xuất, tác giả đã có một số điều chỉnh về 02 biểu mẫu Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai trên tinh thần của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Thanh tra Chính phủ (Phụ lục 6, 7).
Những điểm ưu việt của quy trình trên như sau:
Quy trình giải quyết khiếu nại do tác giả đề xuất (sau đây gọi là quy trình mới) so với quy trình giải quyết khiếu nại theo luật định (sau đây gọi là quy trình cũ) có điểm ưu việt trong việc xác định nguyên nhân của vụ khiếu nại chính là quyết định hành chính/hành vi hành chính ban đầu đã tác động đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại (tức đối tượng bị khiếu nại), do đó tập trung xử lý đối tượng bị khiếu nại, đặc biệt với người có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại lần hai mà không bị ảnh hưởng quá nhiều bởi suy nghĩ, tư duy chủ quan của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, giúp cho quá trình giải quyết khiếu nại được khách quan hơn.
Quy trình mới chấm dứt việc khiếu nại tràn lan đối với Quyết định giải quyết khiếu nại, theo đó xác định Quyết định giải quyết khiếu nại hai cấp là “hai gạch đầu dòng” trong hồ sơ khởi kiện, thể hiện quan điểm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu – nguyên nhân chính gây ra khiếu nại, mặt khác đảm bảo việc xét xử của Tòa án nhân dân không bị chi phối bởi quan điểm của cơ quan hành chính Nhà nước, đảm bảo tính độc lập khách quan.
Quy trình mới quy định rõ việc khởi kiện là đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu nhằm xác định trách nhiệm chính làm phát sinh khiếu nại là của người ban hành/thực hiện Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu (hoặc Hành vi hành chính của công chức do người đó quản lý), từ đó xác định trách nhiệm công tác khách quan hơn, tránh trường hợp đùn đẩy mọi trách nhiệm cho người giải quyết khiếu nại lần hai. Mặt khác, người hầu tòa (tức người bị kiện) nếu là người ban hành/thực hiện Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu (hoặc Hành vi hành chính của công chức do người đó quản lý) thì sẽ nắm rõ mọi thông tin có liên quan
hơn cấp trên trực tiếp.
Quy trình mới quy định đối với trường hợp quyết định hành chính đã sửa đổi bị khởi kiện theo nội dung giải quyết khiếu nại lần hai mà người giải quyết khiếu nại lần đầu không đồng ý thì người hầu tòa (tức người bị kiện) sẽ là người giải quyết khiếu nại lần hai là khách quan, hợp logic do ý chí dẫn đến việc sửa đổi Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu là của người giải quyết khiếu nại lần hai.
Quy trình mới cho phép người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại lần hai kể cả khi người giải quyết khiếu nại lần đầu ban hành Thông báo không thụ lý giải quyết tương tự như trường hợp không giải quyết trong thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định pháp luật.
Để thực hiện quy trình cần một số điều kiện như sau:
Luật Khiếu nại cần điều chỉnh quy trình giải quyết khiếu nại theo định hướng của quy trình mới đề xuất, theo đó quy định rõ đối tượng khiếu nại là Quyết định hành chính/Hành vi hành chính ban đầu làm phát sinh khiếu nại (nêu rõ trong Quyết định giải quyết khiếu nại) và đồng thời cũng là đối tượng khởi kiện.
Điều chỉnh phần định nghĩa Khiếu nại tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại và quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính quản lý đất đai tại Điều 204 Luật Đất đai theo hướng đối tượng khiếu nại không bao gồm Quyết định giải quyết khiếu nại nhằm xác định Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại, tập trung giải quyết đối với Quyết định hành chính là nguyên nhân phát sinh khiếu nại để xử lý triệt để tận gốc vấn đề (điều chỉnh cụ thể sẽ được đề xuất cùng với quy trình giải quyết tranh chấp trong phần tiếp theo).
Điều chỉnh Khoản 1 Điều 33 Luật Khiếu nại như sau: Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, Thông báo không thụ lý giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
Điều chỉnh Khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính theo hướng bổ sung Quyết định giải quyết khiếu nại trở thành một trong những loại quyết định không được khiếu nại.
Điều chỉnh Khoản 9 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính theo hướng quy định người bị kiện trong trường hợp Quyết định hành chính bị kiện là Quyết định hành chính ban đầu được sửa đổi bằng một Quyết định hành chính mới theo nội dung giải quyết khiếu nại lần hai mà người giải quyết khiếu nại lần đầu không đồng ý với nội dung giải quyết của người giải quyết khiếu nại lần hai. Cụ thể điều chỉnh như sau: Trường hợp Quyết định hành chính bị kiện là Quyết định hành chính điều chỉnh Quyết định hành chính bị khiếu nại theo nội dung giải quyết khiếu nại lần hai mà người giải quyết khiếu nại lần đầu không đồng ý với kết quả giải quyết thì người bị kiện sẽ là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
Thứ ba, quy định thẩm quyền tập thể giải quyết khiếu nại. Xác định thẩm quyền tập thể trong giải quyết khiếu nại trong Luật Khiếu nại, theo đó điều chỉnh Luật Khiếu nại theo hướng cho phép Chủ tịch UBND các cấp có quyền thay mặt UBND cùng cấp chỉ đạo, tổ chức đối thoại, giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại thuộc thẩm quyền chung của UBND theo pháp luật hiện hành. Quyết định giải quyết khiếu nại sẽ được ký theo thẩm quyền chung, Chủ tịch UBND sẽ thay mặt UBND ký ban hành tại Điều 17 (thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã), Điều 18 (thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp huyện) và Điều 21 (thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh) Luật Khiếu nại. Theo đó, cần điều chỉnh Điều 17, Điều 18 và Điều 21 Luật Khiếu nại theo hướng bổ sung thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND các cấp đối với “Quyết định hành chính của UBND cùng cấp” là đại diện, thay mặt UBND cùng cấp giải quyết khiếu nại.
Thứ tư, quy định cụ thể việc xử lý những vi phạm trong Luật Khiếu nại. Trong tác phẩm “Gakumon no susume” của nhà tư tưởng Nhật Bản Fukuzawa Yukichi - một trong những người có công lớn trong công cuộc chấn hưng Nhật Bản từ một quốc gia suy sụp, lạc hậu bởi chế độ Mạc phủ
Tokugawa trở thành một siêu cường trên thế giới, đã đưa ra quan điểm như sau: “If the morality of the people sinks below its present level and ignorance and illiteracy increase, then the laws of the government must correspondingly become harsher”[39, tr.9]. Pháp luật trở nên cứng rắn hơn một khi thái độ chấp hành pháp luật trong nhân dân vẫn còn hạn chế, đó là một hệ quả tất yếu, không ảnh hưởng đến quan điểm nhân đạo hay không, bởi lẽ pháp luật không nghiêm minh sẽ dẫn đến xã hội hỗn loạn, nhân dân chính là người chịu thiệt thòi nhất. Kết hợp với thực trạng, quan điểm tác giả kết luận trong thời điểm hiện nay, những quy định pháp luật về xử lý sai phạm trong việc khiếu nại cần phải được siết chặt, cụ thể để chấn chỉnh về mặt kỷ cương. Các hình thức xử lý đối với những vi phạm trong Luật Khiếu nại cần được cụ thể hóa, đặc biệt là những vi phạm liên quan đến cố ý khiếu nại sai, khiếu nại kéo dài và kích động khiếu nại.
Thứ năm, tách quy trình giải quyết tranh chấp về đất đai khỏi quy trình giải quyết khiếu nại trong Luật Đất đai. Theo quy định hiện nay, kết hợp với nội dung phân tích tại phần thực trạng, tác giả đề xuất quy trình giải quyết tranh chấp đất đai phải được tách biệt ra khỏi quy trình khiếu nại do bản chất khác nhau: Giải quyết tranh chấp là việc giải quyết của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với tranh chấp của người dân, còn giải quyết khiếu nại là việc Nhà nước thể hiện quan điểm đối với Quyết định hành chính/Hành vi hành chính của mình mà bị người dân khiếu nại. Nói cách khác, giải quyết tranh chấp là Nhà nước đại diện công quyền phân xử giữa người dân với người dân (tức Nhà nước là bên thứ 3, không trực tiếp làm phát sinh quan hệ mâu thuẫn giữa hai bên người dân), còn giải quyết khiếu nại là giải thích, xử lý sai sót những nội dung do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc thực hiện với người dân (tức Nhà nước là một trong hai bên phát sinh mâu thuẫn với người dân).
Do đó, về mặt bản chất cũng như thực tiễn, việc tách quy trình giải quyết tranh chấp ra khỏi quy trình giải quyết khiếu nại là một phương án phù hợp, thay vì phải ban hành quy trình giải quyết khiếu nại đặc thù của Luật Đất đai đối với Quyết định giải quyết tranh chấp, hay chỉnh sửa Luật Khiếu nại, thì ta chỉ cần điều chỉnh quy định trong trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết tranh chấp thì có quyền yêu cầu cơ quan cấp trên trực tiếp giải quyết tranh chấp lần hai, vừa đơn giản hóa thủ tục hành chính, vừa phù hợp với thực tiễn, cũng như tạo điều kiện để người dân khởi kiện.
Thứ sáu, quy định lại quy trình khiếu nại khi Nhà nước thu hồi Giấy