3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.3. Tổng quan vấn đề nghiên cứu ở trong nước
1.2.3.1. Tổ chức hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật Việt Nam
- Cơ quan quản lý
Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp 1992, quản lý nhà nước là chức năng của hệ thống cơ quan hành chính, cao nhất là Chính phủ và dưới nó là Ủy ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện và xã.
Theo Điều 7 Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trên toàn quốc; Ủy ban nhân dân các cấp quản lý đất đai tại địa phương. Do phải quản lý rất nhiều lĩnh vực, không thể tiến hành tất cả công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách cụ thể nên việc các cơ quan hành chính nhà nước thành lập những cơ quan chuyên môn trực thuộc trong từng lĩnh vực để giúp việc là điều hợp lý và cần thiết. Theo đó, hệ thống cơ quan quản lý đất đai đã được thành lập thống nhất từ Trung ương xuống địa phương; giúp cơ quan hành chính nhà nước cung cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, địa chất, môi trường, khí tượng, thủy văn, đo đạc, bản đồ; quản lý tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo; và quản lý các dịch vụ công trong các lĩnh vực được đề cập. Cụ thể:
Bộ Tài nguyên và Môi trường trực thuộc Chính phủ, do Bộ trưởng điều hành và các Thứ trưởng giúp việc trong từng lĩnh vực. Sở Tài nguyên và Môi trường trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có Giám đốc và không quá 03 hoặc 04 Phó Giám đốc điều hành công việc. Tại cấp huyện, cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện là Phòng Tài nguyên và Môi trường. Tại cấp xã, không tổ chức thành cơ quan chuyên môn quản lý đất đai. Đảm trách hoạt động quản lý đất đai giúp việc cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã là một chức danh cụ thể - địa chính viên (Công chức địa chính xã, phường). Số lượng tại địa bàn cấp xã thường chỉ từ 01 đến 02 người.
Cơ quan quản lý đất đai ở trung ương và cấp tỉnh đều có các đơn vị phòng, ban giúp việc và các tổ chức sự nghiệp được thành lập theo quy định pháp luật, phù hợp với nhu cầu công việc để tiến hành các hoạt động quản lý và hỗ trợ quản lý đất đai trên thực tế.
Bộ Tài nguyên và Môi trường được tổ chức thành 03 bộ phận, bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước, các đơn vị sự nghiệp và các doanh nghiệp.
Các cơ quan quản lý nhà nước là những đơn vị tham mưu giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước với 18 đơn vị, trong đó liên quan đến lĩnh vực đất đai là Tổng cục Quản lý đất đai, Cục Đo đạc và bản đồ Việt Nam, và Cục Công nghệ thông tin. 13 đơn vị sự nghiệp là những tổ chức phục vụ chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng cần thiết do Bộ đảm nhiệm. Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có các doanh nghiệp trực thuộc, cung cấp dịch vụ trong các lĩnh vực địa chính, đo đạc, bản đồ, khí tượng và môi trường.
Ở cấp tỉnh, ngoài một số bộ phận bắt buộc phải có theo quy định (như bộ phận Văn phòng, bộ phận Thanh tra,...v.v), việc thành lập, tên gọi và số lượng các đơn vị quản lý thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do Giám đốc Sở phối hợp với Giám đốc Sở Nội vụ trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng có sự hạn chế về số lượng. Đối với các đơn vị sự nghiệp trực thuộc Sở, ngoài quy định phải có Trung tâm Công nghệ thông tin và Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất, các đơn vị sự nghiệp còn lại nào khác được thành lập là tùy nhu cầu địa phương.
Ở cấp huyện và cấp xã, do giới hạn về địa bàn và khối lượng công việc, và cũng để đơn giản thủ tục hành chính nên không cần thiết phải tổ chức thêm các đơn vị trực thuộc. Hoạt động quản lý đất đai được thực hiện bởi một lực lượng cán bộ, công chức và các nhân viên với biên chế theo quy định pháp luật và nhu cầu của địa phương. Riêng cấp huyện có một đơn vị sự nghiệp được thành lập Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất.
Các cơ quan thuộc ngành Tài nguyên và môi trường được tổ chức theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều và họat động theo chế độ thủ trưởng. Người đứng đầu cơ quan
chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp và cơ quan quản lý đất đai cấp trên trực tiếp.
Tổ chức thực hiện đăng ký đất đai
Đăng ký đất đai hay đăng ký quyền sử dụng đất được xác định là một trong những nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai nên cũng thuộc trách nhiệm của ngành tài nguyên và môi trường. Hoạt động này được thực hiện tại Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất (nay là Văn phòng đăng ký đất đai từ 01/01/2015 đến nay).
Hệ thống tổ chức xơ quan quản lý đất đai ở các địa phương được thành lập thống nhất từ cấp tỉnh đến cấp xã gắn với quản lý chung về tài nguyên và môi trường: cơ quan quản lý đất đai ở cấp tỉnh là Sở tài nguyên và Môi trường; cơ quan quản lý đất đai ở cấp huyện là Phòng Tài nguyên và Môi trường; ở cấp xã có Cán bộ địa chính. Hiện nay, cán bộ địa chính cấp xã là công chức chuyên môn, được hưởng chế độ theo ngạch, bậc chuyên môn được đào tạo.
Các cơ quan chuyên môn trợ giúp cho quản lý đất đai hiện nay được tổ chức như sau:
+ Hầu hết các tỉnh đều thành lập Trung tâm phát triển quỹ đất hoạt động dưới dạng đơn vị sự nghiệp có thu, trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc trực thuộc Sở Tài chính hoặc trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
+ Văn phòng đăng ký đất đai đang trong quá trình chuyển đổi theo hướng thành lập 1 cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu.
+ Các Sở Tài nguyên và Môi trường đều có Trung tâm kỹ thuật Tài nguyên và Môi trường hoặc Trung tâm Kỹ thuật Địa chính hoặc Trung tâm Đo đạc và Bản đồ hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp nhà nước để cung cấp dịch vụ về đo đạc lập bản đồ địa chính; điều tra, khảo sát về đất đai; thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai; lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai.
+ Cơ quan định giá đất hiện nay được thành lập ở nhiều địa phương cấp tỉnh trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
+ Một số thành phố lớn trực thuộc Trung ương, một số tỉnh có thành phố lớn đã lập sàn giao dịch bất động sản trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường hoặc trực thuộc Sở Xây dựng, hoạt động dưới dạng đơn vị sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp nhà nước.
Ở địa phương tỉnh Quảng Ngãi, nhân sự ngành Tài nguyên và môi trường do chính quyền mỗi địa phương quản lý và thường xuyên có sự luân chuyển cán bộ, cũng như do sự sáp nhập bộ máy nên hiện chưa có con số thống kê, tổng hợp chính thức về
số lượng cán bộ của ngành ở tất cả địa phương. Nhưng nhìn chung, đây là lực lượng cán bộ trẻ với khoảng 75% có tuổi dưới 45 và nhân sự cho lĩnh vực đất đai thường đông. Gần một nửa cán bộ địa chính cấp xã có độ tuổi dưới 35. Về chuyên môn, nghiệp vụ, cán bộ, được đào tạo trong lĩnh vực đất đai chiếm ưu thế. Điều đáng lưu ý là đa phần cán bộ cấp xã chưa qua đào tạo (chiếm 19,35%) hoặc được đào tạo không đúng chuyên ngành quản lý (với khoảng 51,8% có trình cao đẳng không đúng ngành
tài nguyên và môi trường).
Hoạt động đăng ký đất đai được thực hiện bởi các địa chính viên, là viên chức trong ngành tài nguyên và môi trường. Địa chính viên là viên chức chuyên môn kỹ thuật, chịu trách nhiệm thực hiện các công tác: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đo đạc địa chính; đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; thống kê, kiểm kê đất đai; xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất; đánh giá và phân hạng đất.
Nhìn chung viên chức địa chính là chức danh, chịu trách nhiệm chính về chuyên môn kỹ thuật đối với hoạt động đăng ký đất đai và các hoạt động liên quan việc đăng ký tại Việt Nam. Tùy theo từng cấp quản lý và ngạch viên chức mà pháp luật đặt ra những tiêu chuẩn đòi hỏi ngày càng chuyên sâu và trình độ cao.
1.2.3.2. Thủ tục đăng ký đất đai Đơn vị đăng ký
Ở Việt Nam, bất động sản là đất đai và các tài sản gắn liền trên đất được xác định và công nhận bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục luật định. Về nguyên tắc, việc tự ý phân lô đất đai là không hợp pháp và vô hiệu. Đất đai hợp pháp phải được đăng ký, tạo thành một đơn vị đăng ký cơ bản trong quản lý đất đai gọi là thửa đất. Thửa đất là phần diện tích đất được giới hạn bởi ranh giới xác định trên thực địa hoặc được mô tả trên hồ sơ địa chính. Nó được hình thành khi Nhà nước giao đất, hoặc do người sử dụng đất tạo lập và được Nhà nước công nhận, hay do sự tách thửa, hợp thửa.
Mỗi thửa đất được xác định bởi một mã thửa đất (MT) gồm 03 số cách nhau bởi dấu chấm. Trong đó, số thứ nhất là mã đơn vị hành chính cấp xã (MX). Số thứ hai là số thứ tự tờ bản đồ địa chính (SB) có thửa đất của đơn vị hành cấp xã. Số thứ ba là số thứ tự thửa đất (ST) trên tờ bản đồ địa chính. Khi có thửa đất mới thì số thứ tự thửa đất mới được xác định bằng số tự nhiên tiếp theo số tự nhiên lớn nhất đang sử dụng làm số thứ tự thửa đất của tờ bản đồ có thửa đất mới lập đó.
Sự thay đổi, hình thành của một đơn vị đất đai sẽ được đăng ký, ghi nhận và đánh số như trên (MT= MX.SB.ST). Quy định pháp luật điều chỉnh thủ tục này được thể hiện chủ yếu trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, cũng như các
văn bản chuyên ngành hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ đăng ký đất đai của ngành tài nguyên và môi trường.
1.2.3.3. Khái quát về thủ tục đăng ký đất đai hiện nay
- Nộp hồ sơ đăng ký
Văn phòng Đăng ký cấp tỉnh có trách nhiệm làm đầu mối thực hiện các thủ tục đăng ký đất đai, chỉnh lý biến động sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài (trừ trường hợp mua nhà ở gắn với quyền sử dụng đất ở), tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài. Văn phòng Đăng ký đất đai cấp huyện, thành phố chịu trách nhiệm làm đầu mối thực hiện các thủ tục trên đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua nhà ở gắn với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. Riêng trường hợp hộ gia đình, cá nhân ở nông thôn có thể nộp hồ sơ tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất để chuyển cho Văn phòng đăng ký đất đai.
Một số trường hợp người sử dụng đất không nộp hồ sơ tại Văn phòng Đăng ký đất đai mà nộp trực tiếp tại cơ quan có thẩm quyền theo quy định pháp luật. Cụ thể, nộp tại cơ quan Tài nguyên và Môi trường khi chuyển mục đích sử dụng đất trong trường hợp phải xin phép; xin gia hạn sử dụng đất (trừ trường hợp đất nông nghiệp được Nhà nước giao); tách thửa, hợp thửa đất (do Nhà nước thu hồi đất hoặc người sử
dụng đất thực hiện các quyền); thu hồi đất khi người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất.
Hoặc nộp tại Khu kinh tế khi xin gia hạn sử dụng đất thuộc Khu kinh tế.
Khi đăng ký biến động do thực hiện giao dịch quyền sử dụng đất, trong hồ sơ đòi hỏi Hợp đồng hoặc giấy tờ thực hiện quyền phải có chứng nhận của công chứng, hoặc chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã, hay xác nhận của Ban Quản lý Khu công nghiệp, Khu kinh tế.
- Tiến trình đăng ký
Sau khi nhận hồ sơ, Văn phòng Đăng ký đất đai có trách nhiệm thẩm tra nội dung kê khai; xác định điều kiện để được đăng ký; lấy ý kiến của Ủy ban nhân dân cấp xã (cho trường hợp sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân về hiện trạng sử dụng đất, nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất, tình trạng tranh chấp...v.v). Sau đó, ghi ý kiến về việc đủ hay không đủ điều kiện để hồ sơ được đăng ký hoặc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, rồi gửi đến cơ quan Tài nguyên và Môi trường. Một số trường hợp như cho thuê, cho thuê lại...v.v, Văn phòng có thể trực tiếp chỉnh lý biến động trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và trả hồ sơ lại cho người sử dụng đất.
Trường hợp hồ sơ đủ diều kiện thì Văn phòng Đăng ký đất đai đồng thời làm trích lục số liệu địa chính, gửi đến cơ quan thuế để xác định nghĩa vụ tài chính (nếu có,
như tiền sử dụng đất hoặc tiền thuế đất, lệ phí trước bạ hay thuế thu nhập), và gửi thông báo thuế nhận được từ cơ quan thuế cho người sử dụng đất.
Cơ quan Tài nguyên và môi trường có trách nhiệm kiểm tra lại hồ sơ trên cơ sở ý kiến của Văn phòng Đăng ký đất đai, trình Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc Sở Tài nguyên và Môi trưởng ký các quyết định hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Sau khi có các quyết định hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, cơ quan Tài nguyên và Môi trường ghi nhận chỉnh lý và thông báo biến động đất đai cho cơ quan lưu giữ hồ sơ địa chính; ký hợp đồng thuê đất (đối với trường hợp Nhà nước cho thuê
đất); chuyển các quyết định hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến Văn phòng
Đăng ký đất đai nơi người sử dụng đất nộp hồ sơ để Văn phòng bàn giao lại cho người sử dụng đất đã được thực hiện xong nghĩa vụ tài chính (nếu có).
Mỗi thủ tục đăng ký được quy định một thời hạn tối đa cụ thể khác nhau để giải quyết hồ sơ, nhưng không tính thời gian chuyển hồ sơ giữa các cơ quan và thời gian thực hiện nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Ủy ban nhân dân mỗi địa phương (cấp tỉnh và cấp huyện) được quy định thời hạn ngắn hơn trong giải quyết hồ sơ đăng ký tại địa phương so với thời hạn luật định.
Kết quả của hoạt động đăng ký sẽ được cập nhật, ghi nhận vào trong hồ sơ địa chính do cơ quan có thẩm quyền lưu giữ, giúp cơ quan nhà nước nắm được tình hình sử dụng đất và sự biến động của đất đai.
1.2.4. Tình hình giải quyết thủ tục hành chính về đất đai tại thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi.
Thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi là một địa phương có quá trình đô thị hoá đang diễn ra mạnh mẽ, theo đó những biến động về quyền sử dụng đất đai đang là vấn đề rất được quan tâm. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai ở thành phố Quảng Ngãi được vận hành theo cơ chế “một cửa” dẫn đến quá tải ở bộ phận tếp nhận đăng ký đất đai, tình trạng hồ sơ đăng ký biến động dồn về Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai thành phố Quảng Ngãi một lượng khá lớn.
Thực hiện theo nội dung của Nghị định 43/2014/NDCP của chính phủ ngày 15/5/2014 và cùng với quá trình thực hiện cải cách hành chính theo cơ chế "Một cửa"