theo pháp luật Việt Nam
2.1.1. Quy định về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp từ năm 1986 đến 2013.
Quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp là một chủ trương lớn, quan trọng, được đề cập trong nhiều văn kiện của Đảng. Từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, nhiều cơ chế, chính sách được ban hành nhằm nâng cao quyền tự chủ và đổi mới quản lý xí nghiệp quốc doanh (sau này được gọi là DNNN). Tuy nhiên, đến năm 1995, lần đầu tiên cơ chế quản lý và hoạt động của DNNN mới được bảo đảm bằng một văn bản luật (Luật DNNN 1995). Sau 8 năm, Luật DNNN năm 2003 thay thế Luật DNNN năm 1995, luật hóa các giải pháp sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả DNNN; tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho đẩy mạnh cải cách DNNN theo yêu cầu hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường; xác định DNNN bao gồm cả công ty cổ phần và công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) có sở hữu nhà nước chi phối. Tuy nhiên, giai đoạn này chưa có văn bản pháp luật riêng quy định về hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN.
Năm 2010, đánh dấu thời điểm cải cách quan trọng về cơ chế, chính sách đối với DN. Theo đó, toàn bộ DNNN đã chuyển sang hoạt động theo Luật DN, chấm dứt tình trạng chia cắt pháp luật DN theo hình thức sở hữu. Tuy nhiên, từ năm 2010-2012, xuất hiện khoảng trống pháp luật đối với DNNN và hoạt động quản lý, đầu tư vốn nhà nước. Nguyên nhân là Luật Doanh nghiệp chủ yếu quy định về cơ cấu tổ chức, quản lý của các loại hình
DN không phân biệt hình thức sở hữu, thiếu những quy định phù hợp với đặc thù của DNNN trong giai đoạn chuyển đổi, cải cách và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đặc biệt, về cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DN, về hoạt động của tập đoàn (TĐ), tổng công ty (TCT) nhà nước, chế độ tài chính, quản lý lao động, tiền lương... Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, Thủ tướng Chính phủ khi đó đã có Văn bản số 1626/TTg-ĐMDN ngày 13/9/2010 cho phép thực hiện cơ chế quản lý đối với DN 100% vốn nhà nước theo quy định của các văn bản hướng dẫn của Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003.
Sau khi có kết luận của Hội nghị Trung ương 6 (khóa XI) của Đảng, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào DN. Từ đó đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành đã ban hành nhiều nghị định, quyết định, thông tư hướng dẫn về: Đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý tài chính; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính; quản lý nợ; quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN; cổ phần hóa; tiêu chí, danh mục phân loại DNNN; ban hành điều lệ mẫu; quy chế hoạt động của kiểm soát viên; tổ chức, quản lý và hoạt động của tập đoàn, Tổng công ty sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu; quản lý tiền lương, tiền thưởng đối với người lao động và cán bộ quản lý chủ chốt...
Chính phủ cũng đã ban hành Điều lệ của các tập đoàn và các Tổng công ty như: Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước, Tổng công ty Hàng không Việt Nam, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, Tổng công ty Lương thực miền Bắc, Tổng công ty Lương thực miền Nam dưới hình thức nghị định[69]. Có thể nói, hành lang pháp lý cho việc quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước tại các DN giai đoạn
này đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện, tạo điều kiện thuận lợi cho các DN, cơ quan quản lý thực hiện nhiệm vụ của mình. Cụ thể như sau:
Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã tương đối đầy đủ, chế định hầu hết các vấn đề có liên quan; cơ bản khắc phục những lỗ hổng pháp luật sau khi toàn bộ DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật DN; đáp ứng yêu cầu sắp xếp, tái cơ cấu, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN nói chung, hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước nói riêng.
Việc ban hành Nghị định số 99/2012/NĐ-CP và văn bản liên quan đã góp phần cải thiện cơ chế quản lý của chủ sở hữu - nhà đầu tư nhà nước; vai trò giám sát, kiểm tra được tăng cường; phương thức quản lý vốn nhà nước tại các DN được đổi mới.
Trong lĩnh vực quản lý tài chính, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP, Thông tư số 220/2013/TT-BTC và một số văn bản khác đã bảo đảm cho hoạt động quản lý, đầu tư kinh doanh vốn nhà nước phù hợp hơn với vị trí, vai trò của DNNN trong kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo an toàn tài chính cho DN, hạn chế đầu tư ngoài ngành, khắc phục những bất cập của cơ chế phân phối lợi nhuận trước đây khi còn Luật DNNN năm 2003.
Về phương diện hội nhập quốc tế, việc thay thế Luật DNNN bằng Luật DN 2005, áp dụng cho tất cả các DN không phân biệt thành phần sở hữu là nỗ lực đáng ghi nhận, thể hiện sự tuân thủ nguyên tắc đối xử quốc gia của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO)...
Có thể nói, pháp luật về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN là cơ sở để đẩy mạnh đổi mới, tái cơ cấu DNNN trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế; góp phần quan trọng vào việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN và bảo đảm vai trò của kinh tế nhà nước. DNNN cơ bản thực hiện được vai trò là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh những kết quả nêu trên, quy định về quản lý và sử dụng vốn Nhà nước tại DN giai đoạn này cũng còn nhiều hạn chế, bất cập:
M t à mặc dù các nghị định và văn bản hướng dẫn nêu trên đều ghi rõ
căn cứ ban hành từ Luật Doanh nghiệp nhưng nhiều nội dung điều chỉnh chưa được quy định trong Luật hoặc quy định khác với Luật Doanh nghiệp. Điển hình là nguyên tắc và mô hình tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu vốn nhà nước, quyền kinh doanh của DN, hoạt động của Tập đoàn, Tổng công ty, áp dụng chế độ viên chức quản lý đối với các cán bộ quản lý, điều hành DN, khống chế tiền lương tối đa....
Hai là, nhiều nội dung của các văn bản hiện hành chưa được bảo đảm
bằng văn bản luật nên thiếu nền tảng tư tưởng và quan điểm chỉ đạo thống nhất, dẫn đến vừa chồng chéo, vừa thiếu nhất quán, thậm chí có mâu thuẫn, xung đột pháp luật. Có thể dễ dàng nhận thấy khi nghiên cứu, so sánh nội dung giữa các văn bản về Tập đoàn, Tổng công ty; về ban hành điều lệ của các Tập đoàn, Tổng công ty; về quản lý tài chính; giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN...
Ba là, nhiều quy định chưa bảo đảm tính phù hợp, khả thi, minh bạch,
rõ ràng, dễ hiểu, dễ thực hiện, ổn định và hợp lý. Đây là nhược điểm đã tồn tại trong các văn bản về DNNN trước đây và chưa được khắc phục trong văn bản hiện hành. Điều này dẫn tới nhiều cách hiểu khác nhau, lúng túng, vướng mắc, tùy tiện trong vận dụng hoặc không thể triển khai được trong thực tế. Điển hình là:
-Khái niệm DNNN và DN có vốn nhà nước chưa được xác định cụ thể, rõ ràng và minh bạch, nhất là DN thuộc cấp đầu tư công ty con, gây khó khăn cho vận dụng chính sách và quy định pháp luật về quản lý đầu tư, tài chính, đấu thầu, công tác cán bộ, công tác thống kê, giám sát, thanh tra, kiểm tra. Phân công, phân cấp thực hiện trách nhiệm và quyền chủ sở hữu nhà nước chưa thật phù hợp với nguyên tắc tập trung, thống nhất của Luật Doanh
nghiệp (Điều 168); một số nội dung phân công, phân cấp còn thiếu hợp lý, hoặc chồng chéo, lúng túng trong thực hiện. Thực hiện giao nhiệm vụ, giám sát, đánh giá, kiểm tra kết quả thực hiện các quyền quyết định mục tiêu hoạt động và ngành, nghề kinh doanh; quyết định công tác cán bộ; quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển; phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay của DN; định đoạt đối với lợi nhuận của DN; cơ chế xác định mức phân cấp giữa bộ, hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, tổng giám đốc, giám đốc trong quyết định dự án đầu tư, hợp đồng vay, cho vay, mua, bán tài sản của DN; cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu bên trong trong một bộ, ủy ban nhân dân cấp tỉnh cũng như nhân lực, công cụ, phương tiện và các nguồn lực để thực hiện trách nhiệm được giao…
Tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn các thành viên hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, kiểm soát viên, tổng giám đốc, giám đốc, người đại diện chưa đủ rõ và còn khác nhau giữa các văn bản. Tương tự là tiêu chí giám sát, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, vì vậy, rất khó đánh giá mức độ hoàn thành hay chưa hoàn thành nhiệm vụ của các chức danh này…
Bốn à trong bối cảnh hội nhập, pháp luật hiện nay là một trong những
nhân tố làm cho DNNN của nước ta chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị DN theo thông lệ kinh tế thị trường. Những nhược điểm của khung khổ quản trị DNNN đã được nhiều nghiên cứu chỉ ra. Đó là, chưa có một khuôn khổ thống nhất với các nội dung được kết nối, bổ sung và phối hợp với nhau. Trách nhiệm giải trình và trách nhiệm pháp lý của chủ sở hữu còn thấp. Chính sách chủ sở hữu nhà nước không rõ ràng, chưa tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu với các chức năng khác của Nhà nước; thiếu tập trung, thống nhất và chuyên nghiệp với một thiết chế chung trong thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DN; khó quy kết trách nhiệm khi hệ lụy xảy ra, vừa làm méo mó thị trường, vừa không đảm bảo thực hiện đầy đủ, hiệu quả và
hiệu lực quyền chủ sở hữu nhà nước. Vai trò giám sát của Quốc hội lại chưa nổi bật, trong khi giám sát, đánh giá của chủ sở hữu thiên về kết quả tài chính, thiếu các chỉ tiêu đánh giá chất lượng, đánh giá nội bộ thiếu tin cậy, đánh giá độc lập bên ngoài chưa nhiều hoặc không được sử dụng. Công khai và minh bạch hóa thông tin chưa được quy định thành một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc và đây là một lỗ hổng lớn trong quản trị DN 100% vốn nhà nước hiện nay [36].
2.1.2. Quy định về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp từ năm 2013 đến nay
a) Q y ịnh chung về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Kế tiếp các kỳ Đại hội Đảng, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã ban hành Nghị quyết chuyên đề “Về ti p tục sắp x i mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN”. Tiếp đó, qua các kỳ Đại hội XI và XII,
Đảng đã có nhiều nghị quyết, kết luận bổ sung, phát triển nội dung này. Từ năm 2013 đế nay có 2 văn bản quan trọng của Đảng về quản lý và sử dụng vốn Nhà nước, đó là: Kết luận số 10-KL/TW ngày 18/10/2011 của Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó, tái cấu trúc DNNN là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; Kết luận số 50-KL/TW ngày 29/10/2012 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XI về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN.
Năm 2017, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII tiếp tục có Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN với những chủ trương có tính chiến lược, định hướng và chỉ đạo toàn diện cho công tác quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước. Thể chế hóa quan điểm của Đảng, nhiều văn bản luật giai đoạn này được ban hành kịp thời như Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014, Luật Doanh nghiệp năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Tổ chức
Chính phủ năm 2015, Luật Kế toán năm 2015, Luật Thực hành tiết kiệm chống lãng phí năm 2013…
Trong đó, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp quy định rõ Nhà nước đầu tư vốn vào DN thông qua 4 hình thức: (i) Đầu tư vốn Nhà nước để thành lập mới DN nhà nước (DNNN); (ii) Đầu tư vốn nhà nước để bổ sung vốn điều lệ cho các DNNN đang hoạt động; (iii) Đầu tư vốn nhà nước để duy trì tỷ lệ Nhà nước nắm giữ tại các công ty cổ phần, công ty TNHH 2 thành viên trở lên; (iv) Đầu tư vốn nhà nước để mua lại một phần hoặc toàn bộ DN.
Luật Doanh nghiệp (chương IV) quy định rõ về mô hình tổ chức, cơ bản đã hoàn thành việc chuyển toàn bộ DNNN sang chế độ công ty, hoạt động bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác; Luật Đầu tư quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định việc bảo lãnh nghĩa vụ thực hiện hợp đồng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc DNNN tham gia thực hiện dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và những dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng quan trọng khác; Luật Tổ chức Chính phủ đã tiếp tục cụ thể hóa chủ trương bỏ quy định về chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ... Bên cạnh đó, có 136 văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và 152 văn bản tổ chức triển khai của các cấp, ngành trung ương và UBND cấp tỉnh [Phụ lục 1].
Cụ thể hoá các quy định trên về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN, Chính phủ đã tăng cường đổi mới căn bản cơ chế đầu tư, cơ chế tài chính đối với các DNNN qua đó tiếp tục khẳng định các DNNN hoạt động bình đẳng với các thành phần kinh tế khác; quy định việc quản lý nợ chặt chẽ, hạn chế tối đa sự bao cấp nguồn lực của Nhà nước cho các DNNN; bổ sung quy định đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của ban lãnh đạo và DNNN; tăng cường
trách nhiệm giám sát tài chính đối với các DNNN và cơ quan đại diện chủ sở hữu gắn với đẩy mạnh công khai, minh bạch thông tin tài chính.
Với việc ban hành đồng bộ các Nghị định về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn, tài sản tại doanh nghiệp[41; 42; 43; 44] gắn với quy định về tăng cường công tác quản lý nợ tại doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ9[45] và hệ thống các tiêu chí, hình thức giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước[45], Chính phủ đã hình thành một khuôn khổ đồng bộ các quy định về tài chính, đầu tư vốn Nhà nước gắn DNNN với cơ chế thị