cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020
Bài viết đề cập đến một số nét lớn trong kết quả cải cách hành chính, những khó khăn, thách thức và định hướng cho giai đoạn 2021- 2030. Nghị quyết số 30c/NQ-CP ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 với những mục tiêu kỳ vọng về cải cách hành chính. Khác với giai đoạn 2001-2010, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đưa trở lại nội dung cải cách thủ tục hành chính như một trong 6 trụ cột của cải cách hành chính nhà nước. 10 năm thực hiện cải cách hành chính vừa qua là một hành trình của nỗ lực với những kết quả và còn những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện.
Cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020 - những kết quả nổi bật
Cải cách hành chính (CCHC) được xem như đòn bẩy cho sự phát triển. Vì vậy, đánh giá về kết quả của CCHC không thể không đề cập đến những thành tựu phát triển kinh tế -
xã hội của nước ta trong 10 năm. Kết quả của sự tăng trưởng bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân song CCHC chắc chắn là một nhân tố, một yếu tố động lực khi CCHC góp phần giảm bớt chi phí xã hội, chi phí ngân sách, tháo gỡ những khó khăn, mở ra những cơ hội cho phát triển, tạo ra sức hấp dẫn của Việt Nam trong mắt các nhà đầu tư quốc tế.
Một điều cần khẳng định của CCHC nhà nước của giai đoạn 2011- 2020 là tính thực chất trong quá trình thực hiện với những bước đi, những giải pháp trọng tâm, tạo ra một diện mạo mới về thể chế, thủ tục hành chính (TTHC), tổ chức bộ máy, công vụ, công chức, tài chính công và hiện đại hóa hành chính.
Thứ nhất, cải cách thể chế đi vào những trọng tâm về động lực phát
triển. Xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm giải phóng lực lượng sản xuất, huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển đất nước là mục tiêu trước hết của Chương trình tổng thể CCHC. Từ năm 2011, hệ thống thể chế đã được xây dựng, sửa đổi, bổ sung với dấu ấn đổi mới rõ nét. Hiến pháp năm 2013 được ban hành đặt ra yêu cầu sửa đổi, hoàn thiện các luật, pháp lệnh và văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, nhất là trong các lĩnh vực đầu tư kinh doanh, phát triển doanh nghiệp, hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, bảo vệ môi trường, chuyển giao công nghệ cạnh tranh, kiểm soát độc quyền, bảo vệ người tiêu dùng, đấu giá tài sản, giải quyết tranh chấp, phá sản, xử lý vi phạm…
Thể chế môi trường đầu tư kinh doanh đã được hoàn thiện và bước đầu tiệm cận với thông lệ quốc tế tốt. Môi trường đầu tư kinh doanh chuyển biến rõ nét; quyền tự do, bình đẳng trong kinh doanh, tiếp cận cơ hội kinh doanh được cải thiện. Vị trí xếp hạng môi trường kinh doanh toàn cầu của Việt Nam tăng cao. Báo cáo Môi
trường Kinh doanh của Ngân hàng Thế giới (WB) năm 2018 xếp hạng môi trường kinh doanh của Việt Nam từ vị trí 88/183 năm 2010 tăng lên vị trí 69/190 năm 2018. Theo báo cáo Môi trường kinh doanh 2020 (Doing Business 2020) do Ngân hàng Thế giới công bố ngày 24/10/2019, Việt Nam xếp thứ 70 trong tổng số 190 nền kinh tế trên toàn thế giới. Năm 2009, khi khủng hoảng kinh tế lan rộng trên toàn thế giới, Việt Nam xếp thứ 75 về năng lực cạnh tranh; đến năm 2015, nước ta đã cải thiện được 19 bậc, xếp thứ 56/140 quốc gia, năm 2019, năng lực cạnh tranh toàn cầu của Việt Nam xếp hạng 67/141 quốc gia1.
Thứ hai, về cải cách TTHC. Giai đoạn 2011-2020, cải cách TTHC không chỉ là vấn đề công khai, minh bạch TTHC mà đi sâu vào việc thay đổi các quy định nội dung TTHC, cắt giảm điều kiện kinh doanh và danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện giảm từ 267 ngành năm 2014 xuống còn 243 ngành năm 20202.
Thứ ba, cải cách tổ chức bộ máy hành chính. Nghị quyết số 18-NQ/TW
ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã đề ra mục tiêu tổng quát: “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước và chất lượng hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội; phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Tinh giản biên chế gắn với cơ cấu lại, nâng cao chất lượng, sử dụng hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC), viên chức; giảm chi thường xuyên và góp phần cải cách chính sách tiền lương” đã tạo ra động lực quan trọng cho đổi mới tổ chức bộ máy.
Thứ tư, về cải cách công vụ, công chức, tư duy về nền hành chính phục vụ, kiến tạo ngày càng được khẳng định và thể hiện cụ thể. Báo cáo của Ban Tổ chức Trung ương cho biết trước mắt sẽ giảm 5 đơn vị hành chính
cấp huyện, 556 đơn vị hành chính cấp xã. Hải Dương, Quảng Ninh, Thanh Hóa, Quảng Bình, Cần Thơ… đã tích cực sắp xếp tổ chức bộ máy cấp xã và thôn, bản, ấp, tổ dân phố đạt nhiều kết quả. Qua 2 năm thực hiện Nghị quyết 18-NQ/TW của Trung ương, toàn hệ thống chính trị đã giảm 4 đầu mối trực thuộc Trung ương, 100 đầu mối thuộc cấp tỉnh, 496 đầu mối trực thuộc cấp huyện, hơn 2.600 phòng và tương đương, hơn 4.160 đơn vị sự nghiệp công lập…, giảm gần 15.200 cấp trưởng, cấp phó. So với thời điểm tháng 4/2015 đã giảm 6,58% số biên chế, với số lượng cụ thể là 236.000 người. Việc sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn gắn với tinh giản biên chế đã góp phần giảm được khoảng 10.000 tỉ đồng khi bố trí ngân sách nhà nước năm 2019 cho hoạt động các cơ quan, tổ chức, đơn vị; tiết kiệm chi thường xuyên3.
Thứ năm, cải cách tài chính công với những đổi mới về cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập; hoàn thiện cơ chế, chính sách ài chính doanh nghiệp, thực hiện tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước. Theo dõi, đôn đốc tiến độ cổ phần
hóa các doanh nghiệp nhà nước, tình hình thoái vốn tại các doanh nghiệp nhà nước… được thực hiện hiệu quả. Hệ thống chính sách thuế đã được đổi mới thích ứng dần với cơ chế thị trường, tác động tích cực đến tỷ trọng huy động GDP hằng năm và đang bảo đảm nguồn lực tài chính chủ yếu để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Cùng với đó, ngân sách nhà nước đã được cơ cấu lại, tăng dần tỷ lệ chi cho đầu tư phát triển, tập trung ưu tiên chi cho những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội quan trọng và giải quyết những vấn đề xã hội bức xúc. Phân cấp quản lý ngân sách đã có những đổi mới cơ bản, nâng cao quyền chủ động và trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách. Nợ nước ngoài được khống chế ở mức an toàn theo thông lệ quốc tế và bội chi ngân sách đã được xử lý tích cực, trong giới hạn cho phép. Ngoài ra, nhiều vấn đề khác cũng đã cho thấy hiệu quả tích cực sau cải cách như cơ chế tài chính trong lĩnh vực quản lý tài sản công; huy động và sử dụng vốn ODA; thu hút vốn đầu tư nước ngoài…
Thứ sáu, hiện đại hóa hành chính. Vấn đề xây dựng chính phủ điện tử,
chính phủ số, chính quyền thông minh đã đạt được những kết quả bước đầu đáng ghi nhận. Dịch vụ công trực tuyến ở cấp độ 3 và cấp độ 4 ngày càng phổ biến, tạo ra sự thay đổi lớn trong phương thức giải quyết công việc, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp, hướng tới một nền hành chính nhà nước trong thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0, nền hành chính 24/7.
Những khó khăn, thách thức trong cải cách hành chính giai đoạn 2011 - 2020
Một là, cải cách thể chế vẫn còn những bất cập. Số lượng văn bản pháp quy quá nhiều, chồng chéo, khả năng thực thi thiếu hiệu quả do TTHC rườm rà. Vẫn còn văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái luật. Một số luật khi xây dựng có tư tưởng cởi mở, thông thoáng nhưng khi ban hành các nghị định, thông tư thì thắt chặt lại. Thậm chí, có những luật có các văn bản thực thi khác với tinh thần của chúng. Tình trạng nợ đọng văn bản, mặc dù có xu hướng giảm, nhưng chưa bền vững. Tính đến tháng 5/2019, trong số 17 văn bản hướng dẫn luật, pháp lệnh sẽ có hiệu lực từ ngày
01/7/2019, đến nay có 15 văn bản chưa được ban hành, thuộc trách nhiệm các bộ: Công an, Công Thương, Quốc phòng, Giáo dục và đào tạo, Thanh tra Chính phủ. Đến tháng 02/2020, các bộ, ngành, cơ quan đang còn nợ đọng 24 văn bản hướng dẫn các luật có hiệu lực từ ngày 01/01/2020, trong đó, Bộ Công an: 15 văn bản; Bộ Kế hoạch và Đầu tư: 2 văn bản, Bộ Công Thương: 4 văn bản; Bộ Tư pháp: 1 văn bản; Bộ Y tế: 1 văn bản; Thanh tra Chính phủ: 1 văn bản. Cùng với đó, để hướng dẫn các luật có hiệu lực từ ngày 01/7/2020, các bộ cần ban hành và trình ban hành 62 văn bản, gồm 35 nghị định và 27 thông tư4.
Hai là, cải cách TTHC vẫn chưa thực sự là động lực mạnh mẽ cho cải thiện môi trường kinh doanh. Điều kiện kinh doanh chậm được cắt giảm, có những TTHC được cắt giảm nhưng lại phát sinh những TTHC mới ở các nội dung khác. Cắt giảm TTHC ở những lĩnh vực mà người dân, doanh nghiệp ít cần được giải quyết. Tính liên thông trong cải cách TTHC chưa cao.
Ba là, cải cách tổ chức bộ máy có động lực từ các nghị quyết của Đảng
mà thiếu những động lực từ chính nền hành chính. Những sắp xếp, giảm đầu mối ở một số địa phương mới dừng lại ở việc thí điểm và cũng đang đặt ra không ít những câu hỏi về tính hợp lý trong tổ chức thực hiện công việc khi mỗi địa phương có những cách làm khác nhau, mô hình khác nhau và chưa đủ thời gian để đánh giá về tính hợp lý của mỗi mô hình.
Bốn là, những mục tiêu về cải cách công vụ, công chức vẫn còn những thách thức. Tinh giản biên chế dù được thực hiện rất quyết liệt nhưng kết quả chưa như kỳ vọng. Việc tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thời gian qua còn hạn chế, nhất là cơ cấu chức danh ngạch, chức danh nghề nghiệp. Chức năng, nhiệm vụ, yêu cầu quản lý nhà nước, yêu cầu cung cấp dịch vụ công của từng ngành, từng lĩnh vực, từng khu vực cụ thể chưa được xác định rõ, đầy đủ để đánh giá làm cơ sở xây dựng, hoàn thiện cơ cấu công chức, viên chức phù hợp. Công tác đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức vẫn là khâu yếu, nâng ngạch công chức, viên chức chất lượng thấp, việc giải quyết chế độ, chính sách còn
nhiều bất cập.
Năm là, hiện đại hóa hành chính vẫn còn những thách thức về sự sẵn sàng cho cuộc chuyển đổi sang chính phủ điện tử, chính quyền điện tử, chính quyền số trong thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0. Thách thức này không chỉ đến từ nội tại nền công vụ mà còn từ sự sẵn sàng của công dân. Chúng ta chưa có cán bộ, công chức (CBCC) điện tử và cũng chưa có công dân điện tử, doanh nghiệp điện tử. Sự tương tác trong nền công vụ qua môi trường số hóa vẫn còn những hạn chế.
Sáu là, cải cách tài chính vẫn còn cần những nỗ lực lớn trong hành trình tiếp theo. Nhu cầu chi ngân sách nhà nước không ngừng tăng lên, vượt khả năng cân đối nguồn lực dẫn đến cân đối ngân sách nhà nước khó khăn, bội chi cao; tích lũy ngân sách cho đầu tư phát triển thấp. Cơ cấu chi ngân sách chưa hợp lý, tỷ trọng chi thường xuyên tăng cao, chi đầu tư phát triển giảm. Trong khi đó, nợ công và nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh, áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ; nợ đọng xây dựng cơ
bản và ứng trước ngân sách còn lớn; việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập; thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ. Việc sử dụng ngân sách và vốn đầu tư công còn lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả.
Một số định hướng về cải cách hành chính cho giai đoạn tiếp theo
CCHC chắc chắn là một nhiệm vụ trọng tâm cần được đặt ra trong giai đoạn tiếp theo. Nội dung CCHC nhà nước cần gắn với những trọng tâm, những yếu tố trụ cột của nền hành chính, đó là thể chế, tổ chức bộ máy, công vụ, công chức, vấn đề hiện đại hóa hành chính và tài chính công. Tuy nhiên, những vấn đề này cần có những cách tiếp cận mới trong thiết lập định hướng, tư duy cải cách. CCHC giai đoạn mới cần lấy cải cách thể chế là trung tâm, cải cách công vụ, tổ chức bộ máy là then chốt, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức là nền tảng, hiện đại hóa hành chính và cải cách tài chính công là động lực.
Thứ nhất, cải cách thể chế cần được đặt ra với mục tiêu tạo lập thể chế cho ổn định và phát triển. Những biến động của thế giới và khu vực
trong giai đoạn vừa qua, diễn biến của dịch bệnh đòi hỏi thể chế không chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh kiến tạo phát triển, thể chế trong những điều kiện thuận lợi mà thể chế còn dự liệu những kịch bản, những liệu pháp khi có biến động, tạo ra khả năng thích ứng để ổn định xã hội, tránh mọi cú sốc lớn đối với nền kinh tế - xã hội. Sự chuẩn bị về thể chế cho những tình huống bất thường là sự ứng phó tốt nhất với những biến động. Cải cách thể chế cần bảo đảm nâng cao năng lực cạnh tranh toàn cầu của quốc gia, cần tạo ra động lực và duy trì động lực đổi mới.
Thứ hai, tăng cường tính liên thông trong cải cách TTHC, cần tạo ra cơ sở dữ liệu quốc gia trên các lĩnh vực, chia sẻ trong các cơ quan nhà nước để giảm thời gian giải quyết TTHC. Tăng cường lắng nghe ý kiến của người dân, doanh nghiệp về kết quả cải cách TTHC. Mức độ hiệu quả của giải quyết TTHC cần phải được tính trên cơ sở chi phí xã hội chấp hành thủ tục, sự hài lòng của người dân, thời gian, kết quả thủ tục được giải quyết.
Thứ ba, bộ máy cần được tổ chức
hợp lý về cơ cấu với sự đồng bộ của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương nhưng một yếu tố quan trọng cần nhấn mạnh là năng lực của nền hành chính nhà nước. Nền hành chính nhà nước cần khả năng thực hiện có hiệu quả chính sách, pháp luật, có khả năng sáng kiến lập pháp, lập quy, khả năng khái quát những mô hình phát triển. Chúng ta cần sớm tạo lập cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn mới thực sự ổn định, tránh những sự xáo trộn không cần thiết.
Thứ tư, tiếp tục nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC với việc đổi mới thực sự công tác tuyển dụng công chức. Cải cách chế độ tiền lương thực