TRỊ - XÃ HỘI Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM
2.3.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước của các tổ chức chính trị - xã hội ở một sốnước trên thế giới
Luận án tiến hành khảo sát thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước ở Mỹ, Đức và Trung Quốc để rút ra các giá trị tham khảo cho Việt Nam. Mỹ là quốc gia điển hình nhất về các nhóm lợi ích đa dạng, phong phú và có tác động mạnh mẽ trong việc kiểm soát chính quyền; có nhiều kinh nghiệm để Việt Nam tham khảo. Đức điển hình cho các nhóm lợi ích theo mô hình nghiệp đoàn, có quan hệ hợp tác với nhà nước và được nhà nước hỗ trợ, đặc biệt ở Đông Đức từng tồn tại mô hình đoàn thể nhân dân của các nước XHCN, khảo sát thực tiễn của Đức cung cấp kinh nghiệm về xử lý mối quan hệ giữa nhà nước và các nhóm lợi ích, kinh nghiệm chuyển đổi mô hình đoàn thể nhân dân sang các nhóm lợi ích độc lập, tự chủ. Các tổ chức chính trị - xã hội ở Trung Quốc và Việt Nam có nhiều nét tương đồng, khảo sát thực tiễn Trung Quốc cho phép Việt Nam thu nhận những bài học thành công và thất bại trong phát huy vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội đối với việc kiểm soát quyền lực nhà nước.
2.3.1.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước của các tổ chức chính trị - xã hội ở Mỹ
Người Mỹ vốn có truyền thống hội đoàn, các nhóm lợi ích ở Mỹ có lịch sử hình thành từ thời kỳ thuộc địa, những người sản xuất, kinh doanh, các nhóm thiểu số thời kỳnày đã tích cực tìm kiếm các chính sách có lợi từ các nhà cầm quyền. Thế
70
kỷ XVIII, vận động hành lang cho lợi ích công ra đời đã tạo điều kiện cho sự hình thành của các nhóm hoạt động chính trị. Đến thời kỳ đầu của nền cộng hòa, các nhóm lợi ích phát triển mạnh mẽ và trở thành một bộ phận không thể tách rời của đời sống chính trị Mỹ.
Ở Mỹ, mặc dù các tổ chức của xã hội dân sự hoạt động rất sôi động, nhưng không phải tất cả trong sốchúng đều là các tổ chức chính trị - xã hội. Hiện còn có nhiều quan điểm khác nhau, nhưng phần lớn các nhà chính trị học đều cho rằng chỉ những tổ chức mà sự hoạt động của chúng có liên quan đến chính sách của chính phủ mới được xem là các tổ chức chính trị - xã hội (nhóm lợi ích, nhóm áp lực, nhóm vận động hành lang). Nhóm lợi ích là “những tổ chức của các cá nhân có chung mục tiêu lợi ích và cố gắng tác động, gây ảnh hưởng đến chính sách công” [112]. Theo thống kê của Bách khoa toàn thư các Hiệp hội ở Hoa Kỳ (Encyclopedia of Associations), hiện có khoảng 23.000 tổ chức xã hội đang hoạt động, một tỷ lệ lớn trong sốđó đủ tiêu chuẩn làm nhóm lợi ích. Nhiều tổ chức có trụ sở đặt ở thủđô Washington để sẵn sàng tiếp cận với các nhà lập pháp và hoạch định chính sách.
Hiện nay, có rất nhiều nhóm lợi ích khác nhau trong nền chính trị Mỹ như: Nhóm lợi ích vềkinh doanh như các tập đoàn kinh tế, các công ty đa quốc gia; Các hiệp hội nghề nghiệp; Các đoàn thể liên chính quyền; Nhóm lợi ích công cộng; Nhóm công đoàn. Các nhóm lợi ích của Mỹ hết sức đa dạng, về thực chất là các phe phái chính trị tập hợp lại với nhau để đấu tranh, vận động chính phủ với mục đích đảm bảo và tối đa hóa lợi ích cho nhóm mình. Đặc trưng nổi bật của các nhóm lợi ích trong nên chính trị Mỹlà chúng được hoạt động một cách chính thức, với căn cứ pháp lý và thực tiễn được xác định rõ ràng, công khai, độc lập.
Những điều kiện cho sự hình thành và phát triển mạnh mẽ của các nhóm lợi ích ở Mỹlà: 1) văn hóa chính trị; 2) các đảng chính trị tương đối yếu; 3) thể chế liên bang (phân quyền) khiến quyền lực bị phân tán cho các bang, các địa phương; 4) sự tồn tại của ngành tư pháp mạnh và độc lập; 5) Hiến pháp và luật không giới hạn sự tồn tại của các nhóm. Hiến pháp Mỹquy định Quốc hội sẽ không xây dựng một đạo luật nào để hạn chế quyền của dân chúng được hội họp ôn hòa và đưa đến Chính
71
phủ các thỉnh cầu bày tỏ nỗi bất bình của họ. Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp tiếp tục khẳng định các quyền tựdo tín ngưỡng, tự do ngôn luận, báo chí và quyền của dân chúng được hội họp một cách hòa bình và kiến nghị chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình. Sau đó, các đạo luật như: “Quy định Liên bang về Đạo luật vận động hành lang năm 1946”; “Đạo luật Công khai vận động hành lang năm 1995”; “Bộ luật về ngân sách nội bộ”; “Đạo luật đăng ký đại diện cho nước ngoài” đã tạo lập các cơ sở pháp lý cần thiết cho sự hoạt động của các nhóm lợi ích trong đời sống chính trị Mỹ.
Các nhóm lợi ích ở Mỹ sở hữu nhiều nguồn lực để tác động đến chính trị và chính sách của Nhà nước nhằm đạt các mục tiêu của mình, đồng thời qua đó kiểm soát quyền lực nhà nước. Các công cụ tác động chủ yếu là: tài chính, số đông thành viên, kiến thức chuyên môn, thông tin, tính hợp pháp, sự hỗ trợ chính trị,… Các phương thức tác động chủ yếu là:
Thứ nhất, tác động trực tiếp đến bộ phận chính sách. Các nhóm lợi ích có thể thiết lập mối quan hệ trực tiếp với “các nghị sĩ, các Bộ trưởng, hoặc Quan tòa để gieo những ý tưởng vào đầu họ nhằm thay đổi quyết định theo hướng có lợi nhất” [21, tr.116]. Bằng các phương thức tiếp xúc và tác động khác nhau, các nhóm lợi ích có thể gây ảnh hưởng đến các quan chức của nhà nước, thúc đẩy sự ra đời của các quyết định, các đạo luật, các chính sách có lợi cho nhóm của mình.
Thứ hai, tác động bằng vận động hành lang, gây áp lực. Vận động hành lang là phương thức được các nhóm lợi ích ở Mỹ sử dụng phổ biến để tác động, kiểm soát quá trình hoạch định chính sách công. “Các nhà vận động hành lang (lobbyist) thường là một nhân vật tiêu biểu do các nhóm lợi ích: 1) cử ra, 2) hoặc thuê, 3) hoặc đã mua chuộc được” [21, tr.117], bằng các phương thức khác nhau chuyển tải các mục tiêu chính trị của nhóm đến các chủ thể quyền lực nhà nước. Nhờ hoạt động vận động hành lang, các nhu cầu, lợi ích của nhân dân, các thông tin của đời sống xã hội đến được với các nhà lập pháp. Các nhóm lợi ích ở Mỹ “có vai trò rất quan trọng vì nhiều lẽ, đặc biệt là sự đóng góp của họ cho các quyết định chính sách - đưa những thông tin phục vụ việc hoạch định chính sách, đồng thời chuyển những
72
thông tin ngược lại từ các nhà hoạch định chính sách” [44, tr.284].
Thứba, tác động công khai và phương tiện truyền thông. Các nhóm lợi ích có thể sử dụng báo chí (như The New York Times, Washington Posr, Wall Street Journal), truyền hình (như CNN, ABC, NBC, CBS, Fox News), email, các trang web,… tiến hành thăm dò dư luận; thu thập chữ ký cho thỉnh nguyện thư; lôi kéo cử tri, các tầng lớp nhân dân để phát động các phong trào ủng hộ hoặc phản đối các chính sách, quyết định của nhà nước, qua đó thúc đẩy sự ra đời của các chính sách có lợi hoặc ngăn chặn các chính sách không phù hợp với thực tiễn, có nguy cơ xâm phạm đến quyền và lợi ích của các tầng lớp nhân dân. Chẳng hạn, các nhóm lợi ích sử dụng truyền thông lôi kéo hàng triệu người dân bày tỏ sự phản đối đối với dự luật Cải cách y tếnăm 1994 của B.Clinton.
Thứ tư, tác động bằng các UB hành động chính trị (Political Action Committee - PAC). Các nhóm lợi ích thông qua các “ủy ban mang mục tiêu chính trị” của mình tiến hành “vận động tài chính tự nguyện trong dân để ủng hộ cho các ứng cử viên hoặc các đảng chính trị đa số mà nó liên minh” [21, tr.118]. Qua đó, “ràng buộc trách nhiệm ứng cử viên vào những gì ông ta hứa với người ủng hộ, với cử tri” [21, tr.118]; chi phối, gây ảnh hưởng đến các quyết định, chính sách được ban hành thông qua việc thực hiện các “chính sách trả ơn” của các nghị sĩ sau khi trúng cử.
Thứnăm, tác động bằng biểu tình, đình công, nhiều khi quá khích gây rối, bạo loạn,… Các phương thức này cũng được các nhóm lợi ích sử dụng trong những trường hợp cần thiết nhằm tạo sức ép từ dư luận xã hội cho các vấn đề đang được quan tâm và phát huy hiệu quả thực tế.
Tóm lại, có thể khẳng định Mỹ là “thiên đường” cho các nhóm lợi ích, sự tồn tại đa dạng của các nhóm với các phương thức tác động khác nhau đến chính quyền đã góp phần hình thành nền dân chủ Mỹ. Một trong những yếu tố làm nên sự thành công của các nhóm lợi ích trong việc tác động đến chính sách công và kiểm soát quyền lực nhà nước là huy động được sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp nhân dân với các nguồn lực phong phú, đa dạng vào các chương trình hành động của
73
mình. Ở Mỹ, các nhóm lợi ích thu hút sự tham gia của các tầng lớp dân cư cao hơn nhiều so với các đảng chính trị. Với khoảng 60% dân số Mỹ là thành viên của các nhóm lợi ích khác nhau đã tạo ra những lực lượng tham gia rất quan trọng và quý báu trong nền chính trị dân chủ của xã hội công nghiệp hiện đại. Nếu không có sự tham gia của các tổ chức này, chính sách có thểđược tạo ra mà không quan tâm tới những mong muốn thực tế của công dân. Ngoài ra, sự hoạt động của các nhóm lợi ích còn góp phần giám sát, phê phán, ngăn chặn các hành vi sai trái của các quan chức và cơ quan nhà nước, góp phần thúc đẩy dân chủ. Nhiều nhà nghiên cứu thậm chí còn xem các nhóm lợi ích là “Viện thứba” sau Hạ viện, Thượng viện của nước Mỹ, bổ sung quyền tham gia của người dân vào các hoạt động của nhà nước.
Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, hoạt động của các nhóm lợi ích trở nên thái quá, làm lũng đoạn chính trường Mỹ. Các nhóm lợi ích có thểlàm gia tăng bất bình đẳng xã hội; tạo điều kiện cho hối lộ, tham nhũng; đặc biệt các nhóm lợi ích “mạnh” có thể có thể chi phối quá sâu vào quá trình hoạch định luật, chính sách của nhà nước, gia tăng nguy cơ bóp méo và bế tắc chính sách.
2.3.1.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước của các tổ chức chính trị - xã hội ở
Cộng hòa Liên bang Đức
Ở Đức, các nhóm lợi ích, các hiệp hội có truyền thống khá lâu đời. Từđầu thế kỷ XIX, sự hình thành các đảng phái chính trị đã kéo theo sự xuất hiện của các nhóm lợi ích. Trước những năm 70 của thế kỷXX, đặc trưng nổi bật trong mối quan hệ giữa các nhóm lợi ích với nhà nước và đảng chính trị trong nền chính trị Đức là sự hợp tác. Chính phủ áp dụng “nguyên tắc bổ trợ” để tạo ra sự hỗ trợ mạnh mẽ và hợp tác đối với một số tổ chức phi lợi nhuận và nhóm lợi ích. “Các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực xã hội và y tế được ưu tiên hơn,… nhà nước cam kết hỗ trợ về tài chính để hoạt động” [94, tr.101]. Sự hỗ trợ này khiến cho một số tổ chức của xã hội dân sự có xu hướng chuyển hóa thành các tổ chức tương đương với khu vực công. Tiêu biểu là Liên đoàn Phúc lợi Tây Đức, tổ chức này đã biến thành một “định chế quan liêu khổng lồ” và đứng trước cuộc “khủng hoảng sâu sắc về tính chính danh” [94, tr.124]. Từ những năm 70 của thế kỷ XX, dưới sựảnh hưởng của
74
Chủnghĩa Tân tự do và quan điểm về“chủ nghĩa đa nguyên phúc lợi” dẫn đến xu hướng phi thể chế hóa “nguyên tắc bổ trợ”, thực hiện mô hình hợp tác “công - tư” phù hợp đã tạo điều kiện các nhóm lợi ích đa dạng, tự chủ có sự phát triển mạnh mẽ. Việc thống nhất nước Đức vào năm 1990 đã tạo những điều kiện mới cho sự hình thành xã hội dân sự ở Đức, nhiều mô hình tổ chức của xã hội dân sự ở Tây Đức đã chuyển dịch sang Đông Đức và tồn tại bên cạnh những mô hình riêng của Đông Đức do tiếp quản những di sản của các tổ chức quần chúng trước đó.
Hiện nay, có hàng nghìn nhóm lợi ích tồn tại ở Đức, các nhóm lợi ích lớn chủ yếu là các nhóm nghề nghiệp, hoạt động tập trung vào hàng loạt các vấn đề xã hội, chính trị và kinh tế quan trọng đối với các thành viên. Một số nhóm lợi ích tiêu biểu là: Liên minh Thương mại Liên bang Đức (DGB), Liên đoàn Công nghiệp Đức (BDI), Hiệp hội Liên đoàn sử dụng lao động Đức (BDA), Tổ chức Hội nghị Công nghiệp và Thương mại Đức (DIHT), Hiệp hội Nông dân Đức (DBV),...
Điều kiện cho sự hình thành và phát triển của các nhóm lợi ích ở Đức là cơ sở pháp lý được quy định trong Hiến pháp: công dân có quyền tham gia vào các nhóm lợi ích khác nhau và có quyền đấu tranh vì lợi ích của mình. Các nhóm lợi ích có quyền hoạt động, tuy nhiên phải nằm trong khuôn khổ của Hiến pháp liên bang và hệ thống pháp luật. “Phần lớn các tổ chức phi lợi nhuận là những hiệp hội chính thức có đăng ký và điều lệ được pháp luật công nhận” [94, tr.112]. Mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật là yếu tố quyết định đểnhà nước hạn chế mặt tiêu cực, phát huy tính tích cực của các nhóm lợi ích trong nền chính trịĐức hiện đại.
Sự phát triển mạnh mẽ của các nhóm lợi ích tự chủ đã đóng góp đáng kể vào quá trình hoạch định và thực thi chính sách công của chính phủ Đức hiện đại. Một số tổ chức có vị thếnhư “cỗ xe chuyên chởchính sách công” [94, tr.145]. Các nhóm lợi ích sử dụng những người có chuyên môn, thông tin, nguồn lực tài chính và hỗ trợ tổ chức các cuộc bầu cử để tham gia và kiểm soát quyền lực của chính phủ. Để đạt được mục đích chính trị của mình, các nhóm lợi ích sử dụng nhiều phương thức tác động đến chính sách công và kiểm soát quyền lực nhà nước như:
75
biệt cho các cuộc bầu cử. Mục đích là tác động đến danh sách bầu cử, quyết định tỷ lệ đại diện trong hệ thống bầu cử và gây ảnh hưởng đến kết quả bầu cử trực tiếp thông qua các khuyến nghị bỏ phiếu cho các thành viên của họ hoặc những người họủng hộ. Bằng phương thức này, các nhóm lợi ích có thể kiểm soát quá trình hình thành các cơ quan quyền lực nhà nước.
- Các nhóm lợi ích kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua vận động hành lang, gây áp lực. Pháp luật Đức cho phép các nhóm lợi ích tiến hành vận động hành lang, mục đích là để phát huy quyền tham gia của các tổ chức xã hội trong xây dựng, hoạch định và thực thi chính sách, đặc biệt là công tác lập pháp của Quốc hội.
- Các nhóm lợi ích phát huy vai trò kiểm tra, giám sát, phản biện xã hội, tạo cơ sở pháp lý vững vàng đểngười dân đối trọng, kiểm soát chính quyền nhằm thúc đẩy dân chủ, công khai, minh bạch hóa trong quá trình hoạt động của nhà nước.
- Các nhóm lợi ích kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc phát động các phong trào ủng hộ, phản đối dân sự đối với các chương trình, dự án của nhà nước. Các phong trào nổi bật: Phong trào nói không với hạt nhân No - Nukes, phong trào vì hòa bình, phong trào môi trường, y tế và thế giới thứba,…
- Các nhóm lợi ích kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc tổ chức biểu